[摘要]本文探討了我國國家金融審計的重新定位問題。從長遠來看，我國國家金融審計應定位于：對有關政府金融管理機構的再監(jiān)督，即對他們行使法定職能的管理績效審計。從國家審計本質、金融監(jiān)督和發(fā)揮金融審計職能以及金融監(jiān)督環(huán)境等方面來看，我國開展金融管理績效審計勢在必行，也具有現實可能性。實現金融管理績效審計目標是一個漸進的過程，有效推進實施金融管理績效審計需要夯實法律、監(jiān)管和質量三項基礎工作。

　　[關鍵詞]國家審計；金融審計；定位

　　管理學永恒的兩大主題就是做正確的事和正確地做事。國家金融審計經過十來年的探索和總結，形成了一整套有效的審計方式方法，基本上解決了正確地做事的問題。面臨新形勢和新要求，做正確的事的問題應該是我們國家金融審計人員不斷思考并需要解決的問題。為有效發(fā)揮我國金融審計作用，本文將深入探討國家金融審計的重新定位問題。

　　一、問題的提出及國家金融審計的重新定位

　　目前，我國國家審計仍面臨著審計任務繁重和審計力量不足的矛盾。如審計署南京特派辦成立15年以來，盡管每年都要投入大量的人力和財力，每年也只能審計一至兩家金融機構，所檢查的金融分支機構在10個左右，審計覆蓋面一般低于30%.至今，轄區(qū)內的四大國有商業(yè)銀行中尚有中國農業(yè)銀行從未審計過，更不用提及審計中小金融機構了。這對矛盾之所以比較突出，一方面是由于審計力量不足；但更重要的是與國家審計的職能和任務不盡明確有關。這主要表現在國家金融審計與政府金融監(jiān)督管理部門的職能劃分不清，存在交叉重復、政府資源使用效率低下的問題。解決這個問題必須要考慮“做正確的事”的問題。換句話說，根據新形勢的需要，我們有必要從理論上對國家金融審計重新定位問題進行深入研究。

　　我們認為，審計制度是國家的基本政治制度之一，國家審計的本質在于對權力的制約和監(jiān)督，在于對政府行為績效的監(jiān)督。從長遠來看，我國國家金融審計目標是，促進政府金融管理機構充分有效地行使權力，以防范金融風險，保證國家的金融安全。國家金融審計的職能定位應該是：對有關政府金融管理機構的再監(jiān)督，即金融管理績效審計，包括對央行出臺的貨幣政策的合理性、財政部的有關金融企業(yè)政策及其資產管理情況以及對銀監(jiān)會、保監(jiān)會和證監(jiān)會的監(jiān)督效率和效果進行審計。

　　根據上述目標和定位，金融管理績效審計的主要內容是對政府金融管理部門行為的“經濟性”、“效率性”和“效果性”，即對金融管理績效進行綜合考核和評價。具體地說要考核和評價以下四項內容：

　　1.金融政策的合理性，包括政策的制定是否促進了經濟的發(fā)展，政策的調整是否及時有效；2.監(jiān)管內控制度的健全性，包括監(jiān)管制度辦法是否完備，監(jiān)管機構設置和人員配置是否科學合理，崗位職責是否明確；3.監(jiān)管運行的合規(guī)性，包括監(jiān)管政策法規(guī)是否得到貫徹落實，監(jiān)管是否全面、實施過程各個程序、環(huán)節(jié)是否都符合法律和制度規(guī)定；4.監(jiān)管內控機制運行的有效性，其結果即表現為監(jiān)管績效。有效性包括有效率、有效果和有效益。有效率是指完成監(jiān)管任務效率高、監(jiān)管成本低；有效果是指實施監(jiān)管取得預期結果；有效益是指監(jiān)管過程及結果產生了正的“外部效應”，促進了金融的創(chuàng)新與發(fā)展，維護了金融良好運行。

　　二、開展金融管理績效審計的必要性和可能性分析

　　近些年來，國家金融審計以財務收支真實性為基礎，以資產質量為主線，在促進整頓和規(guī)范金融秩序、保障金融安全、防范和化解金融風險等方面發(fā)揮了重要的作用。但著眼長遠目標，探索并積極開展金融管理績效審計是由以下必要性和可能性所決定的。

　?。ㄒ唬╅_展政府績效審計是體現國家審計本質、適應民主政治發(fā)展的要求

　　權力與制衡是現代民主國家政治制度的基本要素，也是確立國家政治制度的重要原則，而國家審計制度符合這一現代民主社會的法治原則。國家審計制度是國家政治制度的重要組成部分，其本質就是促進政府行為的規(guī)范，促進政府行政監(jiān)控體系的完善和政府透明度的提高，從而最終促進政府行政效率的提高。隨著我國社會主義民主化進程的加快，行政體制改革的深入和政府職能的重大調整，開展國家績效審計已成為我國民主政治建設的必然要求。

　　首先，加強對政府績效審計是民主政治的基本要求。開展政府績效審計，即對政府的投入產出、政府行為的效率、效果進行評價，能夠滿足人民群眾監(jiān)督的需要，這是民主政治的基本要求。其次，開展政府績效審計有助于提高政府績效?？冃гu估有助于政府管理目標的分化和資源的合理配置，促進政府部門形成濃厚的績效意識，從而把提高績效的努力貫穿于行政管理活動的各個環(huán)節(jié)，這將從根本上促進政府行政效率的提高，從而有效實現國家審計的目標。同時，開展政府績效審計有利于提高政府信譽和形象，有助于廣大群眾了解、監(jiān)督和參與政府的工作，有助于提高政府透明度，從而推進了社會主義民主政治的建設。

　　相應地，作為國家審計重要組成部分的國家金融審計也應將開展金融管理績效審計作為今后工作的定位，這既體現了國家審計本質的要求，也適應了我國民主政治發(fā)展的必然要求。

　?。ǘ╅_展金融管理績效審計是加強宏觀金融監(jiān)督、完善金融監(jiān)管體制的迫切要求

　　從轉軌國家的歷史經驗來看，要加強金融監(jiān)管，就必須首先加強對金融監(jiān)管部門的監(jiān)管，加強對監(jiān)管部門腐敗行為的防范。

　　當前，由于監(jiān)管法制不健全，監(jiān)管行為隨意性較為嚴重。同時，執(zhí)行監(jiān)管者缺乏監(jiān)督，也容易出現道德風險和尋租行為。金融監(jiān)管本身是為了維護市場機能的正常發(fā)揮，如果在這一關鍵環(huán)節(jié)上出現腐敗現象，不僅金融市場的資源配置機能會受到扭曲，配置效率會大大降低，而且會由于公平競爭的原則得不到維護，使得金融監(jiān)管部門的權威和信譽受到損害，最終將有可能破壞整個信用體系，造成金融市場秩序混亂，危及國家金融安全，甚至導致社會動蕩。

　　開展金融管理績效審計，就是從審計監(jiān)督的角度對政府金融監(jiān)管部門實施再監(jiān)督，以完善金融監(jiān)管體制、規(guī)范監(jiān)管主體行為。一方面，通過對監(jiān)管運行的合規(guī)性、科學性和有效性進行監(jiān)督和評價，不斷促進監(jiān)管體系的完善和監(jiān)管職能的改進。只有監(jiān)管資源得到配置優(yōu)化，監(jiān)管運行才能富有效率，也才能取得良好的監(jiān)管績效。另一方面，通過檢查并向有關利害關系人提供金融監(jiān)管責任履行情況的信息，促進被監(jiān)管者——政府金融監(jiān)督和管理部門改進工作，更好地履行金融監(jiān)管經濟責任，其著眼點在于關注金融監(jiān)管的目標和結果，評價金融監(jiān)管與金融體系運行的關系，倡導和促進形成一種全新的、面向結果的監(jiān)管理念。

　?。ㄈ╅_展績效審計是充分發(fā)揮國家金融審計職能、搶占金融監(jiān)督制高點的要求

　　憲法規(guī)定我國實行的國家審計監(jiān)督制度屬于最高效力的監(jiān)督形式，而國家金融審計作為國家審計監(jiān)督制度的一個重要范疇，也應當是一種最高效力的監(jiān)督形式。但在實踐中，國家金融審計往往被混淆或等同于政府金融監(jiān)管部門的金融監(jiān)管、財稅部門的財務稽查，甚至其他一些常規(guī)經濟檢查。其主要原因在于國家金融審計的職能定位不準，其主要表現為：

　　一是“群龍治水、重復監(jiān)管”。國家金融審計與其他金融監(jiān)督部門由于缺乏相互間權責的明確界定和職能的嚴格定位，使得這些部門常常利用其各自享有的行政監(jiān)督權各行其事，進行無休止、短期應景運動式的檢查，施以炫耀式的監(jiān)管措施。這必然造成“群龍治水”的局面。

　　二是國家金融審計有“越俎代皰”之嫌，導致“監(jiān)管誤區(qū)”和“監(jiān)管盲區(qū)”同時并存。一方面國家金融審計與其他金融專業(yè)監(jiān)督機構一樣直接將一些大型金融機構資產、負債和損益情況作為審計重點，但都缺乏關于經營效益和管理等深層次的分析評價和比較研究。另一方面，國家金融審計卻很少審計中小銀行及資產管理公司、信托公司、信用社、證券公司、各種基金等非銀行金融機構，更不用說對金融監(jiān)管機構監(jiān)管情況進行再監(jiān)督。

　　回顧多年來的國家金融審計，基本上是根據政府的要求查處問題，缺乏從金融整體運行上揭露問題。再從審計的覆蓋面和審計的深度來看，也難以達到防范和預防整體金融風險、維護國家金融安全的目標。重復監(jiān)管必然造成“監(jiān)管過度”和“監(jiān)管真空”并存，不僅沒有觸及金融企業(yè)不完善的治理結構，反而影響金融企業(yè)內部正常的經營管理，造成對金融監(jiān)管理念的扭曲、監(jiān)管效率的低下和監(jiān)管資源的損失浪費。

　　為了擺脫這一困境，國家金融審計的職能亟需明確定位，而將這一職能定義為金融管理績效審計的目標，不僅為金融審計賦予了全新的內涵，而且為金融審計開辟了更為廣闊的天地。

　　一方面，隨著對金融政策制訂部門、監(jiān)督機構的再監(jiān)督，可以從更高層次上發(fā)揮國家審計在金融監(jiān)督領域中的作用，促進被監(jiān)管者——政府金融監(jiān)督和管理部門改進工作，更好地履行金融監(jiān)管經濟責任。這不僅可以解決現有金融審計疲于奔命、窮于應付的局面，更重要的是通過集中精力實施金融管理績效審計還可以大大提升金融審計的地位，使國家金融審計進一步搶占住了金融監(jiān)督的制高點。

　　另一方面，國家金融審計與其他監(jiān)督部門在不同層面對金融機構進行監(jiān)督，可以形成職責分工明確、層次分明的完善監(jiān)督體系，有助于規(guī)范金融監(jiān)管部門的監(jiān)管行為，也有助于各個層次監(jiān)督機構充分履行職責，進而促進監(jiān)管資源的優(yōu)化配置和監(jiān)管方式的創(chuàng)新發(fā)展，充分發(fā)揮監(jiān)管資源的效能，降低監(jiān)管成本，提高監(jiān)管效率，從而有效地避免職責不清、檢查重復、社會資源浪費等弊端。

　　再有，對金融監(jiān)管機構管理績效的審計，有助于金融審計拓寬審計面，即改變以前僅僅對國有金融機構的審計（即改變僅由所有權或產權來限定國家金融審計對象的做法），可以對包括外資、民營、股份制等所有金融機構進行審計，通過加強對金融政策制定、執(zhí)行情況和監(jiān)督效果的檢查和評價，達到對金融運行全方位、全過程監(jiān)督的目的，進而有效防范金融風險、保障國家金融安全。

　?。ㄋ模┙鹑诒O(jiān)督環(huán)境的成熟，也為國家金融審計重新定位提供了可能

　　從國家金融審計的外部環(huán)境看，金融監(jiān)督體系日益完善，國有資產管理逐步深化，國外績效審計的大力發(fā)展，所有這些，必將使得我國國家金融審計重新定位成為可能。

　　1.金融監(jiān)督體系日益完善，為國家金融審計的重新定位創(chuàng)造了條件。積極防御和化解金融風險，完善我國金融法律制度體系，加強金融業(yè)的監(jiān)督管理，完善金融監(jiān)督管理制度，一直是我國金融業(yè)努力的方向。三大專業(yè)金融監(jiān)督機構的相繼設立，標志著我國逐步完善了分業(yè)監(jiān)管的金融監(jiān)管體系。同時，金融法律制度體系的完善、金融機構內控制度的建立健全、行業(yè)自律以及社會監(jiān)督的加強，為國家金融審計的重新定位創(chuàng)造了良好的環(huán)境，國家金融審計將有條件和精力將重心從以往的真實性審計及錯弊審計逐步轉移到績效審計上來。

　　2.國有資產管理的改革，加強了對國有資產保值增值的監(jiān)督，將推進國家金融審計的重新定位

　　十六大提出的國有資產管理體制的重大原則不僅適用于非金融資產，同樣也適用于金融資產。特別是中國金融改革本來就較為滯后，按十六大要求理順體制、建立起單一的金融資產管理體制就更為迫切。事實上，建立起統一的機構來行使獨立的出資人資格，追求國有金融機構的價值最大化單一目標，加強對國有金融機構保值增值的監(jiān)督，正是國有金融機構改革的重要前提。可以看出，國家金融審計重新定位在這樣的背景下不僅必要，而且極具現實意義。

　　3.國外審計的發(fā)展為我國開展金融管理績效審計提供了經驗借鑒

　　一方面，縮小國家審計范圍是一個世界性的趨勢，也是國家審計利用有限資源優(yōu)勢，有效發(fā)揮審計作用，提高審計質量、防范審計風險的重要戰(zhàn)略。國家審計的范圍不是越來越大，而是在逐步縮小，并把重點放在具有決策權的政府部門，以增強對公共受托經濟責任的重點審查。

　　另一方面，西方各國經過多年的實踐已經形成了較為成熟的政府績效評估理論。西方國家政府績效評估已有二十多年的發(fā)展歷史，有些國家已經用立法形式明確了績效評估制度（如美國的《政府績效與結果法案》）。它們在理論和實踐上都取得了很大的成績。尤其是美國審計署對作為政府部門的銀行監(jiān)管部門的績效審計，為我國的國家金融審計實施金融管理績效審計提供了借鑒。

　　三、夯實三項基礎，推進我國金融管理績效審計的順利實施

　　實現金融管理績效審計目標是一個漸進的過程。換句話說，我們知道了要到哪里去，那么下一步就得清楚當前怎么做才能實現目標?？偟膩碚f，我們國家審計要充分利用憲法賦予的權力，積極履行職責，有效發(fā)揮金融監(jiān)督作用，同時促進金融監(jiān)督部門守土有責、恪盡職守，為實現職能轉變作好準備。為此，有必要從以下三個方面著手為實現國家金融管理績效審計創(chuàng)造條件。

　?。ㄒ唬┥罨瘜徲嬻w制改革，為開展政府績效審計奠定法律基礎

　　不同的審計制度有其深刻的理論基礎和現實要求，而隨著制度賴以存在的基礎和經濟環(huán)境的變遷，審計制度安排也會相應地不斷進行演變。國外的績效審計發(fā)展歷程告訴我們，制度化是績效審計的前提。為此，要完善國家審計體制，即由現行的行政監(jiān)督模式轉向立法監(jiān)督模式。在憲法層面進一步明確審計的地位和體制，明確國家審計是經濟監(jiān)督的一種憲法制度，審計監(jiān)督權是國家權力的一部分，是獨立于政府的一種監(jiān)督力量，具有最高法律效力的經濟監(jiān)督權；建立真正意義上的憲法審計監(jiān)督制度，設立與國務院、最高人民檢察院、最高人民法院相平行的審計院（即“一府三院制”），向全國人民代表大會和全國人大常委會負責并報告工作。

　　具體到金融審計來說，為順利開展金融管理績效審計，有必要完善金融審計的法律法規(guī)，為開展績效審計提供法律保障和約束。我們建議，修改《審計法》、《中國人民銀行法》、《證券法》和《保險法》等法律法規(guī)，明確規(guī)定國家審計機關開展金融管理績效審計的職責、權限，即對政府所有金融監(jiān)督機構進行再監(jiān)督，以評價其績效情況。同時，也要明確審計機關不再直接對金融企業(yè)進行審計，但可以為評價金融監(jiān)管機構的績效情況，可以對任何金融企業(yè)進行審計調查。

　?。ǘ┥罨鹑趯徲?，促進協同監(jiān)督體系的形成，為金融管理績效審計奠定監(jiān)管基礎

　　國際銀行業(yè)普遍遵循的《巴塞爾協議》和最近公布的《有效銀行監(jiān)管核心原則》，已使發(fā)達國家的金融監(jiān)管日益向大監(jiān)管的方向轉變。金融大監(jiān)管強調的是金融監(jiān)管當局、金融監(jiān)管對象、社會監(jiān)管力量的綜合監(jiān)管。根據我國的現狀，完善的金融機構的監(jiān)管體系應由政府監(jiān)管為主導、金融機構內部控制為依托、行業(yè)自律為輔助和社會監(jiān)督為補充、國家審計為最終監(jiān)督的五位一體的立體監(jiān)管層次組成。只有讓每一個層次都能有效發(fā)揮作用，金融監(jiān)管才能達到事半功倍的效果，才能有效地防范化解金融風險，實現金融業(yè)的健康、穩(wěn)定、持續(xù)發(fā)展，同時，國家審計才有可能真正有效地實施金融管理績效審計。

　　當前對國家金融審計來說，最重要是要深化金融審計，全面履行三大職能，促進監(jiān)督部門恪盡職守。

　　首先，充分發(fā)揮國家金融審計監(jiān)督、鑒證和評價職能，促進政府金融機構加強風險監(jiān)督，保證國家金融安全。改變只重視審計監(jiān)督單一職能，以查處違法違紀為主的做法，重視全面發(fā)揮審計監(jiān)督、鑒證、評價三大職能作用的全方位監(jiān)督，從宏觀經濟的整體態(tài)勢，結合金融運行的特點，緊緊圍繞“風險、管理和效益”，通過揭露金融系統存在的突出問題和風險，分析典型性、傾向性、普遍性問題產生的原因，揭示政策上、制度上、監(jiān)管上存在的缺陷，促進金融體制改革，促進金融監(jiān)管部門加強監(jiān)管，促進金融機構加強內部管理，提高資產質量和效益，防范和化解金融風險。通過對重大問題的查處揭露、政策和監(jiān)管情況的分析評價，必將會促進各金融監(jiān)督機構充分有效履行職責，從而為開展金融監(jiān)督績效審計奠定良好的基礎，從而為將來過渡到全面實施金融管理績效審計作好準備。

　　其次，開拓創(chuàng)新、積極探索金融監(jiān)管績效審計。目前，有必要逐步開展對金融機構的效益進行深入評價和分析，即經營管理的績效評價。同時，要把金融管理績效審計與財政審計、經濟責任審計緊密結合起來，對金融資產的效益、保值增值情況作出更全面的評價，從而促進財政監(jiān)督有效履行自身職責，提高金融資產的運營質量和營運效率。另一方面，在試點階段，可先選擇具有規(guī)模較小、目標比較明確的審計項目，積極拓展金融審計領域，如同時開展對金融政策、監(jiān)督部門的審計與金融企業(yè)的資產負債損益的審計，從政策、執(zhí)行和監(jiān)督三個環(huán)節(jié)動態(tài)分析、整體評價；在對金融企業(yè)真實性、合法性、效益性進行審查的基礎上，著重從金融政策決策、政策執(zhí)行和監(jiān)督管理情況進行多環(huán)節(jié)、多領域的審計評價和分析，努力在績效審計方式方法上有所創(chuàng)新、有所突破，從而為將來績效審計作好充分的準備。

　　再有，加強合作，促進央行、財政及監(jiān)督部門形成聯合監(jiān)督。國家金融審計與其他金融監(jiān)督機構和組織加強合作，才能形成監(jiān)督的合力，進而促進各職能部門守土有責。一方面，國家審計要切實履行經濟高層次監(jiān)督的職責，充當起組織協調的角色，國家審計要加強與銀監(jiān)、保監(jiān)和證監(jiān)以及財政的合作與交流，可在計劃、執(zhí)行和結果等方面進行全方位的信息交流和共享，形成聯合監(jiān)管，真正形成決策、執(zhí)行和監(jiān)督的全過程的監(jiān)督；同時，建立高層定期會晤制度，就一些重大問題進行磋商，并建立信息交流和共享機制及完善的信息披露制度。從而避免出現監(jiān)管“真空”和重復監(jiān)管，以降低監(jiān)管成本，提高監(jiān)管效率。另一方面，國家審計通過與外部審計、內部審計和社會公眾的合作，可加強對金融深層次的監(jiān)督，從而為金融監(jiān)督創(chuàng)造一個良好的外部環(huán)境。

　　另外，國家金融審計還要從整合金融監(jiān)管各個層次作用出發(fā)，高度重視監(jiān)管客體（金融機構）內控機制的健全和完善，加強對會計師事務所金融審計質量的檢查以促進外部審計的發(fā)展，促進行業(yè)自律的壯大、充分發(fā)揮社會監(jiān)督的力量?；诖?，國家金融審計才有可能從繁重的事務性現場檢查中解脫出來，集中資源關注金融風險和效益、實施監(jiān)督績效審計，進而才能有效地對金融政策合理性和監(jiān)督效果性進行客觀準確的評價。

　?。ㄈ┘訌娊鹑趯徲嬋?、法、技建設，為金融管理績效審計奠定質量基礎

　　我國的金融審計工作尚處于發(fā)展階段，金融審計人員的素質、法律環(huán)境和技術方式方法還存在著諸多問題，因此，加強金融審計的人法技建設，是提高金融管理績效審計工作質量、水平和效率的保證。

　　1.提升金融審計人員的綜合素質

　　金融管理績效審計工作質量高低在很大程度上取決于金融審計人員的綜合素質?？冃徲嬓枰鄻踊蛣?chuàng)新的方法，需要多學科的知識。隨著績效審計的開展，審計人員素質結構將多元化、現代化發(fā)展，呈現適應性、效率性和整體性的發(fā)展趨勢。因此，重視金融審計人員素質的提高是開展金融管理績效審計的當務之急。審計人員在開展績效審計時需要具備相應的獨立性和勝任能力。除了傳統的財務審計所要求的能力以外，還要求審計人員具有更加專門的專業(yè)知識，以能夠深刻理解國家審計工作，在評價政府績效時形成深刻而中肯的判斷。

　　2.制訂績效審計準則和審計操作指南

　　績效審計是依法治國的結果，也是依法審計的過程?？冃徲嫷哪繕耸窃u價管理活動的效益、效率和效果，它要求審計人員要有嚴格的獨立性、規(guī)范性和客觀性。而我國審計準則體系中關于績效審計方面的準則還是個空白。因此，要形成以審計法為核心、審計準則和審計操作指南為基礎的既符合我國國情又體現國際慣例的績效審計法律法規(guī)體系。需要通過制訂績效審計準則以及金融管理績效審計操作指南，明確國家審計機關開展金融管理績效審計的審計標準、原則以及執(zhí)業(yè)規(guī)范和道德準則。

　　3.不斷夯實績效審計的技術基礎

　　績效審計沒有統一標準的方法和技術，在對金融管理績效評估時，應當采取定性分析與定量方法相結合，建立評估模型，合理確定指標體系和指標的權重。為此，國家金融審計要利用現代科技手段（包括計算機、計量經濟學等技術）作為金融管理績效審計的必要手段，以增強評估結果的真實性、可信性，提供準確的數量充分的信息，以達到決策科學合理，促進金融監(jiān)督經濟活動合理化的目的。

　　四、結論

　　基于上述分析和判斷，我們可以得出以下結論：

　?。ㄒ唬┊斍?，國家金融審計與其他金融監(jiān)督部門存在職責不清、監(jiān)督重復和效果不佳等問題，加之國家金融審計任務繁重與力量不足的矛盾越來越突出，思考并解決我國國家金融審計的重新定位很有必要。

　?。ǘ┗隗w現國家審計本質、發(fā)展我國民主政治、規(guī)范政府行為、完善金融監(jiān)督和充分發(fā)揮金融審計職能等因素，將國家金融審計定位于金融管理績效審計是必要的，也是可能的。

　?。ㄈ崿F金融管理績效審計目標是一個漸進的過程，實施金融管理績效審計也是一個系統的工程。有效推進實施金融管理績效審計需要夯實法律、監(jiān)管和質量等三項基礎工作。