地方財政風(fēng)險是指地方財政在運行過程中，由于不確定性因素的影響，發(fā)生財政資金損失或正常支出困難，導(dǎo)致政府機(jī)器難以正常運轉(zhuǎn)、政府基本功能嚴(yán)重失調(diào)的可能性。與其他經(jīng)濟(jì)部門的風(fēng)險相比，這種風(fēng)險具有一定的隱蔽性。因為財政總是與國家政權(quán)緊密聯(lián)系在一起的，它可以以政權(quán)為依托，通過強(qiáng)制性地擴(kuò)征收入來對風(fēng)險加以一定程度的暫時掩蓋。不僅如此，在人們腦海中還經(jīng)常留存著一種固有的觀念，即地方財政出了問題中央政府必然會出面解決。這就更使得地方財政的風(fēng)險不能得到充分的顯化和足夠的重視。

　　實際上，無論是在我國還是國外，無論是發(fā)達(dá)國家還是發(fā)展中國家，地方財政風(fēng)險的問題都是客觀存在的，而且在某些情況下還表現(xiàn)得較為突出，具有一定的普遍性。例如在巴西，近幾十年來，也先后發(fā)生了3起較嚴(yán)重的地方政府債務(wù)危機(jī)。這些都曾一度使當(dāng)?shù)卣萑肓穗y以正常運轉(zhuǎn)的困境，并給中央政府造成了較大的損失，有些還直接引發(fā)了全國性的經(jīng)濟(jì)動蕩。如巴西米納斯吉拉斯州在1999年1月6日宣布該州暫停90天償還欠聯(lián)邦政府的154億美元債務(wù)，從而動搖了投資者的信心，結(jié)果使大量資本外逃，最終導(dǎo)致了全國金融危機(jī)。

　　加強(qiáng)監(jiān)控是防范地方財政風(fēng)險的前提。從各國來看，美國模式或者更確切地講就是俄亥俄州模式相對是比較健全的。該州建立了一個名為“地方財政監(jiān)控計劃”的體系，由州審計局負(fù)責(zé)執(zhí)行，并在《地方財政緊急狀態(tài)法》中詳盡規(guī)定了這個監(jiān)控體系的操作程序。首先它對地方政府進(jìn)行財政核查，以確定地方財政是否已接近緊急狀況。如果一個地方政府的財政狀況符合以下三種情況中的任何一種，審計局便宣布其進(jìn)入“預(yù)警名單”，并對該地方財政進(jìn)行監(jiān)視：

　?。?）在財政年度末，普通預(yù)算中逾期超過30天的應(yīng)付款再減去年末預(yù)算余額后超過這一年預(yù)算收入的十二分之一或普通和專項預(yù)算中的逾期超過三十天的應(yīng)付款，減去普通及專項預(yù)算結(jié)余后超過該財政年度的可使用收入的十二分之一。

　?。?）上一財政年度的總赤字，減去所有可被用以彌補赤字的普通和專項預(yù)算的資金，超過本年度普通基金預(yù)算收入的十二分之一。

　?。?）財政年度末，地方政府金庫所持有的現(xiàn)金及可售證券，減去已簽出的支票和擔(dān)保余額，其價值少于普通和專項預(yù)算的節(jié)余額，而且此差額超出前一財政年度金庫收入的十二分之一。

　　如果州審計局發(fā)現(xiàn)該地方政府財政狀況進(jìn)一步惡化，則將其從“預(yù)警名單”中移至“危機(jī)名單”。同時，根據(jù)《地方財政緊急狀態(tài)法》，只要有一個地方政府被宣布為財政危機(jī)，該州就應(yīng)成立一個“財政計劃與監(jiān)督委員會”的機(jī)構(gòu)來監(jiān)督和控制該地方政府的財政管理。在委員會舉行第一次會議后的120天內(nèi)，地方政府的首席執(zhí)行官（也是該委員會的成員）必須向委員會提交一份詳細(xì)的財政改革計劃，以及時采取可行的措施來應(yīng)對和化解危機(jī)。

　　目前，世界上許多國家對通過預(yù)算管理的手段來更有效地控制財政風(fēng)險都給予了較廣泛的重視。盡管這一手段更多的是在各國中央政府被強(qiáng)調(diào)，但是其中所包含的防范財政風(fēng)險的思路也同樣適用于地方政府。

　　為將財政風(fēng)險納入預(yù)算管理，首要的步驟就是將可能存在的各種類型的風(fēng)險項目進(jìn)行清查編目，以使其透明化。在這一方面，各國有不同的做法，如南非就使用Polackova矩陣來界定政府可能承擔(dān)的風(fēng)險項目，分為顯性直接風(fēng)險、顯性潛在風(fēng)險、隱性直接風(fēng)險和隱性或有風(fēng)險四類，其中顯性直接風(fēng)險包括貸款擔(dān)保計劃、主權(quán)借款、補救計劃、國民養(yǎng)老金，顯性潛在風(fēng)險包括對私人投資進(jìn)行擔(dān)保、國家保險計劃，隱性直接風(fēng)險包括社會經(jīng)濟(jì)風(fēng)險、公共投資的經(jīng)常性支出風(fēng)險（也適應(yīng)于國有企業(yè)），隱性或有風(fēng)險包括下級政府的違約風(fēng)險、體制風(fēng)險、私有化和商業(yè)化政策中的負(fù)債和風(fēng)險、不可避免的風(fēng)險（如救災(zāi)）、貨幣外匯風(fēng)險。

　　在風(fēng)險項目透明化以后，接下來的問題就是如何進(jìn)行相應(yīng)的預(yù)算編制了。相對而言，或有負(fù)債預(yù)算的編制是其中的難點。目前，主要有兩種模式：

　　新西蘭模式

　　1994年通過的新西蘭財政責(zé)任法要求，政府在其年度和每半年的財政報告中應(yīng)當(dāng)包括或有負(fù)債的報告，且包括或有負(fù)債報告在內(nèi)的所有財政報告須全部提交給議會，并且在互聯(lián)網(wǎng)上發(fā)表。報告所包括的或有負(fù)債主要有以下幾方面的內(nèi)容：一是擔(dān)保和賠償，如為企業(yè)在國內(nèi)外借款提供的擔(dān)保、政府提供的存款擔(dān)保等；二是未繳資本，如政府對國際金融機(jī)構(gòu)的未繳認(rèn)購股款等；三是訴訟程序和糾紛賠款，如政府機(jī)構(gòu)和國有企業(yè)由于在訴訟判決中敗訴而可能被要求支付的款項等；四是其他可量化的或有負(fù)債。除此之外，對于其他無法量化的或有負(fù)債，政府還必須提供相應(yīng)的詳細(xì)資料。

　　美國模式

　　美國從1992年起將貸款和擔(dān)保預(yù)算的基礎(chǔ)從現(xiàn)金流量轉(zhuǎn)移到了補助金成本上來，并以法律的形式將該種成本定義為“根據(jù)凈現(xiàn)值計算，排除管理費用后，與直接貸款或擔(dān)保貸款相關(guān)的預(yù)計政府長期成本”。凈現(xiàn)值是以美國政府對類似期限借款支付的利率為折現(xiàn)率，對未來現(xiàn)金流出量（如貸款支出和違約賠償）和流入量（如初始費、直接貸款的本息償還）進(jìn)行貼現(xiàn)計算后得出的。在此基礎(chǔ)上，對每一貸款項目的補助金成本提供單獨的撥款，即使資金只有到以后年份才可能支付，但仍把該項撥款作為支出列入預(yù)算。由于補助金成本是在簽訂直接貸款或擔(dān)保貸款委托合同時進(jìn)行估測的，而實際的情況常常會與早期的估計產(chǎn)生差異，因此，在貸款和擔(dān)保期內(nèi)，政府每年都要對補助金成本進(jìn)行重估，對超過部分提供撥款進(jìn)行彌補。

　　在日本、美國、德國、意大利等發(fā)達(dá)國家，都建立了比較健全的地方政府融資體系，地方債已成為國家經(jīng)濟(jì)部門借入債務(wù)的重要支柱，其中的突出特點有：

　　財政在地方政府融資管理中居主體地位，建立起了政府公債相應(yīng)的預(yù)、決算編制制度和有效的監(jiān)督管理系統(tǒng)。中央對地方發(fā)債實行嚴(yán)格的審批制度，進(jìn)行總量控制，結(jié)構(gòu)調(diào)整。

　　實行法制化管理，從融資來源、資金管理、投放范圍到債務(wù)償還都有明確的法律規(guī)定。大多數(shù)國家均規(guī)定地方債主要用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，特別是市政設(shè)施建設(shè)。

　　在保證中央政府國債優(yōu)先的情況下，給予地方債發(fā)行的優(yōu)惠政策。如允許地方債的利率略高于國債、地方債收益免征或減征所得稅等。

　　根據(jù)一級政府一級財政的原則，允許各級地方政府都可以成為發(fā)債主體，但不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、籌資能力、發(fā)債信譽的地方，在發(fā)債時享有不同的待遇，如申請方式上的差別、發(fā)債規(guī)模上的差別、發(fā)行方式上的差別、債券種類上的差別等，對信譽好的地方可以公募發(fā)行，并允許在二級市場上流通，否則只能私募，并不得進(jìn)入二級市場。

　　對一定時期內(nèi)債務(wù)還本付息的比例有明確的規(guī)定。如日本要求三年平均地方債還本付息額不得高于普通收入的20%，意大利要求三年平均地方債還本付息額不得高于一般收入的25%，巴西要求地方償債成本不得超過經(jīng)常性凈收入的13%，否則，將對地方發(fā)債有更多更嚴(yán)格的限制條件。

　　雖然政府間的財政關(guān)系并不是單純?yōu)榱朔婪敦斦L(fēng)險而作出的安排，但是科學(xué)嚴(yán)密、合理有序的關(guān)系界定卻是地方財政風(fēng)險的體制性“防火墻”。各國在處理政府間的財政關(guān)系時盡管存在著一定的差異，但也有許多共同或相似的地方。從美國、加拿大、澳大利亞、新西蘭、法國、挪威六國來看，這些發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家以下四個方面的共同特征值得重視：

　　政府級次較少。除法國四級外，其他都只有三級。這從財政方面來講，至少有兩個方面的可取之處：一是有利于更明確清晰地劃分各級政府間的事權(quán)財權(quán)；二是有利于簡化政府間轉(zhuǎn)移支付制度的設(shè)計和減少轉(zhuǎn)移支付的環(huán)節(jié)，增加財政政策的時效性。

　　各國各級政府的事權(quán)和財權(quán)劃分都由憲法或法律作出了明確的規(guī)定。如在澳大利亞、加拿大的憲法中就有此方面的規(guī)定。澳大利亞的憲法還對各級政府的征稅權(quán)力做出了某些專門限制，如第114條規(guī)定聯(lián)邦政府不能征收各州的財產(chǎn)稅，各州也不能征收聯(lián)邦政府的財產(chǎn)稅等。

　　各國地方政府至少控制了一個稅種的稅率。如新西蘭地方稅的稅率是在征求選民意見的基礎(chǔ)上，由地方政府決定。美國各州、地方都分別有各自獨立的稅收體系和主體稅種，各州一般以銷售稅為主體稅種，地方一般以財產(chǎn)稅為主體稅種。

　　地方支出中有很大一部分是由上級政府轉(zhuǎn)移支付解決，并且這些撥款都是根據(jù)客觀、透明的公式計算出來的。如在美國，紐約市財政可支配收入中大約有13%來自聯(lián)邦政府轉(zhuǎn)移支付，20%來自州政府。除此之外，還有很多縣的可支配收入來源于上級政府轉(zhuǎn)移支付的部分都達(dá)到了30%左右。在具體撥款數(shù)額上，全部300多項轉(zhuǎn)移支付撥款項目有85%是按公式法來確定的。