所謂行政復(fù)議前置程序也稱“窮盡行政救濟原則”，就是指在提起行政訴訟之前，應(yīng)當(dāng)經(jīng)過行政復(fù)議。其基本涵義是指當(dāng)事人（以下如無特別說明，均包括被審計單位和相關(guān)個人）沒有利用一切可能的行政救濟以前，不能申請法院裁決對他不利的行政決定。當(dāng)事人在尋求救濟時，首先必須利用行政內(nèi)部存在的、最近的和簡便的救濟手段，然后才能請求法院救濟。世界上部分國家和地區(qū)采取了這一制度，其目的在于盡量將行政爭議解決在行政程序中?！吨腥A人民共和國行政訴訟法》第三十七條、《中華人民共和國行政復(fù)議法》第十六條和第三十條第一款、最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第三十三條第一款等規(guī)定了行政復(fù)議前置程序；《中華人民共和國審計法實施條例》（以下簡稱《實施條例》）、《審計機關(guān)審計復(fù)議的規(guī)定》（以下簡稱《復(fù)議的規(guī)定》）規(guī)定了審計行政復(fù)議前置程序。如《中華人民共和國審計法實施條例》第四十六條規(guī)定“對地方審計機關(guān)作出的審計決定不服的，應(yīng)當(dāng)先向上一級審計機關(guān)或者本級人民政府申請復(fù)議；對審計署作出的決定不服的，應(yīng)當(dāng)先向?qū)徲嬍鹕暾垙?fù)議?！薄稄?fù)議的規(guī)定》第十四條規(guī)定“被審計單位對審計機關(guān)作出的具體行政行為不服的，應(yīng)當(dāng)先依法申請審計行政復(fù)議。在法定行政復(fù)議期限內(nèi)不得向人民法院提起行政訴訟?！?/p>

　　隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和各方面改革的深入及社會變遷，各種利益主體之間的利益矛盾增多，加之在“走向權(quán)利的時代”的浪潮滌蕩下，民眾的權(quán)利意識勃發(fā)，爭訟的沖動突現(xiàn)。近年來行政糾紛大幅增長，出現(xiàn)在國家政府審計領(lǐng)域的審計行政爭議有逐年增多的趨勢。尤其是隨著審計結(jié)果公告制度的推行，被審計單位及相關(guān)人員認(rèn)為審計機關(guān)的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，而尋求法律救濟的呼聲普遍高漲。在這種背景下，我國現(xiàn)行審計行政爭議處理體制的弊端就更加明顯了。

　　一、審計行政復(fù)議前置程序的質(zhì)疑

　　行政復(fù)議和行政訴訟是解決行政爭議的兩種不同法律制度，兩者都是由不服具體行政行為的行政管理相對人提出。由于兩者都為了解決行政爭議，而又用兩種不同的法律途徑去解決，這就不可避免地會發(fā)生沖突，即行政爭議一旦發(fā)生，不服具體行政行為的行政管理相對人到底應(yīng)采取哪種方式來解決行政爭議。我國現(xiàn)行法律對此有兩種規(guī)定：一是自由選擇制度，即行政管理相對人可以選擇解決行政爭議的方式，可以申請復(fù)議，也可以申請訴訟。如：《礦山安全法》第四十五條規(guī)定：“當(dāng)事人對行政處罰決定不服，可以在接到處罰決定通知之日起十五日內(nèi)向作出處罰決定的機關(guān)的上一級機關(guān)申請復(fù)議；當(dāng)事人也可以在接到處罰決定書通知之日起十五日內(nèi)直接向人民法院起訴?！倍菑?fù)議前置制度，即根據(jù)法律、法規(guī)的規(guī)定，行政管理相對人對行政機關(guān)作出的具體行政行為不服，必須先向行政復(fù)議機關(guān)申請復(fù)議，不允許未經(jīng)過行政復(fù)議程序直接向人民法院提起行政訴訟。只有對行政復(fù)議決定不服，才能到法院提起行政訴訟。正如前文引用的《實施條例》第四十六條規(guī)定、《復(fù)議的規(guī)定》第十四條的規(guī)定就是此例。在這里行政復(fù)議程序是提起該行政訴訟案件的必經(jīng)程序。在復(fù)議前置的情況下，行政管理相對人必須先向行政復(fù)議機關(guān)申請行政復(fù)議。

　　現(xiàn)行審計行政復(fù)議體制存在以下弊端：

　　第一，審計行政復(fù)議的行政色彩太濃，缺乏獨立性。行政復(fù)議作為一種糾紛解決機制，獨立性是其重要特征。現(xiàn)行體制中，雖然審計行政復(fù)議機構(gòu)是按三方原則組成，依法律授權(quán)“獨立行使審計行政復(fù)議權(quán)”，但實際上行政力量在復(fù)議機構(gòu)中占主導(dǎo)地位，“三方原則”實際上很難做到，審計行政復(fù)議機構(gòu)的行政性色彩濃重，司法性不夠，容易受到行政干預(yù)。

　　第二，審計行政復(fù)議人員專業(yè)化、職業(yè)化程度低、整體素質(zhì)不高。根據(jù)法律法規(guī)規(guī)定，審計復(fù)議機關(guān)負(fù)責(zé)法制工作的機構(gòu)是審計復(fù)議機構(gòu)，但是對具體擔(dān)當(dāng)審計復(fù)議職責(zé)的審計復(fù)議人員的專業(yè)、學(xué)歷、資歷未作任何規(guī)定。實際上，行政復(fù)議是“準(zhǔn)司法”行為，要求主持復(fù)議工作的人員應(yīng)具備相當(dāng)?shù)姆蓪I(yè)知識且從事過一定年限的法務(wù)工作。但就目前情況看，許多地方的審計復(fù)議機構(gòu)法律專業(yè)人員匱乏，有的地方幾乎是空白。這導(dǎo)致審計復(fù)議人員整體法律素養(yǎng)較低，難于勝任司法性程度很高的審計行政復(fù)議工作。

　　第三，審計行政復(fù)議決定不具有終局效力，缺乏權(quán)威性?，F(xiàn)行體制下審計行政復(fù)議在審計行政爭議處理過程中實際處于“中間環(huán)節(jié)”的地位。如當(dāng)事人不服復(fù)議結(jié)果，復(fù)議要服從審判，這一方面可能使審計復(fù)議機構(gòu)缺乏積極性，只為履行程序而一裁了事，弱化了復(fù)議程序高效率的功能；另一方面，審計行政爭議經(jīng)復(fù)議后又可能訴諸法院，沒有發(fā)揮復(fù)議作為一種糾紛解決機制分流爭議案件、緩解法院工作壓力的作用。

　　第四，審計行政爭議不能直接求助于法院和法官作出裁斷，很難達到程序的公正性。審計行政爭議復(fù)議程序的前置，使?fàn)幾h當(dāng)事人不能接近法院和法官。當(dāng)事人在爭議發(fā)生后主張的只能是復(fù)議請求權(quán)，也就是只具有啟動復(fù)議程序的資格。復(fù)議程序的啟動與否，不僅取決于當(dāng)事人是否主張其復(fù)議請求權(quán)，還決定于復(fù)議機構(gòu)的復(fù)議權(quán)。復(fù)議權(quán)包括爭議案件的受理權(quán)、審理權(quán)和裁決權(quán)，其中最為關(guān)鍵的是受理權(quán)的行使。在復(fù)議程序結(jié)束后，當(dāng)事人不服復(fù)議決定，當(dāng)事人才具有了主張訴權(quán)的機會，即啟動訴訟程序的權(quán)能和資格。設(shè)置復(fù)議前置程序剝奪了申請人的選擇權(quán)，不符合司法最終原則和程序正義等法治原則，不利于保護當(dāng)事人的合法權(quán)益。而在現(xiàn)行體制下，將審計行政爭議強制性規(guī)定為行政訴訟的前置程序，剝奪了當(dāng)事人將爭議直接訴訟法院的權(quán)利。依據(jù)法治原則，司法是社會公正的守護者，是正義的最后一道防線，任何人在自己的合法權(quán)益受到侵犯時，都有權(quán)獲得司法救濟，除非雙方當(dāng)事人有協(xié)議明確應(yīng)該將爭議提交仲裁，否則，法院都應(yīng)當(dāng)受理爭議案件。

　　第五，“復(fù)議前置”的弊端還在于，依我國現(xiàn)行體制，審計行政復(fù)議機構(gòu)受理審計行政爭議案件有范圍限制，這樣就可能導(dǎo)致一些審計行政爭議由于不屬于復(fù)議機構(gòu)受理范圍，或者因?qū)徲嫃?fù)議機構(gòu)錯誤地不予受理，而無法訴訟法院，最終導(dǎo)致當(dāng)事人訴權(quán)無法實現(xiàn)。另外，在糾紛解決機制中，及時、便利應(yīng)是一個必要的考量因素。所謂“遲來的正義非正義”，“審計復(fù)議前置”導(dǎo)致現(xiàn)行審計行政爭議解決過程周期長、成本高，不利于保護當(dāng)事人的合法權(quán)益。按現(xiàn)行體制，審計行政復(fù)議的時限一般是60天，特殊情況的還可以再延長30天，行政訴訟的時限一審三個月，二審兩個月，在特殊情況下還可以適當(dāng)延長。這樣，一個審計行政爭議案件可能歷時一年以上才能得到具有終局效力的裁決，增加申請人的維權(quán)成本。

　　從我們國家審計行政爭議處理的總量分析，大部分審計行政爭議在行政復(fù)議階段得到解決，只有部分案件的救濟程序還會繼續(xù)下去。其原因是當(dāng)事人出于工作關(guān)系和潛規(guī)則的考慮不情愿地放棄了訴訟權(quán)。

　　訴訟方式是文明社會用來解決當(dāng)事人之間爭議的最終和最重要的法律程序，沒有訴訟程序制度，訴訟外解決爭議的方式也就失去了依托，當(dāng)事人權(quán)利救濟的程序就有可能支離破碎，而實體權(quán)利的受害也會因程序的缺漏得不到相應(yīng)補救。法制社會的基本特征是，權(quán)利在受到侵害時能夠有適當(dāng)?shù)?、保障其為矯正權(quán)利的司法通道，而不是違背司法最終解決原則，以其他程序方式完全替代訴訟程序。在現(xiàn)行體制下，當(dāng)事人與審計機關(guān)之間發(fā)生爭執(zhí)后并不能直接向人民法院提起訴訟，行政權(quán)力截留了其中部分裁決權(quán)，行政權(quán)并沒有在當(dāng)事人權(quán)益糾紛中完全撤離。以前，電信、消費者等糾紛往往也需要行政程序先行作出決斷。最近，最高人民法院有關(guān)司法解釋對壟斷行業(yè)所產(chǎn)生的糾紛可以直接向人民法院起訴作出了規(guī)定，可以預(yù)見的是，類似的司法綠色通道將越來越寬。當(dāng)事人直接求助于訴訟程序保障，也就是當(dāng)事人啟動訴訟程序的權(quán)能和資格會得到保障。在訴訟程序啟動之后，權(quán)能才能落實為具體的權(quán)利。正如我國臺灣學(xué)者邱聯(lián)恭所言，“‘程序的保障’和‘程序權(quán)的保障’是有區(qū)別的：”程序的保障‘是指’保障走向法院、接近法官之機會、權(quán)利（司法制度使用權(quán)、程序參與權(quán)）‘；……當(dāng)然，訴訟權(quán)和訴訟權(quán)利的關(guān)系是辨證統(tǒng)一的，無訴訟權(quán)，則不能保障公民接近法院、使用司法制度，它是享有訴訟權(quán)利的前提……“。當(dāng)事人接近法院和法官并接受裁判的權(quán)利，大多被各國憲法所肯定，逐步演化為憲法性權(quán)利，”綜合多國的憲法發(fā)展史來看，訴訟權(quán)不僅在近代憲法中有明文規(guī)定，而且在現(xiàn)代市民憲法中有了進一步的強化，領(lǐng)域也有所擴充，包括刑事訴訟、民事訴訟、行政訴訟和憲法訴訟?！翱梢灶A(yù)見，隨著人類文明的發(fā)展和法制社會的完善，當(dāng)事人接近法院和法官的權(quán)利，即當(dāng)事人啟動訴訟程序的資格和條件會相應(yīng)放寬。

　　從受理機關(guān)來看，我國《行政復(fù)議法》、《實施條例》、《復(fù)議的規(guī)定》規(guī)定的受理機關(guān)是作出糾紛所涉及的行政行為的原審計機關(guān)的上一級審計機關(guān)或者法定的行政機關(guān)，也就是說擁有審計行政復(fù)議職能的機關(guān)依然是行政機關(guān)；而對于行政訴訟來說，作為解決糾紛機關(guān)的法院卻是屬于司法機關(guān)的范疇。從受理機關(guān)的性質(zhì)上我們可以看出，行政訴訟的受理機關(guān)具有“第三方”（相對于糾紛涉及的雙方來說）的性質(zhì)，也就是說至少其從表面上看來是“超然的”，雖然我們不能從受理機關(guān)的“形式上的獨立”而必然得出其在解決糾紛的過程中以及最后作出解決結(jié)果的“實質(zhì)的超然”，但是從糾紛雙方特別是作為事實上無法“找到合作者”的行政行為的相對人對糾紛后果的預(yù)期來說，尋找一個至少從表面來看與審計機關(guān)“并非一家”的法院，從其心理對糾紛解決結(jié)果的“利己性”的期望實現(xiàn)的概率要大些。事實上這也是現(xiàn)代社會普遍將訴訟作為糾紛解決的“最終屏障”的原因之一。

　　審計行政強制復(fù)議前置，卻非常有可能使公民對法律本身失去信心，從而也使某些公民將自己的維權(quán)之路轉(zhuǎn)移到其他非制度渠道（如不斷上訪、申訴甚至暴力抗法），這不但影響了政府的正常工作，也在很大程度上影響了社會穩(wěn)定。為此，筆者認(rèn)為，這一制度理應(yīng)加以改革。從行政訴訟法實施以來的十多年間，很多學(xué)者不但反對在行政訴訟之前必須經(jīng)過行政復(fù)議，而且對目前法律中存在的復(fù)議前置規(guī)定也頗有微詞。如果僅僅從程序權(quán)利角度來說，多設(shè)置一道程序事實上確實給當(dāng)事人增添了一定的不便，使其不能盡快地從根本上維護自身的合法權(quán)利。

　　二、審計行政復(fù)議決定終局裁決的反思

　　《復(fù)議的規(guī)定》第二十八條規(guī)定“申請人對審計復(fù)議決定不服的，可以依照《行政訴訟法》的規(guī)定向人民法院提起行政訴訟。但對審計署作出的審計具體行政行為不服提起審計復(fù)議后，又對審計復(fù)議決定不服的，也可以向國務(wù)院申請裁決，國務(wù)院作出的裁決為最終裁決，申請人不得再向人民法院起訴。”

　　對于法治國家來說，法院行使最終裁決權(quán)是一個基本原則。但法院并不是對什么事情都擁有終局裁決權(quán)。從國際上的慣例來看，不能擁有終局裁決權(quán)的事項主要有兩個方面：一是不可能審查；二是沒有必要審查。不可能審查是指法院不可能對該項行政行為進行合法性審查或評價，例如國家行為；三是具有高度的技術(shù)性。但從國際上的發(fā)展趨勢來看，被認(rèn)為不可審查的技術(shù)領(lǐng)域越來越小，幾乎接近于零。沒有必要審查是指沒有侵權(quán)事實或可能，或者不具有實質(zhì)性的審查意義?！稄?fù)議的規(guī)定》設(shè)立的國務(wù)院終局裁決權(quán)，是否具有這兩個特性？筆者認(rèn)為：政府審計領(lǐng)域既不具有高度的政治性，又不具有高度的技術(shù)性，有的雖然具有一定的技術(shù)性，但還沒有到不可審查的程度。

　　審計復(fù)議決定終局裁決制度存在的后果我們可以用美國聯(lián)邦最高法院首席大法官馬歇爾的話來表述：“在一個法治政府內(nèi)設(shè)立一個行政部門，賦予它裁決個人之間的權(quán)利以及政府與個人之間權(quán)利的權(quán)力，如果它的行政官員有權(quán)自由采取強制措施……個人則毫無救濟措施，不能在該國的法院上訴，這是令人吃驚的?！?（注：這段話轉(zhuǎn)引自：王振麒。對我國勞動爭議處理體制的立法建議[J].中國勞動，2001，（2）。）也有學(xué)者認(rèn)為，從司法權(quán)和行政權(quán)行使的實際情況看，所有的行政糾紛，無論是合法性的爭議，還是適當(dāng)性的爭議，都交由法院進行審查，則有可能導(dǎo)致行政效率低下，甚至癱瘓。我們并不否定行政機關(guān)事實上是比人民法院在處理行政事務(wù)上具有經(jīng)驗的優(yōu)勢，并不否認(rèn)行政機關(guān)在行使其職權(quán)時需要自由裁量的權(quán)力。但是，它不應(yīng)該剝奪當(dāng)事人從司法上得到最后“判斷”的可能性。法院在適用法律上具有的獨特優(yōu)勢是大家所共同認(rèn)可的。

　　這里需要指出的是，訴訟程序救濟并不一定比行政終局裁決程序救濟優(yōu)越，我們所論證的焦點在于：當(dāng)事人主張權(quán)利救濟的程序性權(quán)能和資格應(yīng)與其處分實體權(quán)利的權(quán)能和資格保持一致，當(dāng)事人的權(quán)能和資格屬于其基本權(quán)利，也就是憲法性權(quán)利。除了憲法，其他法律不能剝奪當(dāng)事人的程序救濟的權(quán)能和資格。從法律效力來看，《實施條例》、《復(fù)議的規(guī)定》只是行政法規(guī)和行政規(guī)章，其規(guī)定審計行政爭議復(fù)議決定，當(dāng)事人不服而向國務(wù)院申請裁決的，由國務(wù)院最終裁決，這與憲法性原則和憲法性精神不符。

　　三、我國審計行政復(fù)議體制的重構(gòu)

　?。ㄒ唬┵x予當(dāng)事人以自由選擇權(quán)

　　筆者認(rèn)為，應(yīng)該原則上廢除針對我國現(xiàn)有制度中涉及的審計行政復(fù)議前置，應(yīng)當(dāng)賦予相對人在行政復(fù)議和行政訴訟之間作出選擇的權(quán)利，對于原則上的例外應(yīng)該由法律作出明確的規(guī)定。

　　賦予當(dāng)事人以自由選擇權(quán)，一則可以分流審計行政爭議案件，減輕審計復(fù)議機構(gòu)和法院各自的工作壓力；二則對于不屬于審計復(fù)議受理范圍的審計行政爭議，當(dāng)事人可以直接向法院尋求及時的救濟；再則，這也增強了審計復(fù)議的權(quán)威性，有利于提高效率、降低審計行政爭議解決的成本。

　　允許當(dāng)事人對復(fù)議和訴訟進行選擇，不但是可行的，而且是值得提倡的，因為這樣可以使公民、法人和其他組織（學(xué)理上統(tǒng)稱行政相對人）在受到審計機關(guān)的違法侵害時，多了一條救濟途徑，而且更主要的是當(dāng)事人擁有了自主選擇救濟的權(quán)利，這樣至少在程序上保障了當(dāng)事人的選擇權(quán)。并且，由于兩者在解決合法性問題上的同一性，當(dāng)事人無論選擇哪一種救濟途徑，都將會產(chǎn)生同樣的結(jié)果。其次，從對行政相對人訴權(quán)尊重的角度考慮，理應(yīng)將選擇救濟途徑的權(quán)利給當(dāng)事人，使之能夠選擇對自己最為有利和方便的救濟途徑，從而使其權(quán)利得到最為有效的保護，也使救濟制度的功能得到最大限度的實現(xiàn)。主張由當(dāng)事人自由選擇的主要理由有：（1）有利于行政相對人行使訴訟權(quán)利，可以避免跨地區(qū)申請審計復(fù)議給當(dāng)事人帶來交通、食宿等困難，避免當(dāng)事人花費大量的時間和精力，減少程序，使行政案件得到較快的解決；（2）有些具體審計行政行為在作出前一般都請示過上級審計機關(guān)，再經(jīng)復(fù)議沒有多大意義。而且有些上級機關(guān)往往偏袒下級機關(guān)，人們懷疑其解決問題的公正性；（3）提起訴訟是憲法賦予當(dāng)事人的民主權(quán)利，不應(yīng)加以限制，允許當(dāng)事人選擇，有利于當(dāng)事人行使民主權(quán)利；（4）國外行政訴訟立法也有先行復(fù)議和當(dāng)事人選擇兩種規(guī)定，發(fā)展趨勢是直接起訴。也有學(xué)者更加明了地指出，之所以主張復(fù)議和訴訟的自由選擇，“這或多或少與行政復(fù)議制度存在的一些缺陷和實際運用中存在的一些問題有關(guān)”。（注：姜明安。行政法與行政訴訟法[M].北京：法律出版社，2003.）正因為上述理由的存在，使得許多學(xué)者提倡我國行政法上的救濟制度中復(fù)議和訴訟允許當(dāng)事人自由選擇。

　?。ǘ┤∠麑徲嬓姓?fù)議決定終局裁決制度

　　結(jié)合對我國目前現(xiàn)狀以及德日兩國相關(guān)制度的考察，可以發(fā)現(xiàn)目前我國的審計行政訴訟與審計行政復(fù)議之間的關(guān)系存在著不合理的地方，也就說存在需要重新定位的必要性。

　　在關(guān)于審計復(fù)議決定終局裁決的處理上，除了嚴(yán)格限制只能由法律（此處為狹義上的法律，即全國人民代表大會及其常務(wù)委員會按照立法程序所制定和頒布的具有普遍約束力的規(guī)范性文件）對之加以規(guī)定外，對于設(shè)置終局裁決行為應(yīng)該考慮的因素必須是必要且充分的，換句話來說，如果一個行政行為涉及公民、法人或其他組織的權(quán)利義務(wù)而要求保留終局裁決權(quán)，必須有充分的理由。對于設(shè)置終局裁決的理由，有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)限于下面幾個方面：（1）某一類行為涉及到國家重要機密，一旦進入訴訟，將會嚴(yán)重危害國家利益；（2）某一類行政行為不可能或極少可能侵犯行政相對人的合法權(quán)益；（3）某類行政行為專業(yè)性極強且非常復(fù)雜，以至于使法官的審查徒勞無益；（4）某一類行政行為已有近乎司法程序作保障、行政系統(tǒng)內(nèi)部已有充分的能確保公正的救濟手段；（5）因不可抗力使行政救濟以外的司法救濟成為不可能。（注：左衛(wèi)民，朱桐輝。公民訴訟權(quán)：憲法與司法保障研究[J].法學(xué)，2001，（4）。）

　　本文認(rèn)為，可以將上述理由的第一和第五作為我國現(xiàn)階段設(shè)置審計復(fù)議終局裁決行為的考慮因素，但其余的不應(yīng)作為考慮的因素。對于第三、第四之所以不適合作為考慮的因素在上文已有闡述，這里僅說明第二個因素的排除理由。根據(jù)《行政訴訟法》上的規(guī)定，行政訴訟的原告必須與被訴行政行為之間具有法律上的利害關(guān)系，沒有法律上利害關(guān)系的人不具有行政訴訟的原告資格。如果某一類行政行為不可能涉及行政相對人的合法權(quán)益，這類行政行為也就不可能進入行政訴訟。但如果不是不可能而是極少，還是應(yīng)該將其納入訴訟的范圍。根據(jù)司法最終救濟原則，立法中應(yīng)取消審計行政復(fù)議決定終局裁決制度，即對審計署作出的審計具體行政行為不服提起審計復(fù)議后，又對審計復(fù)議決定不服的，當(dāng)事人向國務(wù)院申請裁決，對國務(wù)院作出的裁決仍不服的，申請人還可以再向人民法院起訴。以便當(dāng)事人的正當(dāng)程序性權(quán)利——訴權(quán)得以充分保障。

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