審計署《審計機(jī)關(guān)審計項目質(zhì)量控制辦法（試行）》（以下簡稱《辦法》）已于今年4月1日正式實施。《辦法》中一個重大創(chuàng)新是推行了審計項目質(zhì)量評估和責(zé)任追究制度，并相應(yīng)規(guī)定了審計項目質(zhì)量責(zé)任的范圍、追究質(zhì)量責(zé)任的形式和評估追究質(zhì)量責(zé)任的機(jī)構(gòu)。為什么要實施以及如何實施審計責(zé)任追究制度，在實施中完善責(zé)任追究制度，這是審計人員非常關(guān)心的問題。

　　一、 審計質(zhì)量責(zé)任追究制度的作用

　　首先，隨著國家審計信息的公開化和人們法治意識的日益增強(qiáng)，社會各界對審計質(zhì)量提出了更高的要求，“審計失敗”的風(fēng)險日益增加。建立和完善審計質(zhì)量責(zé)任追究制度，明確規(guī)定各級審計人員都要對自己所做的工作承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，可以進(jìn)一步增強(qiáng)審計人員的質(zhì)量意識和責(zé)任意識，有效地降低審計風(fēng)險。

　　其次，如果沒有必要的對違法違規(guī)行為的懲戒性條款或?qū)`約責(zé)任的明示，再好的法規(guī)也是廢紙一張。沒有質(zhì)量責(zé)任追究制度作為保障，整個審計項目質(zhì)量控制體系的設(shè)計就可能前功盡棄，甚至使之形同虛設(shè)。在實際工作中，某個審計項目一旦出現(xiàn)質(zhì)量問題，如果不對責(zé)任人進(jìn)行必要地追究，一方面，可能使質(zhì)量控制失效；另一方面，也可能引起對違規(guī)行為的相互效仿，反而會使負(fù)面效應(yīng)放大。因此，實行質(zhì)量責(zé)任追究制度是保證全部質(zhì)量控制制度有效實施的非常關(guān)鍵的一個環(huán)節(jié)。

　　第三，責(zé)任追究的前提是對審計質(zhì)量責(zé)任進(jìn)行評估確認(rèn)，以此為依據(jù)，對涉及質(zhì)量問題的各級責(zé)任人所應(yīng)負(fù)的質(zhì)量責(zé)任進(jìn)行追究。因此，質(zhì)量責(zé)任評估確認(rèn)的工作過程也是審計人員承擔(dān)或解脫責(zé)任的重要措施。

　　第四，責(zé)任追究制度作為一種懲戒制度，與表彰、獎勵制度相輔相成，是保證審計項目質(zhì)量總目標(biāo)的缺一不可的兩個方面。作為控制系統(tǒng)中的負(fù)反饋效應(yīng)，它強(qiáng)烈地修正偏離的角度，同樣保證系統(tǒng)沿著正確的方向發(fā)展。它更是一種威攝力量，可以起到約束審計人員行為，規(guī)范審計人員職業(yè)道德的重要作用。

　　二、 質(zhì)量責(zé)任追究制度在執(zhí)行中的難點

　　《辦法》出臺之前，已有不少審計機(jī)關(guān)制定了審計質(zhì)量責(zé)任追究制度，但真正有效執(zhí)行這項制度的單位卻很少，主要原因是相應(yīng)的政策措施不完善。《辦法》的制定，是完善審計項目質(zhì)量控制體系的一個重要舉措，但其中對于如何評估質(zhì)量、怎樣追究責(zé)任，也未做出明確的規(guī)定，缺乏相應(yīng)的可操作性。貫徹執(zhí)行中的難點主要有：

　　1.責(zé)任追究過程中在審計責(zé)任的確認(rèn)和責(zé)任的劃分上有一定難度。盡管《辦法》對審計項目的各個環(huán)節(jié)、各個層次的責(zé)任做了明確的規(guī)定，但是確認(rèn)和劃分質(zhì)量責(zé)任的前提條件是各個環(huán)節(jié)的審計工作都要規(guī)范，真正按照《辦法》規(guī)定的要求去做。例如，《辦法》明確劃分了審計人員、審計組長、部門負(fù)責(zé)人及審計機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)各自的責(zé)任，但是如果他們混淆崗位，例如審計機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)參加審計時任審計組長，則可能無法確認(rèn)或解脫各自的責(zé)任。此外，在一般責(zé)任與領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、主要責(zé)任與次要責(zé)任、過失責(zé)任與故意責(zé)任等方面的確認(rèn)，都需要有充分的依據(jù)。

　　2.對責(zé)任追究的尺度難掌握。造成審計項目質(zhì)量責(zé)任的因素很多，有主觀因素，也有客觀因素，審計機(jī)關(guān)在追究質(zhì)量責(zé)任時，處理的尺度不易掌握。執(zhí)行過嚴(yán)，會影響審計人員的積極性；執(zhí)行過松，又會使質(zhì)量控制制度流于形式。

　　3.質(zhì)量控制的監(jiān)督機(jī)制不健全，目前還沒有非常完善的質(zhì)量檢查制度，有些審計項目質(zhì)量問題可能只有到出現(xiàn)問題時才能發(fā)現(xiàn)。如果質(zhì)量責(zé)任追究僅限于查案件、追責(zé)任，則失去質(zhì)量控制的作用。

　　三、 目前國外審計機(jī)關(guān)在質(zhì)量控制和責(zé)任評估方面的做法

　　1.英國國家審計署在審計質(zhì)量控制方面，注重對內(nèi)部質(zhì)量控制過程的評估與監(jiān)督。為了確保取得高質(zhì)量的審計成果，英國國家審計署在《績效審計手冊》中，明確規(guī)定了在績效審計中應(yīng)如何分步驟實施審計質(zhì)量控制，他們針對不同的審計階段，提出了審計準(zhǔn)備、審計證據(jù)、審計報告草案、審計信息發(fā)布和總結(jié)等五個環(huán)環(huán)相扣的“質(zhì)量環(huán)節(jié)”。質(zhì)量環(huán)節(jié)的目的是要求審計人員關(guān)注本環(huán)節(jié)真正重要的問題。只有當(dāng)這一環(huán)節(jié)的審計工作完成審計目標(biāo)，質(zhì)量達(dá)到要求后，才能進(jìn)入下一環(huán)節(jié)。對每個“質(zhì)量環(huán)節(jié)”檢查的方法采取問答式，其中包括一系列簡明的問題及本環(huán)節(jié)主要決策者的作用，只有在對本階段的問題做出“肯定”的回答之后，才能進(jìn)入下一階段。

　　2.美國國家審計則采取內(nèi)部互查與外部檢查相結(jié)合的方法對審計項目質(zhì)量進(jìn)行檢查。美國《政府審計準(zhǔn)則》規(guī)定，審計機(jī)關(guān)每三年至少應(yīng)接受一次外部審計質(zhì)量控制的檢查。為了完成《政府審計準(zhǔn)則》的要求，在美國，從州審計師協(xié)會到地方審計師協(xié)會，都建立了同業(yè)檢查委員會，負(fù)責(zé)開展同業(yè)質(zhì)量檢查工作，并制定了《審計質(zhì)量控制指南》，幫助檢查組實施審計質(zhì)量檢查工作。此外，各部門、各地方審計機(jī)關(guān)內(nèi)部都有定期的抽查和互查制度，主要是通過檢查審計報告和審計工作底稿、填寫問卷或表格的方式，查明審計人員是否按照審計方案實施了審計，審計工作底稿是否能反映審計全過程，審計中是否執(zhí)行了法定的審計程序等。一旦發(fā)現(xiàn)審計項目有質(zhì)量問題，檢查人員要與項目負(fù)責(zé)人交換意見，并結(jié)合年度培訓(xùn)有針對性地對有關(guān)人員進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)。

　　四、我國審計機(jī)關(guān)完善審計項目質(zhì)量責(zé)任追究制度的幾個措施

　　1.建立日常監(jiān)督與事后檢查相結(jié)合的質(zhì)量責(zé)任監(jiān)督檢查制度。質(zhì)量責(zé)任追究制度是一種事后監(jiān)督機(jī)制，它是出現(xiàn)問題后的一種補(bǔ)救措施，用以對責(zé)任人的一種警示。但是，我們建立追究機(jī)制的目的并不是單純?yōu)榱俗肪控?zé)任，其主要目的是為了切實提高審計質(zhì)量。因此，嚴(yán)格的日常監(jiān)督和定期的事后檢查制度是變事后處罰為事前、事中的防范與化解審計風(fēng)險的主要措施，使審計質(zhì)量控制系統(tǒng)更加有效地運(yùn)行。在這方面，我們可以借鑒國外國家審計機(jī)關(guān)的做法。一方面，加強(qiáng)內(nèi)部質(zhì)量控制機(jī)制，對《辦法》規(guī)定的各個質(zhì)量控制環(huán)節(jié)都要有監(jiān)督，強(qiáng)化過程控制，把事后責(zé)任評估的工作前移，為以后明確責(zé)任奠定基礎(chǔ)。另一方面，要定期開展事后審計質(zhì)量檢查工作，可采取內(nèi)部檢查、同業(yè)互查、問卷調(diào)查等多種質(zhì)量檢查形式，以便能及早發(fā)現(xiàn)質(zhì)量問題，防患于未然。

　　2.加強(qiáng)審計項目基礎(chǔ)工作的規(guī)范化。目前審計署發(fā)布的一系列審計準(zhǔn)則和質(zhì)量控制辦法，都是規(guī)范審計項目基礎(chǔ)工作的重要措施。在這些規(guī)定中可能有一些要求與審計人員過去習(xí)慣的做法有所不同，如審計前要制定詳細(xì)的審計方案；審計過程中審計人員要逐日記錄審計日記；審計報告要經(jīng)過業(yè)務(wù)會議審定等。有些人對這樣規(guī)定不理解，認(rèn)為有些程序過于繁瑣，增加了審計人員的負(fù)擔(dān)。但如果這些環(huán)節(jié)的工作不規(guī)范，就無法明確各級審計人員在相應(yīng)環(huán)節(jié)上的質(zhì)量責(zé)任。因此，只有嚴(yán)格規(guī)范審計基礎(chǔ)工作，審計質(zhì)量責(zé)任追究制度才能真正有效地施行。

　　3.充分發(fā)揮審計組長的作用，加強(qiáng)審計質(zhì)量的過程控制。審計組長在審計項目質(zhì)量控制中占有很重要的地位，審計質(zhì)量的高低好壞，在很大程度上取決于審計組長的能力與水平。因此，審計組長除了要完成《辦法》中規(guī)定的任務(wù)外，其主要工作應(yīng)該放在加強(qiáng)審計項目質(zhì)量的控制方面，監(jiān)督檢查審計目標(biāo)的實現(xiàn)情況和各個環(huán)節(jié)審計質(zhì)量責(zé)任的履行情況。

　　4.要切實發(fā)揮審計質(zhì)量檢查委員會的作用。質(zhì)檢委是審計項目質(zhì)量檢查、評估和責(zé)任追究方面的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，它的人選組成一定要多元化，真正體現(xiàn)公正、權(quán)威。除了各部門的領(lǐng)導(dǎo)外，最好要有外部的審計專家，要切實起到制約作用。此外，應(yīng)明確質(zhì)檢委的主要職責(zé)：一是考核與獎勵優(yōu)秀審計項目，再一個是質(zhì)量檢查和責(zé)任追究。

　　5.建立以審計項目質(zhì)量為考核指標(biāo)的導(dǎo)向制度，使審計人員逐步強(qiáng)化審計質(zhì)量的意識。長期以來，我們的考核指標(biāo)多以查處的違紀(jì)金額和大案要案為主要指標(biāo)，這些指標(biāo)引導(dǎo)審計人員偏重于查違紀(jì)，熱衷于查大案，而忽略了建立和完善質(zhì)量控制體系，由此引發(fā)的涉及審計質(zhì)量的行政復(fù)議與法律訴訟也并不鮮見?！掇k法》的出臺以及質(zhì)量責(zé)任追究制度的實施，將有效地引導(dǎo)審計人員在查證違紀(jì)金額與大案要案的同時，更加重視審計項目質(zhì)量。