零基預(yù)算（Zero Base Budget，簡(jiǎn)稱“ZBB”）是起源于美國(guó)的一種預(yù)算編制方法。它是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)及經(jīng)濟(jì)管理技術(shù)水平發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物。在我國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)行改革開放后被引入，并初步應(yīng)用于政府部門預(yù)算的編制中。隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的基本確立，財(cái)政體制改革的重心向財(cái)政支出方面轉(zhuǎn)移，原有的預(yù)算編制方法弊端日益暴露，國(guó)家預(yù)算編制方法等預(yù)算制度的改革，已成為我國(guó)財(cái)政體制改革中的一大熱點(diǎn)問題。探索一種既適應(yīng)我國(guó)國(guó)情、具有中國(guó)特色又與國(guó)際慣例接軌的預(yù)算管理新模式，已勢(shì)在必行。本文將對(duì)預(yù)算編制方法特別是零基預(yù)算法從理論上做—淺顯探析，并就零基預(yù)算法在我國(guó)進(jìn)一步實(shí)施的可行性進(jìn)行探討。

　　一、預(yù)算編制方法的演變及比較

　　現(xiàn)代預(yù)算編制工作是在資產(chǎn)階級(jí)革命取得勝利之后，隨著現(xiàn)代預(yù)算制度的建立而逐步形成的。17世紀(jì)，英國(guó)編制了世界上第一個(gè)國(guó)家預(yù)算，到了20世紀(jì)，絕大多數(shù)國(guó)家都建立了國(guó)家預(yù)算編制制度。其間，預(yù)算編制方法也經(jīng)歷了多次變革。由于早期的政府預(yù)算內(nèi)容比較單一，預(yù)算編制采用十分簡(jiǎn)單的“職能預(yù)算編制法”。隨著社會(huì)生產(chǎn)力的巨大發(fā)展，政府預(yù)算所包含的內(nèi)容逐漸增多，為滿足這一需要，逐步形成了一套比較完整的預(yù)算程序，其中包括現(xiàn)代的預(yù)算編制方法，如“計(jì)劃和績(jī)效預(yù)算編制法”（績(jī)效預(yù)算）、“項(xiàng)目預(yù)算編制法”（項(xiàng)目預(yù)算）等等，目前世界相當(dāng)多的國(guó)家使用“零基預(yù)算編制法”（零基預(yù)算）。

　　上述國(guó)際通行的預(yù)算編制方法（績(jī)效預(yù)算、項(xiàng)目預(yù)算），均用于改進(jìn)政府預(yù)算規(guī)劃和評(píng)估的功能�？�(jī)效預(yù)算（Performance Budget）是一種強(qiáng)調(diào)工作項(xiàng)目和活動(dòng)業(yè)績(jī)計(jì)量的預(yù)算編制方法。通過編制績(jī)效預(yù)算，可以對(duì)投入成本和產(chǎn)生效益進(jìn)行比較。項(xiàng)目預(yù)算（Program Budget）是依據(jù)實(shí)施項(xiàng)目或執(zhí)行的功能的總成本來組織提議的支出預(yù)算。而零基預(yù)算（ZBB），是指不考慮過去預(yù)算項(xiàng)目和收支水平，以零為基點(diǎn)編制的預(yù)算。零基預(yù)算主要是作為計(jì)劃工具，而不是控制或評(píng)估的工具。因此，作為編制具有法律效力的國(guó)家年度財(cái)政收支計(jì)劃，即國(guó)家預(yù)算的預(yù)算編制方法來說，零基預(yù)算法具有明顯的優(yōu)越性。

　　由此可以看出，預(yù)算編制方法是處于經(jīng)常的變革和發(fā)展之中。如果認(rèn)真分析每一種預(yù)算編制方法，就可以發(fā)現(xiàn)，在新的預(yù)算編制方法中，往往可以看到舊的影子。即每一次變革，對(duì)原有的預(yù)算編制方法并不是全盤拋棄，而是揚(yáng)棄，即在吸取原有方法優(yōu)點(diǎn)的基礎(chǔ)上創(chuàng)新。

　　二、零基預(yù)算編制方法模式及發(fā)展概況

　　（一）零基預(yù)算模式

　　零基預(yù)算是從總體上控制政府財(cái)政支出的一種預(yù)算組織形式，其基本特征是不受以往預(yù)算安排和預(yù)算執(zhí)行情況的影響，一切預(yù)算收支都建立在成本效益分析基礎(chǔ)上，根據(jù)需要和可能，一切從零開始來編制預(yù)算。“零基預(yù)算法”要求每個(gè)政府行政部門在申請(qǐng)預(yù)算時(shí)，應(yīng)該首先對(duì)本部門所有的（新的和原有的）計(jì)劃項(xiàng)目和行動(dòng)進(jìn)行系統(tǒng)評(píng)價(jià)和審查，然后再編制預(yù)算。從本質(zhì)上講，零基預(yù)算是一種關(guān)于組織機(jī)構(gòu)的目標(biāo)、活動(dòng)范圍以及資源運(yùn)用等先后順序安排的一種思維方式。重點(diǎn)著眼于“需要優(yōu)先”，然后根據(jù)資源（財(cái)力）可能進(jìn)行比較分析，按順序篩選安排。

　　（二）“零基預(yù)算”在國(guó)外的發(fā)展?fàn)顩r

　　零基預(yù)算起源于美國(guó)。理論上最早可追溯到1952年。然而，自零基預(yù)算出現(xiàn)以后，人們對(duì)它的態(tài)度反差之大，是其它預(yù)算編制法所不能比的。贊成的人認(rèn)為，從理論上講，應(yīng)用零基預(yù)算可以更合理、更有效地分配各項(xiàng)資金。彼得。派爾預(yù)言，實(shí)行零基預(yù)算后，可有可無的計(jì)劃將會(huì)縮減或干脆取消，而舉足輕重的計(jì)劃將會(huì)增加。而持反對(duì)態(tài)度的人則把零基預(yù)算視為“江湖騙術(shù)”，認(rèn)為零基預(yù)算不可能“消除”計(jì)劃的贅臃部分，實(shí)施全套零基預(yù)算體系太耗費(fèi)時(shí)間，因此是行不通的。

　　實(shí)踐是檢驗(yàn)真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)。零基預(yù)算編制法在70年代初期異軍突起，以出人意料的速度在美國(guó)傳播、發(fā)展開來，隨后又傳播到其他國(guó)家。1977年美國(guó)卡特總統(tǒng)上任后，發(fā)布行政命令，要求政府各行政部門均要采取零基預(yù)算方式來編制1979年財(cái)政預(yù)算。到1982年，美國(guó)已經(jīng)大約有18個(gè)州采用了零基預(yù)算編制法。與此同時(shí)，零基預(yù)算編制法也傳到了緊鄰美國(guó)的加拿大，該國(guó)公共部門紛紛采用零基預(yù)算。目前世界上其它國(guó)家實(shí)行零基預(yù)算的基礎(chǔ)工作已經(jīng)完成，并從理論上制定出一系列科學(xué)的預(yù)算定編、定額、定標(biāo)準(zhǔn)等的方法。

　　（三）“零基預(yù)算”在我國(guó)的發(fā)展概況

　　我國(guó)的預(yù)算管理制度，是在1951年8月由政務(wù)院發(fā)布的《預(yù)算決算暫行條例》，規(guī)定了國(guó)家預(yù)算的組織體系、各級(jí)人民政府的預(yù)算權(quán)、各級(jí)預(yù)算的編制、審查、核定與執(zhí)行的程序、決算的編報(bào)與審定程序等之后，初步建立起來的。

　　我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，因此，預(yù)算編制方法也帶有明顯的時(shí)代烙印。多年來，我國(guó)各級(jí)財(cái)政部門編制年度預(yù)算，大部分采用“收支基數(shù)法”（基數(shù)加因素法），即在編制新年度支出預(yù)算時(shí)，首先確定上年度支出的基數(shù)，然后在此基礎(chǔ)上，考慮影響新年度各項(xiàng)支出的因素，確定新年度的支出預(yù)算。也有采用比例增長(zhǎng)法的，即在編制下年度支出預(yù)算時(shí)，在上年度實(shí)際支出數(shù)的基礎(chǔ)上，根據(jù)下年度財(cái)政收入狀況和影響支出的各種因素，對(duì)不同的支出確定一定的增長(zhǎng)比例。兩種編制預(yù)算的方法雖然在具體操作上有所不同，但是從實(shí)質(zhì)上看，都屬于基數(shù)法的范疇。這種按基數(shù)法編制支出預(yù)算的方式簡(jiǎn)便易行，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下，財(cái)政收支規(guī)模不大，編制預(yù)算所需信息不足、手段落后、預(yù)算編制人員水平參差不齊的情況下，不失為一種較好的方法，它曾在促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，保證國(guó)家政治穩(wěn)定，改善人民生活，加強(qiáng)和改善宏觀調(diào)控等方面發(fā)揮了重要作用。但是，隨著改革開放和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步確立，以及國(guó)家財(cái)政收支規(guī)模的不斷擴(kuò)大，用這種方法編制的預(yù)算就顯得簡(jiǎn)單粗糙，造成預(yù)算調(diào)整過多、約束性差等一系列問題，損害了政府預(yù)算的權(quán)威性、可監(jiān)督性和預(yù)算資金的使用效益，也與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求越來越不相適應(yīng)。因此，迫切需要有一種適應(yīng)新形勢(shì)發(fā)展要求的、既能與國(guó)際慣例接軌、又具有中國(guó)特色的預(yù)算管理新模式來取代傳統(tǒng)的模式。黨的十五屆五中全會(huì)明確提出，“要積極推進(jìn)財(cái)政預(yù)算制度改革，嚴(yán)格財(cái)政監(jiān)督管理，逐步建立適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的公共財(cái)政框架�！�2001年，國(guó)家財(cái)政部明確提出，今后我國(guó)財(cái)政體制改革的重點(diǎn)將從收入管理轉(zhuǎn)向支出管理，并將財(cái)政預(yù)算編制等基礎(chǔ)性管理制度的改革作為改革的重點(diǎn)。

　　由此，一種新的預(yù)算管理模式的出臺(tái)已是呼之欲出了。20世紀(jì)80年代末至90年代中期，我國(guó)在部分省級(jí)財(cái)政如安徽、河南、湖北、云南以及深圳等地區(qū)開始試行零基預(yù)算制度，并取得了一定成效。尚未實(shí)行零基預(yù)算的地區(qū)也十分關(guān)注這項(xiàng)改革。

　　當(dāng)然，由于國(guó)情不同，國(guó)內(nèi)各地區(qū)試行“零基預(yù)算”時(shí)，不可能完全照搬國(guó)外的做法，只能結(jié)合自身具體的情況進(jìn)行嘗試，因此，還未能形成一系列科學(xué)的預(yù)算定編、定額、定標(biāo)準(zhǔn)方法。

　　三、“零基預(yù)算”在我國(guó)實(shí)施的可行性

　　從目前國(guó)內(nèi)外情況看，凡實(shí)行零基預(yù)算比較成功的國(guó)家和地區(qū)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展都較成熟。這就說明，發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與加強(qiáng)預(yù)算管理并不矛盾。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)越成熟，對(duì)政府的預(yù)算管理要求就越嚴(yán)格。實(shí)踐表明，零基預(yù)算能較好地克服以往長(zhǎng)期沿用的“基數(shù)加增長(zhǎng)”的預(yù)算方式的不足，使得預(yù)算編制能夠不受既成事實(shí)的影響，一切從合理性和可能性出發(fā)。其優(yōu)越性主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

　　（一）有利于實(shí)現(xiàn)和保持財(cái)政收支平衡、控制財(cái)政支出

　　1.通過實(shí)行零基預(yù)算，對(duì)各支出項(xiàng)目進(jìn)行逐一審核和評(píng)價(jià)，可以盡量壓縮不必要的開支，以使未來年度的預(yù)算—開始就建立在一個(gè)更科學(xué)、更合理的基礎(chǔ)之上。

　　2.實(shí)行零基預(yù)算后，財(cái)政部門在安排支出預(yù)算時(shí)，可以綜合考慮各單位的狀況，在核定單位支出時(shí)，將一部分單位的創(chuàng)收收入抵頂預(yù)算支出，這樣不僅彌補(bǔ)了預(yù)算內(nèi)財(cái)力不足，促進(jìn)了財(cái)政收支平衡，也可以加強(qiáng)對(duì)單位資金使用情況的管理。

　　3.實(shí)行零基預(yù)算法，有利于精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，促進(jìn)行政事業(yè)單位人員分流，積極興辦第三產(chǎn)業(yè)，搞好替代財(cái)源建設(shè)，促進(jìn)全額預(yù)算管理單位向差額預(yù)算管理單位、差額預(yù)算管理單位向自收自支預(yù)算管理單位、自收自支預(yù)算管理單位向給國(guó)家作貢獻(xiàn)的單位轉(zhuǎn)變。

　　（二）有利于貫徹《預(yù)算法》，加強(qiáng)預(yù)算管理

　　1.實(shí)行零基預(yù)算的基本要求就是要掌握財(cái)政資金使用的情況，因此有利于預(yù)算管理的細(xì)化。如在試行零基預(yù)算時(shí)，通過對(duì)各單位預(yù)算基數(shù)的清理，進(jìn)一步掌握了各單位的家底，為制定有關(guān)的管理辦法創(chuàng)造了條件。

　　2.按照零基預(yù)算法編制預(yù)算，充分考慮了各單位在下一預(yù)算年度對(duì)資金的需求。預(yù)算經(jīng)審核批準(zhǔn)后，在年度執(zhí)行中除發(fā)生特大自然災(zāi)害等不可預(yù)見情況確需追加外，不得再向財(cái)政部門申請(qǐng)追加。使年初確定的預(yù)算指標(biāo)真正成了有約束力的剛性指標(biāo)，有利于克服當(dāng)前預(yù)算觀念淡化、預(yù)算管理弱化、預(yù)算約束軟化的不正�，F(xiàn)象。

　　3.零基預(yù)算的實(shí)施，使財(cái)政部門增強(qiáng)了宏觀調(diào)控能力，能有效地根據(jù)改革的方向和財(cái)力的可能，調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，根據(jù)國(guó)家的政策，按照輕重緩急的順序合理安排資金，保證需要重點(diǎn)發(fā)展的事業(yè)的資金需求。

　　（三）有利于提高預(yù)算的科學(xué)性，合理分配財(cái)政資金

　　實(shí)行零基預(yù)算可以站在一個(gè)新的起點(diǎn)上，按照政策規(guī)定、發(fā)展需要對(duì)每一項(xiàng)財(cái)政收支的可行性和必要性重新進(jìn)行審核和評(píng)價(jià)，按照預(yù)算年度所有因素和事項(xiàng)的輕重緩急程度重新測(cè)算每一個(gè)科目的支出需求，并側(cè)重于對(duì)資金使用效益的考核，使事業(yè)發(fā)展的需要與財(cái)政可供給資金之間的矛盾趨于緩和。最終目的是使預(yù)算資金的分配和使用達(dá)到最優(yōu)化，取得最佳的經(jīng)濟(jì)效益，在較高程度上體現(xiàn)了預(yù)算資金分配的科學(xué)性和合理性。

　　（四）強(qiáng)化了財(cái)政部門和各單位管理資金的意識(shí)

　　1.按照零基預(yù)算的要求，不僅要注重于財(cái)政資金的分配過程，而且要注重財(cái)政資金使用的結(jié)果，因?yàn)楫?dāng)年財(cái)政資金使用的結(jié)果是編制下一年度預(yù)算的重要依據(jù)。所以，在按照零基預(yù)算方法編制預(yù)算的過程中，財(cái)政部門的人員就要樹立起重視資金使用效益的意識(shí)。

　　2.實(shí)行零基預(yù)算以后，各部門、各單位必須在財(cái)政部門核定的經(jīng)費(fèi)限額內(nèi)安排使用資金，必須考慮資金的使用效益。資金緊張的矛盾只能通過挖掘單位內(nèi)部潛力、強(qiáng)化管理手段，節(jié)約使用經(jīng)費(fèi)來緩解，從而調(diào)動(dòng)了各單位注重預(yù)算管理和改革的積極性。

　　（五）有利于加強(qiáng)對(duì)財(cái)政資金使用的監(jiān)督

　　按照零基預(yù)算方法編制預(yù)算，提高了預(yù)算分配過程的透明度，使預(yù)算資金的安排更符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下公平、公正的原則。實(shí)行零基預(yù)算后，對(duì)各單位的人員經(jīng)費(fèi)一視同仁，避免了各單位在利益驅(qū)動(dòng)下爭(zhēng)基數(shù)、要增長(zhǎng)。這樣，既可避免單位之間苦樂不均的現(xiàn)象，又能較好地克服傳統(tǒng)的預(yù)算分配方式下易產(chǎn)生的“關(guān)系預(yù)算”、“人情預(yù)算”的情況；便于接受社會(huì)的評(píng)議與監(jiān)督，同時(shí)使全社會(huì)了解財(cái)政情況，關(guān)心和支持財(cái)政工作。

　　（六）有利于提高預(yù)算管理水平

　　運(yùn)用零基預(yù)算法編制預(yù)算，需要對(duì)大量的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)進(jìn)行測(cè)算和分析，客觀上要求加強(qiáng)基礎(chǔ)工作，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行周密論證，對(duì)預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行測(cè)算，達(dá)到細(xì)化預(yù)算，提高預(yù)算科學(xué)性、準(zhǔn)確性的目的。同時(shí)，促使預(yù)算編制人員努力掌握現(xiàn)代化辦公手段，提高預(yù)算管理水平。

　　（七）可以提高預(yù)算編制工作的時(shí)效性

　　用“零基預(yù)算法”細(xì)化預(yù)算、提前編制預(yù)算以后，報(bào)送人大審批的預(yù)算草案將比過去詳細(xì)得多，便于人大對(duì)預(yù)算的審查監(jiān)督，并及時(shí)批復(fù)下達(dá)，從而有效規(guī)范各級(jí)政府部門和單位的預(yù)算行為：財(cái)政部門按預(yù)算管理，用錢單位按預(yù)算支出，審計(jì)部門按預(yù)算審計(jì)，減少預(yù)算的隨意性，有利于各級(jí)政府加強(qiáng)和改善預(yù)算管理，促進(jìn)依法行政、依法理財(cái)，使財(cái)政支出管理工作逐步納入規(guī)范化、法制化的軌道。

　　四、結(jié)語

　　零基預(yù)算編制法是不斷進(jìn)行的預(yù)算編制方法變革中的一環(huán)，是對(duì)以前各次變革的繼承。它吸收了原有各種預(yù)算編制方法中有益的內(nèi)容，并在此基礎(chǔ)上加以改進(jìn)，使預(yù)算編制水平得到了提高。

　　在我國(guó)，試行零基預(yù)算編制方法，旨在探索能夠加強(qiáng)預(yù)算管理、提高財(cái)政資金使用效率與效益的有效途徑，這是建立并完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的客觀要求，也是零基預(yù)算編制方法能夠在我國(guó)發(fā)展的深層次原因。雖然零基預(yù)算法的編制過程較“基數(shù)法”繁瑣，用于編制預(yù)算的定額標(biāo)準(zhǔn)的確定也有待于進(jìn)一步科學(xué)化、合理化，但這些都不會(huì)影響對(duì)預(yù)算編制方法的探索，也不會(huì)影響零基預(yù)算法的進(jìn)一步推廣應(yīng)用。可以預(yù)料，不久的將來，零基預(yù)算編制方法將會(huì)在全國(guó)各行業(yè)、各部門得到全面的推廣。

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