2004年11月下旬，我們參加了審計(jì)署和外資司組織的赴澳大利亞外資效益審計(jì)，走訪了多個(gè)政府審計(jì)機(jī)構(gòu)和內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)，在新南威爾士州立大學(xué)參加了效益審計(jì)培訓(xùn)課程，對(duì)澳大利亞的效益審計(jì)有了進(jìn)一步的認(rèn)識(shí)。時(shí)至今日，澳大利亞的政府效益審計(jì)已經(jīng)相當(dāng)發(fā)達(dá)和完善，其經(jīng)驗(yàn)和成果對(duì)于正在探索效益審計(jì)的我國(guó)政府審計(jì)機(jī)關(guān)有很多啟示。

　　一、 效益審計(jì)是政府審計(jì)的高級(jí)階段，是我國(guó)政府審計(jì)發(fā)展的方向。

　　從澳大利亞效益審計(jì)產(chǎn)生的背景、現(xiàn)狀、發(fā)揮的作用來(lái)看，效益審計(jì)是政府審計(jì)發(fā)展的必然趨勢(shì)，是審計(jì)發(fā)展的高級(jí)階段。澳大利亞在政府審計(jì)中不但有 60％以上是效益審計(jì)項(xiàng)目，而且?guī)缀跛写笮推髽I(yè)的內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)也把效益審計(jì)作為工作的主要內(nèi)容。效益審計(jì)已經(jīng)是現(xiàn)代政府審計(jì)和內(nèi)部審計(jì)的主流，是現(xiàn)代管理中不可或缺的一個(gè)內(nèi)容。我國(guó)政府審計(jì)不可避免地要逐漸融入政府效益審計(jì)的世界潮流，這是世界政府審計(jì)歷史發(fā)展的規(guī)律?！秾徲?jì)署2003至2007年審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》指出：要逐年加大效益審計(jì)份量，爭(zhēng)取到2007年，投入效益審計(jì)力量占整個(gè)審計(jì)力量一半左右。這一規(guī)劃符合審計(jì)發(fā)展規(guī)律，符合科學(xué)發(fā)展觀和我國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r。

　　二、正確理解效益審計(jì)的內(nèi)涵，合規(guī)合法性審計(jì)是效益審計(jì)的重要內(nèi)容。

　　在當(dāng)前國(guó)內(nèi)許多書(shū)籍和文章中，無(wú)論闡釋效益審計(jì)的含義還是介紹效益審計(jì)的內(nèi)容，都將效益審計(jì)定義為“三E”或者“五E”審計(jì)，沒(méi)有包括合法合規(guī)性審計(jì)的內(nèi)容?！叭鼸”指的是經(jīng)濟(jì)（Economy）、效率（Efficiency）和效果（Efectiveness）三個(gè)英文單詞第一個(gè)字母“E”的組合，“五E”是在上述“三E”基礎(chǔ)上增加適當(dāng)性（Equity）和環(huán)境性（Environment）。

　　就效益審計(jì)是否包括合法合規(guī)性審計(jì)內(nèi)容，我們?cè)诎拇罄麃喤嘤?xùn)期間特地咨詢了包括維多利亞州審計(jì)廳在內(nèi)的一些審計(jì)人員和專家，他們的回答基本一致，即合法合規(guī)性也是效益審計(jì)的內(nèi)容之一，但不是效益審計(jì)的主要目的。澳大利亞維多利亞州審計(jì)廳每年安排的所有效益審計(jì)項(xiàng)目中，都把查處浪費(fèi)、欺詐和舞弊行為作為主要內(nèi)容。有關(guān)授課的專家在對(duì)我們進(jìn)行效益審計(jì)培訓(xùn)時(shí)，都將“遵守法律規(guī)定（COMPLIANCE）”作為效益審計(jì)的內(nèi)容之一。澳大利亞國(guó)家審計(jì)署關(guān)于效益審計(jì)的解釋也說(shuō)明這一點(diǎn)，即“效益審計(jì)是通過(guò)檢查和評(píng)估資源使用、信息系統(tǒng)、風(fēng)險(xiǎn)管理、提供產(chǎn)品和服務(wù)、遵守法規(guī)和職業(yè)道德、監(jiān)督控制和報(bào)告系統(tǒng)以及運(yùn)營(yíng)考核，來(lái)衡量公共部門(mén)管理的效率和效果?！本S多利亞州審計(jì)廳的官員進(jìn)一步向我們解釋說(shuō)，對(duì)于在審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的被審計(jì)單位違反法律規(guī)定的問(wèn)題，效益審計(jì)報(bào)告中一定要披露，否則會(huì)存在很大的審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，但是對(duì)于和審計(jì)目標(biāo)沒(méi)有關(guān)系的個(gè)人舞弊和犯罪問(wèn)題，效益審計(jì)人員一般交給專門(mén)負(fù)責(zé)舞弊審計(jì)的部門(mén)或者其他司法部門(mén)進(jìn)行查處。

　　我國(guó)國(guó)情也決定了必須將合法合規(guī)性審計(jì)作為效益審計(jì)的內(nèi)容。遵紀(jì)守法是公共部門(mén)履行職責(zé)的基礎(chǔ)，效益審計(jì)必須在真實(shí)賬目的基礎(chǔ)上進(jìn)行，不能“假賬真算”。

　　三、風(fēng)險(xiǎn)分析和目標(biāo)評(píng)價(jià)是效益審計(jì)的主要方法。

　　從澳大利亞的效益審計(jì)現(xiàn)狀看，效益審計(jì)分為期中效益審計(jì)和事后效益審計(jì)兩種。期中效益審計(jì)側(cè)重于對(duì)正在執(zhí)行項(xiàng)目或者行為的管理控制情況進(jìn)行效益評(píng)價(jià)。這種效益審計(jì)也被稱為管理審計(jì)，其主要使用的審計(jì)方法是風(fēng)險(xiǎn)分析。審計(jì)人員通過(guò)審閱文件資料、實(shí)地查驗(yàn)、詢問(wèn)調(diào)查等方式找出管理和執(zhí)行中存在的各種風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)作為審計(jì)重點(diǎn)，此類(lèi)審計(jì)在內(nèi)部審計(jì)中最為常見(jiàn)，政府審計(jì)機(jī)關(guān)也采用這種方法。我們?cè)谠L問(wèn)新南威爾士州交通設(shè)施發(fā)展公司、佳得士石油公司、福斯特公司等多家企業(yè)的內(nèi)部審計(jì)部門(mén)時(shí)，他們都介紹了這一點(diǎn)。其中，新南威爾士州交通設(shè)施發(fā)展公司審計(jì)人員向我們介紹說(shuō)，澳大利亞是個(gè)法治國(guó)家，如果等到出現(xiàn)問(wèn)題再通過(guò)法律程序進(jìn)行解決，手續(xù)非常繁瑣，損失很難挽回，他們希望通過(guò)效益審計(jì)發(fā)現(xiàn)和預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)，而不是等到問(wèn)題出現(xiàn)以后再去訴諸法律。

　　對(duì)于事后效益審計(jì)，它偏重于對(duì)項(xiàng)目結(jié)果的評(píng)價(jià)，即目標(biāo)評(píng)價(jià)，在效益審計(jì)中也被稱為達(dá)標(biāo)性效益審計(jì)。這是效益審計(jì)中最常見(jiàn)的形式。效益審計(jì)中經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性在具體事項(xiàng)中是很難區(qū)分的，而且這些指標(biāo)往往已經(jīng)被包括在項(xiàng)目目標(biāo)中，對(duì)這些內(nèi)容的審計(jì)主要是對(duì)照項(xiàng)目立項(xiàng)文件或者合同，審查和評(píng)價(jià)有關(guān)目標(biāo)是否達(dá)到。目標(biāo)評(píng)價(jià)的技術(shù)方法也比較簡(jiǎn)單，主要還是使用審計(jì)的基本技術(shù)方法，而且項(xiàng)目文件、合同文件一般都會(huì)對(duì)目標(biāo)計(jì)量和測(cè)評(píng)方法等有具體的規(guī)定。

　　四、政府管理的有效性和責(zé)任是效益審計(jì)的主要內(nèi)容和目的。

　　效益審計(jì)產(chǎn)生于對(duì)公共責(zé)任和公共管理有效性的要求。二戰(zhàn)后，西方國(guó)家政府在社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中的作用與日俱增，公營(yíng)部門(mén)的大批涌現(xiàn)和國(guó)家公共資金占用的成倍增加，加上經(jīng)濟(jì)資源的有限性，促使人們對(duì)公營(yíng)部門(mén)提高支出效益和明確支出經(jīng)濟(jì)責(zé)任的要求越來(lái)越高。同時(shí)，人們對(duì)獲得政府使用和管理公共資源的效率和效果方面信息的期望也不斷增加，效益審計(jì)便應(yīng)運(yùn)而生。澳大利亞效益始于上世紀(jì)70年代，當(dāng)時(shí)社會(huì)公眾除了希望了解公共部門(mén)資金的使用情況以外，更希望了解公共部門(mén)資金使用的效果以及履行職責(zé)等情況，傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)收支審計(jì)已經(jīng)不能滿足人們對(duì)審計(jì)的需要，效益審計(jì)主要面向三個(gè)方面：其一是面向議會(huì)，確保政府當(dāng)局、部長(zhǎng)們的受托責(zé)任有效行使；其二是面向納稅人，確保納稅人的資金得到合理使用；其三是面向被審單位，為其提供更有效管理及使用資源的建議。

　　從我國(guó)的情況來(lái)看也是如此，公共資源運(yùn)用的如何，需要對(duì)投入和產(chǎn)出的結(jié)果進(jìn)行分析評(píng)價(jià)。政府部門(mén)和官員被賦予了責(zé)任，同時(shí)也必須接受履行責(zé)任狀況的檢查和監(jiān)督。因此我們?cè)陂_(kāi)展效益審計(jì)之初，就應(yīng)該明確效益審計(jì)的目的，使效益審計(jì)方案更加具體，成果更加有效，建議更加可行。

　　五、整合審計(jì)資源在效益審計(jì)中尤為重要。

　　效益審計(jì)涉及行業(yè)多，專業(yè)性強(qiáng)，是一種綜合的審計(jì)方式。審計(jì)人員不僅需要掌握基本審計(jì)技能，還要熟悉效益審計(jì)的管理工作。既要進(jìn)行微觀計(jì)算分析又要進(jìn)行宏觀判斷和評(píng)價(jià)，常常需要用到數(shù)學(xué)分析方法、現(xiàn)代管理等多學(xué)科的知識(shí)，應(yīng)具有較高的專業(yè)水準(zhǔn)、較寬的知識(shí)結(jié)構(gòu)、判斷力和綜合分析能力。從澳大利亞的實(shí)踐看，幾乎每個(gè)效益審計(jì)項(xiàng)目的審計(jì)組都是由具有不同教育和工作背景的各方面專家組成。

　　現(xiàn)階段，我國(guó)審計(jì)人員大多是財(cái)經(jīng)專業(yè)出身，隨著效益審計(jì)的開(kāi)展，單一財(cái)經(jīng)知識(shí)結(jié)構(gòu)類(lèi)型已不能適應(yīng)審計(jì)工作的發(fā)展需求。要解決這一問(wèn)題，一要加快審計(jì)隊(duì)伍現(xiàn)有人員的培養(yǎng)，加強(qiáng)培訓(xùn)，優(yōu)化專業(yè)結(jié)構(gòu)，提高審計(jì)人員的整體素質(zhì)；二要注意人才引進(jìn)，根據(jù)需要適當(dāng)引進(jìn)一些審計(jì)專業(yè)以外的理工、管理類(lèi)專業(yè)人才補(bǔ)充和優(yōu)化審計(jì)人員結(jié)構(gòu)；三要在審計(jì)系統(tǒng)內(nèi)部建立專家人才庫(kù)，根據(jù)具體效益審計(jì)項(xiàng)目?jī)?yōu)化和搭配審計(jì)成員組合；四要建立人才和專家外聘制度，必要時(shí)還需借助外部獨(dú)立專家協(xié)助工作；五要要利用網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)信息和人才的共享。

　　整合審計(jì)資源，從整體上講就是要實(shí)現(xiàn)科學(xué)的審計(jì)管理機(jī)制，提高審計(jì)管理工作水平。審計(jì)管理是個(gè)涉及面很廣的概念，包括“人、法、技”建設(shè)和審計(jì)業(yè)務(wù)管理等內(nèi)容。審計(jì)管理水平高低是影響我國(guó)審計(jì)工作發(fā)展的一個(gè)重要因素。因此，推進(jìn)效益審計(jì)，必須努力探索科學(xué)的審計(jì)管理機(jī)制，提高審計(jì)管理水平。

　　六、效益審計(jì)的具體內(nèi)容和形式應(yīng)適應(yīng)社會(huì)管理發(fā)展水平，特別是依賴于特定的社會(huì)環(huán)境。

　　時(shí)至今日，澳大利亞的效益審計(jì)已經(jīng)相當(dāng)發(fā)達(dá)和完善，這應(yīng)該歸功于兩個(gè)原因，其一，澳大利亞的效益審計(jì)經(jīng)歷了很長(zhǎng)的發(fā)展階段，也經(jīng)歷了從嘗試到逐步成熟和完善的過(guò)程；其二，澳大利亞具有開(kāi)展效益審計(jì)的良好外部環(huán)境。首先健全的民主政治體制和良好的社會(huì)輿論環(huán)境，對(duì)其效益審計(jì)發(fā)揮了很大的支持作用。其次是健全而有效的法律制度。澳大利亞是個(gè)法治社會(huì)，法律制度成為社會(huì)關(guān)系最廣泛的構(gòu)成基礎(chǔ)，有章可循，有標(biāo)準(zhǔn)可以參考。這是進(jìn)行效益審計(jì)的重要條件。悉尼城市交通建設(shè)公司的人員向我們提供了一個(gè)他們與施工單位的合同的樣本，令我們驚奇的是這個(gè)合同有600多頁(yè)，條款有200多條，每一個(gè)條款都非常具體，目標(biāo)和責(zé)任明確。這種合同和條款，就是效益審計(jì)的主要評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。第三點(diǎn)就是澳大利亞政府權(quán)責(zé)分明，責(zé)任明確。澳大利亞聯(lián)邦政府與州政府之間、州政府與地方政府，以及政府各部門(mén)之間分工協(xié)作，權(quán)力與責(zé)任對(duì)等，職責(zé)分明，很少出現(xiàn)扯皮和推諉現(xiàn)象。這是效益審計(jì)的核心內(nèi)容。我們?cè)陂_(kāi)展效益審計(jì)時(shí)，應(yīng)考慮到審計(jì)條件和審計(jì)環(huán)境問(wèn)題，設(shè)身處地、實(shí)事求是地確定審計(jì)目標(biāo)、制定審計(jì)方案和分析研究審計(jì)處理意見(jiàn)，同時(shí)注意把被審計(jì)單位的制度建設(shè)、管理缺陷和法制環(huán)境作為審計(jì)的重點(diǎn)內(nèi)容。

　　從澳大利亞開(kāi)展效益審計(jì)的情況來(lái)看，技術(shù)方法并不復(fù)雜，經(jīng)驗(yàn)可以為我們所借鑒，而且近幾年我們已經(jīng)將國(guó)外很多的效益審計(jì)指南、技術(shù)方法和效益審計(jì)報(bào)告譯成中文并加以學(xué)習(xí)。我們所需要的是“實(shí)踐”，借用一句國(guó)外流行的諺語(yǔ)就是“Just do it”，用中國(guó)的諺語(yǔ)就是“絕知此事要躬行”。