一、高風(fēng)險(xiǎn)系列的意義

　　隨著社會(huì)和經(jīng)濟(jì)環(huán)境的不斷變化，政府的管理風(fēng)險(xiǎn)更加復(fù)雜多變，常常給國家?guī)砭薮蟮膿p失和不利影響，如何有效地識別、控制和防范風(fēng)險(xiǎn)，美國聯(lián)邦政府審計(jì)作出了有益的嘗試。

　　美國聯(lián)邦政府審計(jì)是一個(gè)服務(wù)于國會(huì)的獨(dú)立、無黨派的機(jī)構(gòu)，被稱為“國會(huì)的看門狗”。其前身是美國審計(jì)總署（United States General Accounting Office，縮寫為GAO），2004年7月7日根據(jù)《2004年審計(jì)總署人力資源改革法案》更名為美國政府責(zé)任署（United States Government Accountability Office，縮寫也是GAO）。

　　1990年總署開始報(bào)告政府工作中的高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域，這項(xiàng)工作得到了國會(huì)參議院國土安全委員會(huì)、政府事務(wù)委員會(huì)和眾議院政府改革和監(jiān)督委員會(huì)的支持。以后，與每屆國會(huì)的時(shí)間相一致，總署定期報(bào)告高風(fēng)險(xiǎn)的進(jìn)展和更新高風(fēng)險(xiǎn)系列。為了改進(jìn)高風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目，總署提出了許多建議，用以改善人力資源、財(cái)務(wù)管理、信息系統(tǒng)狀況等，高風(fēng)險(xiǎn)問題的解決為國家節(jié)約了幾十億美元的資金，顯著提高了政府服務(wù)質(zhì)量，增強(qiáng)了政府績效和責(zé)任的信任度，同時(shí)，高風(fēng)險(xiǎn)系列也幫助國會(huì)制定和完善了一系列的法律規(guī)范。本文對高風(fēng)險(xiǎn)系列的設(shè)計(jì)和應(yīng)用情況作一介紹。

　　二、高風(fēng)險(xiǎn)系列設(shè)計(jì)

　　為了規(guī)范高風(fēng)險(xiǎn)系列設(shè)計(jì)工作，2000年11月總署發(fā)布了指導(dǎo)性文件《確定績效和責(zé)任中的挑戰(zhàn)和高風(fēng)險(xiǎn)》，用來確定“績效和責(zé)任中面臨的挑戰(zhàn)系列”（1999年總署發(fā)布了第一份績效和責(zé)任系列）以及“高風(fēng)險(xiǎn)系列”，當(dāng)“績效和責(zé)任中面臨的挑戰(zhàn)”嚴(yán)重時(shí)，上升為“高風(fēng)險(xiǎn)”。高風(fēng)險(xiǎn)系列設(shè)計(jì)主要是確定高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域。

　　（一）高風(fēng)險(xiǎn)系列設(shè)計(jì)的基本依據(jù)

　　在決定績效和責(zé)任是否面臨挑戰(zhàn)和是否為高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域時(shí)，考慮：

　　（1）專項(xiàng)立法要求；

　　（2）相關(guān)管理改革立法的要求，例如《1990年首席財(cái)務(wù)官法案》，《1993年政府績效與結(jié)果法案》，《1994年政府管理改革法案》，《1996年聯(lián)邦財(cái)政管理促進(jìn)法案》，《1996年克林格?？贫鞣ò浮?；

　?。?）《聯(lián)邦政府內(nèi)部控制準(zhǔn)則》，準(zhǔn)則是根據(jù)《聯(lián)邦管理人員財(cái)務(wù)誠信法案》制定的。內(nèi)部控制是一個(gè)組織管理中的重要組成部分，它包括完成組織使命、目的、目標(biāo)的計(jì)劃、方法和程序，從而實(shí)現(xiàn)以績效為基礎(chǔ)的管理活動(dòng)。而且，內(nèi)部控制也是保護(hù)資產(chǎn)和預(yù)防、察覺錯(cuò)誤和舞弊的第一道防線。準(zhǔn)則為建立和維護(hù)內(nèi)部控制以及識別和評價(jià)績效及責(zé)任挑戰(zhàn)和高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域提供了整體框架。

　?。ǘ└唢L(fēng)險(xiǎn)系列設(shè)計(jì)的信息來源

　　在評價(jià)主要項(xiàng)目、任務(wù)和功能以及確定高風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，總署從以下來源獲取可利用的信息：

　?。?）審計(jì)報(bào)告、證詞、研究、觀察和正在進(jìn)行的工作；

　?。?）經(jīng)審計(jì)的年度財(cái)務(wù)報(bào)表；

　?。?）總檢察長報(bào)告；

　?。?）政府機(jī)構(gòu)編制的責(zé)任報(bào)告，戰(zhàn)略計(jì)劃、年度績效計(jì)劃和報(bào)告，項(xiàng)目績效審核，項(xiàng)目評估和其他內(nèi)部報(bào)告，內(nèi)部控制評價(jià)——包括遵循《聯(lián)邦管理人員財(cái)務(wù)誠信法案》的情況；

　?。?）總統(tǒng)的年度績效預(yù)算和管理目標(biāo)；

　?。?）外部研究小組和委員會(huì)的相關(guān)報(bào)告；

　?。?）國會(huì)委員會(huì)的報(bào)告。

　?。ㄈ└唢L(fēng)險(xiǎn)系列設(shè)計(jì)的步驟

　　第一步：判斷處于風(fēng)險(xiǎn)中的組織使命和管理功能的重要性。

　　作為重要的組織使命，具有以下主要特征：

　?。?）處于國會(huì)和政府關(guān)注的焦點(diǎn)；

　　（2）具有高額的公共利益或公共支出；

　?。?）政府機(jī)構(gòu)戰(zhàn)略計(jì)劃、年度績效計(jì)劃和報(bào)告中的主要指標(biāo)；

　?。?）已經(jīng)確定的績效和責(zé)任項(xiàng)目或高風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目。在確定重要的組織使命時(shí)，總署將和國會(huì)協(xié)商，并且與政府部門最高領(lǐng)導(dǎo)人、總檢察長和白宮預(yù)算管理辦公室協(xié)調(diào)。

　　作為重要的管理功能，主要體現(xiàn)在：

　?。?）戰(zhàn)略計(jì)劃；

　?。?）預(yù)算編制和實(shí)施；

　　（3）組織協(xié)調(diào)和控制；

　?。?）績效評估；

　?。?）人力資源戰(zhàn)略；

　?。?）財(cái)務(wù)管理；

　　（7）信息技術(shù)；

　?。?）不斷學(xué)習(xí)。

　　在每一項(xiàng)管理功能中，內(nèi)部控制是一個(gè)關(guān)鍵性方面，它為這些管理職能提供支持。

　　第二步：判斷風(fēng)險(xiǎn)的根源。

　　在確定一個(gè)組織使命和管理功能是否是高風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，考慮風(fēng)險(xiǎn)是否是：

　?。?）一個(gè)內(nèi)在缺陷。當(dāng)一個(gè)項(xiàng)目的性質(zhì)容易導(dǎo)致舞弊、浪費(fèi)和濫用時(shí)，就會(huì)產(chǎn)生本質(zhì)的、內(nèi)在的缺陷；

　?。?）一個(gè)系統(tǒng)問題。當(dāng)實(shí)施一個(gè)項(xiàng)目的計(jì)劃程序，管理支持，財(cái)務(wù)系統(tǒng)、政策和程序等是無效的，就會(huì)產(chǎn)生一個(gè)實(shí)質(zhì)性的系統(tǒng)問題。

　　第三步：考慮風(fēng)險(xiǎn)的質(zhì)量因素和數(shù)量因素。

　　風(fēng)險(xiǎn)的質(zhì)量因素包括兩個(gè)方面。一方面，風(fēng)險(xiǎn)是否會(huì)嚴(yán)重?fù)p害：

　?。?）健康和安全；

　　（2）服務(wù)交付；

　?。?）國家安全；

　?。?）國家防御；

　?。?）經(jīng)濟(jì)發(fā)展；

　?。?）私人或市民的權(quán)利。

　　另一方面，風(fēng)險(xiǎn)是否會(huì)導(dǎo)致：

　?。?）嚴(yán)重?fù)p害服務(wù)；

　?。?）項(xiàng)目失??；

　?。?）嚴(yán)重降低效果；

　　（4）嚴(yán)重降低效率；

　?。?）生命的傷害或喪失；

　?。?）不可靠的決策數(shù)據(jù)；

　?。?）降低對政府的信任；

　?。?）未經(jīng)授權(quán)披露、操縱或?yàn)E用敏感信息。

　　風(fēng)險(xiǎn)的數(shù)量因素是指風(fēng)險(xiǎn)在數(shù)量方面損失的嚴(yán)重程度，在下列領(lǐng)域中，風(fēng)險(xiǎn)是否超過10億美元：

　　（1）損失的主要資產(chǎn)的價(jià)值（例如應(yīng)收貸款）；

　　（2）未實(shí)現(xiàn)的收入資源（例如稅收）；

　?。?）部門的主要資產(chǎn)（例如財(cái)產(chǎn)）丟失、被盜、損害或者浪費(fèi)；

　?。?）不當(dāng)付款；

　　（5）或有負(fù)債或者潛在負(fù)債（例如環(huán)境治理成本）。

　　在評價(jià)時(shí)，要考慮質(zhì)量因素和數(shù)量因素的綜合影響，判斷項(xiàng)目或功能是否處于高風(fēng)險(xiǎn)。

　　第四步：評價(jià)政府機(jī)構(gòu)計(jì)劃或正在執(zhí)行的改進(jìn)措施的有效性

　　（1）政府部門是否表達(dá)了解決實(shí)質(zhì)性問題的承諾；

　?。?）在應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)、加強(qiáng)控制方面是否取得了實(shí)質(zhì)性進(jìn)展；

　　（3）以后的改進(jìn)計(jì)劃是否適當(dāng)；

　?。?）解決方案是否能夠解決問題的根本原因并且能夠在期限內(nèi)完成。

　　總之，在上述評價(jià)過程中，總署將根據(jù)獨(dú)立、客觀的職業(yè)判斷，最終確定項(xiàng)目和職能是否處于高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域。確定高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域后，總署將進(jìn)行持續(xù)的監(jiān)督和評價(jià)，提出改進(jìn)建議，當(dāng)國會(huì)和政府采取行動(dòng)，取得了重大的、實(shí)質(zhì)性的進(jìn)步，將該項(xiàng)目從高風(fēng)險(xiǎn)系列移除。在每次發(fā)布高風(fēng)險(xiǎn)系列報(bào)告時(shí)，報(bào)告將說明：

　?。?）為什么是高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域；

　?。?）已經(jīng)采取的行動(dòng)；

　?。?）下一步行動(dòng)。

　　三、高風(fēng)險(xiǎn)系列的應(yīng)用情況

　　1990年，總署開始報(bào)告高風(fēng)險(xiǎn)系列，自從1990年高風(fēng)險(xiǎn)系列開始，不斷增加項(xiàng)目，也不斷移除項(xiàng)目。至2007年高風(fēng)險(xiǎn)系列變化情況為：

　?。?）1990年高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域項(xiàng)目14項(xiàng)；

　　（2）自從1990年增加的高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域33項(xiàng)；

　?。?）自從1990年移除的高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域18項(xiàng)；

　?。?）自從1990年合并的高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域2項(xiàng)；

　　（5）2007年高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域27項(xiàng)。

　　2007年高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域可分為以下四個(gè)方面，具體項(xiàng)目后面的小括號表示當(dāng)初確定為高風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目的時(shí)間。

　?。ㄒ唬?yīng)對全方位改革中面臨的挑戰(zhàn)

　　（1）人力資源戰(zhàn)略管理（2001年）；

　?。?）聯(lián)邦不動(dòng)產(chǎn)管理（2003年）；

　?。?）保護(hù)聯(lián)邦政府信息系統(tǒng)和國家關(guān)鍵性基礎(chǔ)設(shè)施（1997年）；

　?。?）國土安全部的管理和改革（2003年）；

　?。?）建立適當(dāng)、有效的信息分享機(jī)制以提高國土安全（2005年）；

　?。?）國防部業(yè)務(wù)改革方案（2005年）；

　?。?）國防部業(yè)務(wù)系統(tǒng)現(xiàn)代化（1995年）；

　?。?）國防部人員安全審查項(xiàng)目（2005年）；

　?。?）國防部支柱性基礎(chǔ)設(shè)施管理（1997年）；

　　（10）國防部財(cái)務(wù)管理（1995年）；

　?。?1）國防部供應(yīng)鏈管理（1990年）；

　?。?2）國防部武器系統(tǒng)采購（1990年）；

　?。?3）聯(lián)邦航空管理局空中交通控制現(xiàn)代化（1995年）；

　　（14）國家運(yùn)輸系統(tǒng)融資（2007年）；

　　（15）對關(guān)系到國家安全利益的關(guān)鍵技術(shù)的有效保障（2007年）；

　?。?6）聯(lián)邦食品安全監(jiān)督的改革（2007年）。

　?。ǘ└佑行У毓芾砺?lián)邦合同

　?。?）國防部合同管理（1992年）；

　?。?）能源部合同管理（1990年）；

　?。?）國家航空航天局合同管理（1990年）；

　　（4）跨部門合同管理（2005年）。

　?。ㄈ┰u價(jià)稅法管理的效率和效果

　?。?）稅法的實(shí)施（1990年）；

　　（2）國內(nèi)稅務(wù)局業(yè)務(wù)系統(tǒng)現(xiàn)代化（1995年）。

　?。ㄋ模┍ｋU(xiǎn)和福利項(xiàng)目的保障和現(xiàn)代化

　?。?）聯(lián)邦殘疾補(bǔ)貼項(xiàng)目現(xiàn)代化（2003年）；

　　（2）養(yǎng)老金保險(xiǎn)擔(dān)保公司單一雇主養(yǎng)老金保險(xiǎn)項(xiàng)目（2003年）；

　　（3）醫(yī)療保健項(xiàng)目（1990年）；

　?。?）醫(yī)療補(bǔ)助項(xiàng)目（2003年）；

　?。?）國家洪水保險(xiǎn)項(xiàng)目（2006年）。

　　如果做進(jìn)一步分析，我們可以發(fā)現(xiàn)，政府和國會(huì)均表現(xiàn)出持續(xù)努力去應(yīng)對高風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，逐步解決根本問題，雖然程度不同，但所有領(lǐng)域都取得了進(jìn)步。經(jīng)過努力，一些風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域已經(jīng)除去，其他項(xiàng)目也取得重大進(jìn)展，但在這段期間還不能夠移除，還需要進(jìn)一步努力。歷史地看，傳統(tǒng)高風(fēng)險(xiǎn)系列設(shè)計(jì)關(guān)注容易產(chǎn)生舞弊、浪費(fèi)、濫用和管理不善的項(xiàng)目，隨著高風(fēng)險(xiǎn)系列的演進(jìn)，評價(jià)高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域時(shí)，更加關(guān)注經(jīng)濟(jì)、效率、效果、責(zé)任和持續(xù)發(fā)展。

　　四、幾點(diǎn)啟示

　　（1）一種有效的風(fēng)險(xiǎn)管理方法。首先，高風(fēng)險(xiǎn)系列指出高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域，防患于未然，起到事前風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警的作用。其次，在發(fā)布高風(fēng)險(xiǎn)系列時(shí)，指出上屆高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域的治理情況，并為下期的風(fēng)險(xiǎn)管理提出建議，起到事中風(fēng)險(xiǎn)控制的作用。最后，對政府各部門風(fēng)險(xiǎn)控制取得的進(jìn)步進(jìn)行評價(jià)，起到事后風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)的作用。

　　（2）體現(xiàn)了風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)徲?jì)的理念。在總署編制戰(zhàn)略計(jì)劃時(shí)，也將高風(fēng)險(xiǎn)系列作為重要的指南和計(jì)劃工具，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)程度，制定審計(jì)措施，分配審計(jì)資源。

　?。?）審計(jì)成果的充分利用。每一個(gè)高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域都是基于大量的審計(jì)報(bào)告形成的，也是對一段時(shí)期內(nèi)某個(gè)領(lǐng)域?qū)徲?jì)成果的分析歸納。因此，高風(fēng)險(xiǎn)系列和審計(jì)報(bào)告是一種互動(dòng)的關(guān)系，兩者相互促進(jìn)，提高了審計(jì)效率和審計(jì)效果。