中辦國辦《縣級以下黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計暫行規(guī)定》第四條規(guī)定：“本規(guī)定所稱領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任，是指領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間對其所在部門、單位財政收支、財務(wù)收支真實性、合法性和效益性，以及有關(guān)經(jīng)濟(jì)活動應(yīng)當(dāng)負(fù)有的責(zé)任，包括主管責(zé)任和直接責(zé)任”。也就是說，對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計評價是“真實、合法、效益”三位一體的，缺一不可的。當(dāng)前，國家審計多側(cè)重在對領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任的真實性、合法性上的審計評價。隨著社會經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和社會的不斷和諧進(jìn)步，社會公眾更多或更加關(guān)心的是一個地區(qū)，或一個部門（單位）黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的管理水平和管理效果。當(dāng)然包括決策水平、管理經(jīng)濟(jì)能力、執(zhí)行政策水平和社會貢獻(xiàn)水平等。因為他們是代表著政府工作，是政府的形象。本文對縣級以下黨政領(lǐng)導(dǎo)任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任效益審計評價應(yīng)明確目標(biāo)及應(yīng)用中的相關(guān)問題作一些探討。

　　一、政府績效審計目標(biāo)內(nèi)涵

　　經(jīng)濟(jì)效益審計的目標(biāo)是通過效益審計所要達(dá)到的預(yù)期結(jié)果。什么是經(jīng)濟(jì)效益審計要達(dá)到的預(yù)期結(jié)果呢？

　　就政府審計而言，“政府審計也考慮政府組織是否達(dá)到了批準(zhǔn)項目和籌集資金所期望的目的，工作是否經(jīng)濟(jì)，是否有效率，是否遵循現(xiàn)行法規(guī)。” ①據(jù)此，確定的經(jīng)濟(jì)性和效率性審計目標(biāo)包括：

　　1、被審機(jī)構(gòu)是否正在經(jīng)濟(jì)有效地管理和利用其資源，諸如人力、財產(chǎn)和場地；

　　2、工作效率不高和不經(jīng)濟(jì)的原因何在；

　　3、該機(jī)構(gòu)是否遵守了有關(guān)經(jīng)濟(jì)性和效率性問題的法律和規(guī)章制度。

　　確定的計劃項目效果審計目標(biāo)包括：

　　1、由權(quán)力機(jī)關(guān)確立的預(yù)期結(jié)果或效益是否正在實施；

　　2、該機(jī)構(gòu)是否考慮了可能以較低的成本達(dá)到預(yù)期效果的其他可供選擇的辦法。

　　最高審計機(jī)關(guān)國際組織認(rèn)為，績效審計的主要目標(biāo)一是向政府中的決策者和社會并通過他們向人民提供信息來加強(qiáng)行政部門的責(zé)任；二是改進(jìn)政府部門的質(zhì)量，其方法是鼓勵和促進(jìn)更好的計劃工作得力的管理方法，建立適當(dāng)?shù)木C合信息系統(tǒng)，經(jīng)濟(jì)有效地使用資源。對原有方法不斷進(jìn)行評估，用適當(dāng)?shù)霓k法改進(jìn)缺點，以達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。最高審計機(jī)關(guān)認(rèn)為通過績效審計為公營部門改善一切資源管理打好基礎(chǔ)，為經(jīng)濟(jì)更強(qiáng)、效率性更高和效果性更好的公營部門管理作出貢獻(xiàn)，并促使公營部門的信息和全面經(jīng)濟(jì)責(zé)任得到改進(jìn)。

　　由此可見，政府績效審計不但要審查信息質(zhì)量，還要提出促進(jìn)提高經(jīng)濟(jì)管理質(zhì)量的目標(biāo)（建議），要求克服缺點，采取措施，經(jīng)濟(jì)有效地實現(xiàn)被審單位本身的目標(biāo)。它可以通過對政府項目的績效評估，檢查國家資金的用途和使用范圍及其使用結(jié)果是否達(dá)到了預(yù)期目的，評估這些資金項目的實施對國家和整個社會將產(chǎn)生什么影響。

　　在我國，縣級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任的效益審計與法定目標(biāo)相聯(lián)系，可將其經(jīng)濟(jì)效益總目標(biāo)概括為審查、評價被審計單位或黨政領(lǐng)導(dǎo)干部受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任的有效履行情況。可分為一般目標(biāo)和項目審計目標(biāo)二個層次。

　　一般目標(biāo)就是審查、評價被審計對象經(jīng)濟(jì)活動的經(jīng)濟(jì)性（指節(jié)約地取得一定數(shù)量和質(zhì)量的經(jīng)濟(jì)資源的程度）、效率性（指從投入與產(chǎn)出的比較關(guān)系上反映經(jīng)濟(jì)資源的有效利用程度）和效果性（指經(jīng)濟(jì)活動目標(biāo)和結(jié)果的實現(xiàn)程度），另外，還有收益性②。一般目標(biāo)是審計必須達(dá)到的目標(biāo)，適用于所有審計項目；項目目標(biāo)是按每個項目或每類業(yè)務(wù)分別確定的目標(biāo)。依據(jù)經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性的不同的表現(xiàn)的特殊性，在具體實施某項經(jīng)濟(jì)效益審計時，應(yīng)確定的適用于某一特定項目的目標(biāo)。

　　二、縣級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任效益審計目標(biāo)的特點

　　具體到一個縣級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任效益審計目標(biāo)的特點來看，其審計目標(biāo)的實現(xiàn)要受以下因素的影響：

　　1、審計目標(biāo)的高層次性。 效益審計是建立在財政財務(wù)收支的基礎(chǔ)上的更高層次的審計，它要以預(yù)算執(zhí)行和決算，預(yù)算外資金、專項基金、固定資產(chǎn)、內(nèi)部控制制度、其它預(yù)算收支、重大投資及決策為主要審計事項，但它又高于財政財務(wù)收支審計，要在審查財政財務(wù)收支的真實合法的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步審查經(jīng)濟(jì)活動的經(jīng)濟(jì)、效率和效果性，分析原因，提出改進(jìn)的建議。他既是法定目標(biāo)的合理歸位，又是科學(xué)評價黨政領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任的客觀需要。也是科學(xué)全面評價領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任的基本環(huán)節(jié)和基本要求?！罢冃徲嬍潜ＷC國家資金有效、正常、合規(guī)使用的有效方式。檢查國家資金使用不當(dāng)，重復(fù)建設(shè)及‘豆腐渣’工程績效遠(yuǎn)比檢查財政財務(wù)收支本身等給國家?guī)淼膿p失浪費，和由于違反財經(jīng)法規(guī)所造成的損失要大得多?！雹?br>
　　2、審計目標(biāo)的特殊性。黨政領(lǐng)導(dǎo)干部所在的單位效益表現(xiàn)與企業(yè)有很大的不同，企業(yè)一般是以利潤最大化為目標(biāo)，其效益主要表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)效益，且很容易用貨幣形式來反映，而黨政領(lǐng)導(dǎo)干部所在單位是非盈利單位，其效益主要表現(xiàn)為其經(jīng)濟(jì)活動所產(chǎn)生的效果，這種效果大多表現(xiàn)為社會效益，往往很難用貨幣形式來反映。成果不是有形的產(chǎn)品，通常是一種無形的東西，如法律、法規(guī)、人才、技術(shù)專利、管理服務(wù)等。

　　3、審計目標(biāo)對象的多層次性。按國家有關(guān)規(guī)定，黨政干部可劃分為黨政、事業(yè)、縣（市）區(qū)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部，因?qū)徲媽ο蟮牟煌?，一般在審計評價一個領(lǐng)導(dǎo)干部業(yè)績時，即要確定宏觀目標(biāo)，又要確定具體目標(biāo)；既要考慮直接經(jīng)濟(jì)效益，又要考慮長遠(yuǎn)的經(jīng)濟(jì)效益，既要立足宏觀經(jīng)濟(jì)效益，又要放眼綜觀、微觀效益，既考慮定性標(biāo)準(zhǔn)又要考慮定量標(biāo)準(zhǔn)的評價。

　　4、實現(xiàn)審計目標(biāo)手段的復(fù)雜性。

　?。?）表現(xiàn)在審計的程序上，審計目標(biāo)的實現(xiàn)，包括制定計劃、組織實施、報告和后續(xù)審計四個階段。審計計劃階段依據(jù)審計目標(biāo)制定科學(xué)、合理的審計計劃。根據(jù)計劃有目的地進(jìn)行審查、評價、取證，以便作出切實、正確的審計結(jié)論。 實施階段，圍繞目標(biāo)，對內(nèi)控制度系統(tǒng)加以調(diào)查、測試，對形成經(jīng)濟(jì)效益的主要原因和因素加以分析，找出有利因素和不利因素，獲得確鑿的審計證據(jù)。 報告階段：整理、評價、綜合審計過程收集到的審計證據(jù)；復(fù)核審計工作底稿；在分析經(jīng)濟(jì)效益基礎(chǔ)上，形成審計意見，提出進(jìn)一步提高經(jīng)濟(jì)效益的方法、途徑、措施以及加強(qiáng)管理、提高管理水平的建議。 后續(xù)階段，審計人員要跟蹤檢查審計建議執(zhí)行情況，看落實審計建議，實現(xiàn)目標(biāo)的程度。

　?。?）評價、論證方法的多樣性。

　?。?）審計建議的可操作性。

　?。?）審計目標(biāo)落實的不確定性。

　?。?）審計標(biāo)準(zhǔn)的模糊性，由于黨政事業(yè)單位成果表現(xiàn)為一定的社會效果和影響，評價比較依據(jù)一般是顯得很模糊，沒有現(xiàn)成的帳戶和法定標(biāo)準(zhǔn)，難以量化。例如，政府部門政策制定的好壞，對國民經(jīng)濟(jì)會產(chǎn)生很大的影響，但某項具體政策究竟能產(chǎn)生多大的經(jīng)濟(jì)效益卻很難用明確的數(shù)字來表示。

　　（6）審計人員素質(zhì)及配備情況。

　　縣級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部所在部門、單位效益審計目標(biāo)是經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性。從其整個過程去分析，它也是以一定的投入，經(jīng)過業(yè)務(wù)過程的管理，最終產(chǎn)出一定成果的過程。

　　三、黨政領(lǐng)導(dǎo)干部所在單位效益審計目標(biāo)及其內(nèi)容、范圍

　　行政機(jī)關(guān)的活動是一種管理活動。審查其效益應(yīng)側(cè)重領(lǐng)導(dǎo)干部管理的效率和管理的水平。因此，審查效益離不開對其所轄地區(qū)（部門）管理結(jié)果的分析和評價。一方面要對行政機(jī)關(guān)自身經(jīng)費使用的經(jīng)濟(jì)性進(jìn)行評價，即審查行政機(jī)關(guān)對各項經(jīng)費的使用是否節(jié)約；另一方面，更重要的是要對行政機(jī)關(guān)資金使用的效果性進(jìn)行評價，也就是對行政機(jī)關(guān)管理活動的績效進(jìn)行審查。其審查的要點包括：

　?。ㄒ唬彶樵u價行政機(jī)關(guān)人員經(jīng)費的使用效益，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)合理使用干部，節(jié)約使用人員經(jīng)費。可用下列財務(wù)指標(biāo)考核：

　　                本年實際經(jīng)費支出數(shù)
　　本年人均經(jīng)費 = ——————————————
                          本年平均人數(shù)

　　將此數(shù)與歷史數(shù)據(jù)或同類先進(jìn)單位數(shù)據(jù)進(jìn)行比較，即可得出結(jié)論。

　?。ǘ彶樵u價行政機(jī)關(guān)辦公經(jīng)費的使用效益，促使行政機(jī)關(guān)有效地使用辦公經(jīng)費，合理使用辦公設(shè)備。既不斷地提高單位管理的現(xiàn)代化水平，又不盲目追求購置現(xiàn)代化辦公設(shè)備，防止國家資金的浪費?？梢韵铝兄笜?biāo)考核：

　　比上年經(jīng)      本年實際支出總額 - 上年實際支出總額
             =    ———————————————————×100%
　　費節(jié)約率               上年實際支出總額

   
　　比預(yù)算經(jīng)      本年預(yù)算經(jīng)費 一 本年實際經(jīng)費
             = ——————————————×100%
　　費節(jié)約率            本年預(yù)算經(jīng)費


                  自籌經(jīng)費數(shù)
　　經(jīng)費自給率 =  ————————×100%
                  實際使用經(jīng)費數(shù)
  
 
                      實際支出費用數(shù) 
　　單位工作量費用率 == ————————×100%
                       實際完成工作量

　?。ㄈ彶樵u價行政機(jī)關(guān)所轄地區(qū)（部門）經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃的合理性和實施的有效性，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)優(yōu)化地區(qū)（部門）經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，適應(yīng)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。該項內(nèi)容，審計人員可采用實地考察、聽取匯報及咨詢專家意見等方法進(jìn)行評價。

　?。ㄋ模彶樵u價行政機(jī)關(guān)所轄地區(qū)（部門）管理效果，主要審查經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的完成情況，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)提高管理效率和管理水平，堅持辦實事、辦群眾關(guān)心的事。可用量化依據(jù)考核：

　　所屬地區(qū)社會       本年社會總產(chǎn)值 一 上年社會總產(chǎn)值
                  =    ——————————————————×100%
　　總產(chǎn)值增長率              上年社會總產(chǎn)值


　　所屬地區(qū)國民       本年國民收入總額 一 上年國民收入總額
                  =    —————————————————— ×100%
　　收入增長率              上年國民收入總額
   

　　所屬地區(qū)引進(jìn)       本年引進(jìn)外資總額 一 上年引進(jìn)外資總額
                  =    —————————————————— ×100%
　　外資增長率              上年引進(jìn)外資總額


　　所屬地區(qū)出口       本年出口創(chuàng)匯總額 一 上年出口創(chuàng)匯總額
                  =    ————————————————————×100%
　　創(chuàng)匯增長率              上年出口創(chuàng)匯總額

　?。ㄎ澹彶樵u價所轄地區(qū)（部門）的利稅上繳的計劃完成情況，上繳是否及時和足額，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)樹立全局觀念，努力完成國家預(yù)算?？捎帽灸昀愅瓿陕士己耍?br>
                           本年實際上繳利稅數(shù)
　　本年利稅完成率 = ———————————————— ×100%
                           上年上級下達(dá)利稅指標(biāo)數(shù)

　　（六）審查行政機(jī)關(guān)對群眾來信來訪的處理情況，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)樹立群眾觀念和公仆意識?？捎萌罕妬硇艁碓L率考核：

                            本年己處理來信來訪件數(shù)
　　群眾來信來訪處理率 =  —————————————— ×100%
                              本年來信來訪總件數(shù)

　　（七）縣（市）長經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計除審查以上內(nèi)容外，還應(yīng)對財政收入增長、稅費上繳增長同GDP增長是否一致、財政結(jié)構(gòu)比率進(jìn)行分析；對貫徹落實國務(wù)院及國家其它法律法規(guī)條例規(guī)定情況進(jìn)行檢查。當(dāng)前要著重檢查關(guān)系國計民生的熱點，如社會保障、勞動就業(yè)等問題展開調(diào)查分析。

　?。ò耍┙?jīng)濟(jì)責(zé)任目標(biāo)完成情況。要審查農(nóng)民人均純收入、農(nóng)業(yè)、科技、教育投入、固定資產(chǎn)投資、用電變量、公路等級等，審計時要注明數(shù)字來源。

　?。ň牛┲卮蠼?jīng)濟(jì)決策情況。包括重大的對外投資、基本建設(shè)、引進(jìn)外資等宏觀經(jīng)濟(jì)管理措施及制度建設(shè)等。審查投資的程序是否合規(guī)合法，有無盲目投資、管理混亂，造成重大損失的。

　　注釋：

　　① 催彤：《經(jīng)濟(jì)效益審計學(xué)》，2002年4月版，第46頁。

　?、?nbsp;李金華：《審計理論研究》，2001年5月1版，第133頁。

　　③ 孔金華：“美國審計面面觀”，載《中國審計》2003年1期。