【摘  要】本文從行政公開的產(chǎn)生和，探析了國家審計公告的本源，推介了國外審計公告的通行做法，從法治的角度闡述了國家審計公告的法律意義。文中結合當前審計實際，對國家審計公告的法律涵義進行了界定，針對當前國家審計公告在認識上、制度上、實務中存在的法律缺陷，對國家審計公告的法律體系、法律及應遵循的基本原則進行了初步的探討。

　　【關鍵詞】審計公告 法律本源 法律涵義 法律構想

　　國家審計公告是政府審計的一項重要內(nèi)容。全面推進國家審計公告，不僅是適應我國主義民主制度和市場體制不斷完善和發(fā)展，打造透明政府的要求，而且對提高審計質量、推動審計事業(yè)發(fā)展具有非常重要的現(xiàn)實意義。

　　一、審計公告的法律涵義

    審計公告屬于行政公開范疇。從法律的角度看，審計公告應包括三個方面的法律涵義：

　　第一，審計公告的法律特征。一是審計公告的主體是法律、法規(guī)授權對經(jīng)濟活動實施監(jiān)督的國家審計機關；二是審計公告的前提是審計監(jiān)督權的存在；三是審計公告的客體是審計對象、審計程序、審計結果等內(nèi)容；四是審計公告的范圍是公眾或特定的對象，有的結果可向全公開，有的只能向相關的特定的對象公開，既包括人，也包括法人或其他組織。

　　第二，審計公告的法律依據(jù)。一是《憲法》。我國憲法規(guī)定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，管理事務?！薄耙磺袊覚C關和國家工作人員依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務?！睂徲嬜鳛閲倚姓C關，依據(jù)憲法精神建立和健全審計結果公告制度。二是審計法和行政處罰法。《審計法》第四章第三十六條規(guī)定：“審計機關可以向政府有關部門通報或者向公布審計結果”。《審計法實施條例》第四條第三十五條對審計結果公告的內(nèi)容又作了進一步明確。《行政處罰法》第四條規(guī)定，“對違法行為給予行政處罰的規(guī)定予以公布……”依照審計法和行政處罰法的規(guī)定，審計機關有權公告審計結果，并建立和健全審計公告制度。

　　第三，審計公告應具備相應的法律效力。要通過對審計公告行為的法律規(guī)范，使審計公告具備相應的法律效力。一是對公告主體具有約束力。作為審計公告主體的國家審計機關依法公告，在公告方式、內(nèi)容、程序等方面，不得隨意變通，并負有相應的法律責任。二是公告的內(nèi)容與相關的法律內(nèi)容協(xié)調(diào)統(tǒng)一。所公告的內(nèi)容本身具備法律效力。三是審計公告應具備地域效力。審計公告一般應在它所發(fā)布的地域范圍內(nèi)生效。此外，審計作為行政機關在其職權范圍內(nèi)的公告具有行政性質，有時甚至具有命令性質，在不與現(xiàn)行有關行政法規(guī)相抵觸的前提下也能夠產(chǎn)生相應的法律效力。

　　綜上所述，審計公告是指審計機關在行使審計監(jiān)督權的過程中，通過一定的形式，依法將有關執(zhí)法事項向公眾和特定對象公開的一項制度。

　　二、當前審計公告面臨的主要法律

    應當說，經(jīng)過二十年的發(fā)展，特別是《審計法》頒布實施以來，我國審計機關在對外公告審計結果方面有了良好起步，并在制度范圍內(nèi)得到了一定的規(guī)范和發(fā)展。近幾年，大多數(shù)審計機關按照客觀公正、穩(wěn)步推進的原則，選擇審計發(fā)現(xiàn)的一些典型問題通過媒體或報告的形式，對外公告了審計結果，在上擴大了審計，樹立了審計權威。但我國審計公告制度尚處于起步階段，有許多方面的問題需要認真和解決：

　?。ㄒ唬┰趯徲嫻娴恼J識上，行政相對人、公眾對審計公告或多或少有一定程度的認知，但審計公告的法律環(huán)境不容樂觀。

　　全面實現(xiàn)審計公告制度，有與之相適應的法律環(huán)境、環(huán)境、人文環(huán)境。從情況看，雖然審計署高度重視，并著力推進這項工作，但審計公告的環(huán)境有待改善。一是審計機關本身對這項工作的認識不高。有的審計干部特別是領導干部盡管認為審計公告能有效促進提高審計質量，擴大審計影響，但有的認為審計公告在現(xiàn)階段大范圍推行審計公告，難免因審計質量問題，給自身造成麻煩；還有的認為，審計公告是審計機關的權力，而非義務，多一事不如少一事，對推行審計公告的積極性不高。二是在現(xiàn)在的經(jīng)濟狀況下，全面推行審計公告的條件不成熟。從現(xiàn)在審計情況看，我國經(jīng)濟領域中的違法違紀問題還相當普遍，有的問題甚至還非常嚴重。一旦將這些結果向公眾公布，必將引起群眾的不滿，甚至產(chǎn)生負面影響，引發(fā)一些不穩(wěn)定的因素，給政府工作造成被動，影響穩(wěn)定發(fā)展的大局。三是審計工作質量與審計公告的要求尚有差距。由于審計人員素質不高、法制意識淡薄等因素造成的審計執(zhí)法程序不規(guī)范、審計取證不充分、審計處理不當?shù)荣|量問題在不同程度上還大量存在，全面公告這樣的審計結果，將有可能引起法律糾紛，影響審計機關形象。四是大多數(shù)被審計單位不愿意公告審計結果。作為行政相對人的被公告單位現(xiàn)在尚不能從正面意義去領悟審計公告，普遍擔心審計公告是亮單位的丑，很多被審計單位寧可接受處罰，也不愿審計機關向上級報告或對外公布審計結果。

　?。ǘ┰谥贫壬蠈徲嫻嬗辛艘恍┰瓌t性規(guī)定，但缺乏相應的保障。

　　近幾年來，審計署在審計公告方面建立了一些制度規(guī)定，從一定程度上規(guī)范了審計公告行為，但總體看這些規(guī)范性文件作出的規(guī)定相當原則，不易操作，從法律的角度，看存在以下，一是缺乏可操作的法律依據(jù)。審計署近幾年出臺的《審計機關通報和公布審計結果的規(guī)定》（后廢止）、《審計機關公布審計結果準則》、《審計結果公告試行辦法》、《審計署審計結果公告辦理規(guī)定》等4個規(guī)范性文件，對審計結果公告進行規(guī)定，是審計結果公告的重要依據(jù)和操作指南。但由于這些規(guī)范制度在立法層次上屬部門規(guī)章，其法律位階和效力低于法律和行政法規(guī)。雖然《審計法》及實施條例分別在第四章三十六條、第四章三十五條對審計結果公告制度作了原則性的界定，但規(guī)定的較粗，只是為制定審計公告規(guī)范性文件提供了法律依據(jù)，沒有操作性。由于審計結果公告制度是低層次的立法，沒有程序上的嚴格要求，隨意性較大，變動頻繁，因而現(xiàn)行的審計公告制度缺乏作為法律的應有嚴格性和穩(wěn)定性。二是審計法律和規(guī)范性文件對審計公告的規(guī)定缺乏統(tǒng)一性。從現(xiàn)行有關審計結果公告的制度、辦法和準則等條文中，有的條文用語不規(guī)范，難以準確地表達立法本意；有的制度與規(guī)定之間缺乏協(xié)調(diào)，措詞不統(tǒng)一。如《審計機關公布審計結果準則》第一條所述“根據(jù)《中華人民共和國審計法》和《中華人民共和國審計基本準則》……”，而《審計基本準則》中根本就沒有公告審計結果的條文表述。《審計署審計結果公告試行辦法》的制定除了《審計法》為其依據(jù)外，《審計機關公布審計結果基本準則》也應是直接的法律依據(jù)，而《試行辦法》中無此表述。有的在法律表述上運用模糊用語，如《審計法》對“公布”審計結果采用了“可以”的表達，致使公告審計結果成為帶有任意性自由裁量行為。很多地方在推行審計結果公告時，都采用了與《審計法》第36條一樣表達方式。例如，某省制定的《黨政領導干部任期責任審計實施辦法（試行）》中第24第規(guī)定，“審計機關認為需要向公布審計結果的，按法定職能及有關程序辦理?！睆亩趸瘜徲嫿Y果公告的法律剛性。三是有關制度的內(nèi)容不夠完整。從現(xiàn)行的審計結果公告制度看，多數(shù)內(nèi)容比較籠統(tǒng)、條文簡略。如《審計機關公布審計結果準則》，缺乏適用范圍、基本原則、法律責任、制裁辦法、監(jiān)督與救濟等條文，必然導致實施其法律的機制缺失?！秾徲嫏C關公布審計結果準則》第五條about“審批程序”的制定過于抽象、原則，授權審計的審批權限問題、重大事項的內(nèi)容及評定標準問題均沒有明確，不便于適用。

　?。ㄈ┰趯徲嫻鎸崉罩?，審計公告或多或少、或深或淺得以實施，但與公開、透明的法制原則要求相距甚遠。

　　審計機關對外公布審計結果大體有這樣幾種形式：一是根據(jù)《審計法》的要求，每年由審計機關代表政府報告上年度財政預算執(zhí)行情況的審計結果。有的地方在報告財政預算執(zhí)行審計情況的同時，還將年度計劃安排的其他財務收支審計情況納入預算執(zhí)行審計結果報告中一并報告。二是根據(jù)審計機關的自行判斷，將審計發(fā)現(xiàn)的一些典型問題通過報紙、電臺、電視臺等媒體向外披露。有的還采用顯示屏、局域網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)等較為化的手段向外披露審計結果。三是采取公示的方式，將審計事項及審計結果向被審計單位公布?？傮w來講，通過這些方式公告審計情況，在一定程度上擴大了，樹立了審計權威，較好地推動了審計工作的深化和。但與公開透明的法治原則要求相比，與美國信息公開法確定的“全面公開”原則，即以公開為原則，不公開為另外的要求相比，與人民群眾“知情權”的憲法精神相比，審計公告離法治要求還有相當大的距離。主要表現(xiàn)在：第一，審計公告的內(nèi)容大多數(shù)未涉及實質性問題。如每年向人大報告的審計情況，往往要經(jīng)過審計機關、政府層層審核把關，很多問題在審核把關中被截留?？梢哉f，在現(xiàn)行審計體制下，審計情況上報難的問題始終沒有得到很好解決?，F(xiàn)在已對外公布的審計情況，也往往只粗線條地披露幾個問題，不能全面如實反映審計情況。第二，審計公告操作比較隨意。在公告主體上，既有審計機關作為公告主體的，也有審計干部個人作為公告主體的，沒有統(tǒng)一的要求。在公告方式上，主要是審計機關主動公告，公告什么，何時公告，公告到何種程度，主動權掌握在審計機關手中。審計執(zhí)法實踐中，審計機關除了每年向人大報告工作有相對固定的時間和要求外，其他公告方式現(xiàn)在還處在比較隨意的狀況，沒有法定的要求，沒有固定的載體?？梢哉f，目的性較強的依法審計公告和范圍更加廣泛的對所用人公告不夠，限制了審計公告效應的發(fā)揮。

　　三、審計公告的法律構想

    隨著審計工作的逐步規(guī)范，審計公告無疑成為審計工作的一項重要內(nèi)容。審計署在《2003至2007年審計工作發(fā)展規(guī)劃》中，更是給出了具體的時間表，要求積極實行審計結果公告，逐步規(guī)范公告的形式、內(nèi)容和程序，到2007年，力爭做到所有審計和專項審計調(diào)查項目的結果多予以公告。因此，盡快有關審計公告的法律問題，使審計公告法制化。

　　（一）審計公告的法律體系構建

    構建一個的法律、法規(guī)體系，是全面實現(xiàn)審計公告的基礎和法律保障。審計公告的法律法規(guī)體系至少包括三個層次：一是《審計法》對審計公告應作出原則性規(guī)定?！秾徲嫹ā肥菍徲嬕?guī)范的根法，是審計工作的基本法。審計公告作為審計工作的重要內(nèi)容，理應在審計法中用專門條款，明確審計公告的主體、內(nèi)容及總體要求。二是建立和完善審計公告準則。按照審計法的要求，對審計公告的指導思想、總體原則、程序、具體內(nèi)容、責任及救濟等進一步細化。三是制定審計公告操作指南。在公告準則確定的條款下，對審計公告的具體操作辦法進行規(guī)定，以便于實際操作。這三個層次互相，組成審計公告完整的法律體系。

　?。ǘ┟鞔_審計公告的法律內(nèi)容

    對審計公告立法是審計事業(yè)發(fā)展的必然趨勢。參照國際現(xiàn)有成功經(jīng)驗，審計公告的法律內(nèi)容應包括以下幾個方面：

　　一是關于審計公告的內(nèi)容及范圍。審計公告的內(nèi)容主要是審計發(fā)現(xiàn)違反國家規(guī)定的財政、財務收支行為及其處理情況、嚴重損失浪費問題及其處理情況等審計事項，同時對模范遵守國家財經(jīng)法規(guī)的單位和個人、經(jīng)濟效益好的單位、公眾關注的、本級人民政府或上級審計機關要求向公告的以及其他需要公告的審計事項進行審計公告。審計公告內(nèi)容重點為預算執(zhí)行情況審計結果、專項資金審計結果、經(jīng)濟責任審計結果、其他行政事業(yè)單位審計結果等。公告的范圍可分為三個層次：對公眾的公告。主要是指對有關國計民生的重大審計項目和群眾舉報的重大違紀事項查處結果進行公告。對被審計單位公告。主要是對審計目的、內(nèi)容、處理結果、審計舉報及監(jiān)督電話進行公告，不能只對被審計單位的領導和有關職能部門進行公告。對有關主管部門公告。主要是通報審計情況以及對整改工作的建議。

　　二是關于審計公告的方式和程序。審計公告可分為主動公告和依申請公告。現(xiàn)在我國采用的主要是主動性公告，依申請公告運用較少。因此，要加強依申請公告方式的研究，使審計公告的方式多樣化。要明確規(guī)定適用的審計公告方式，主要有通過報紙、電視臺、電臺等新聞媒介，采用互聯(lián)網(wǎng)的方式，召開新聞發(fā)布會以及審計機關隨時提供審計情況等方式。同時，要對公告程序作出規(guī)定，以規(guī)避公告風險。

　　三是關于審計公告的監(jiān)督與救濟及法律責任。根據(jù)有權力有救濟的法律原理，審計公告制度應該有救濟程序的保障。在現(xiàn)代法治國家的審計公告制度中，普遍建立了審計公告的法律救濟原則。對于救濟制度的規(guī)定，各國有不同的立法情況，有的國家采用“窮盡行政救濟”的原則和相對人選擇原則。我國現(xiàn)行的法律制度對于權力主體的救濟權力規(guī)定的比較粗糙，因此，在以后的制度中，要賦予當事人就審計公告享有的行政救濟權，直到請求司法審查權。同時要規(guī)定公開義務人實施公告，違反法律法規(guī)或本規(guī)定時應承擔的相應責任，其中應指明違反有關法律的條款、違反行為情節(jié)及追究責任的標準。