個稅作用有限
《南風窗》：個人所得稅改革廣受關注，個稅起征點擬調(diào)整為3000元，這是否應該考慮到不同城市之間的差異？
許善達：發(fā)達國家有中央政府的個人所得稅，也有地方政府的個人所得稅。我們現(xiàn)在的個人所得稅采用分成制，60%歸中央，40%歸地方。各地差別原則上講應由地方政府考慮，中央政府負責全國的一致性，但我國現(xiàn)行稅制中，地方政府沒有這個權力。原則上，稅收應該有差別，問題在于差別由誰來決定。假如想有差別，那么需先改革稅制，中央和地方采用不同的稅率，中央稅多少，地方稅多少，然后中央下放稅率管理權力。由地方?jīng)Q定差別。這就涉及稅制的重大變革了。
《南風窗》：現(xiàn)行個稅最大缺陷是什么？
許善達：這個問題比較復雜。首先中國稅制和發(fā)達國家有很大區(qū)別，我們是以間接稅為主。1994年新稅制設計的時候，我們說的是雙主體，即間接稅和直接稅兩個主體，但實際還是一個主體，即流轉(zhuǎn)稅(間接稅)為主體，所得稅一直不是主體，目前個稅總額僅占我國各項稅收總額的6%~7%，這么少的份額，要被賦予調(diào)節(jié)差距的強大功能，顯然是不現(xiàn)實的。我國以間接稅為單一主體的稅收格局還會持續(xù)很長的時間，所以在相當長時間內(nèi)都不能期望個人所得稅在調(diào)節(jié)收入分配不公上發(fā)揮很大作用，這是對我國國情的基本判斷。
《南風窗》：那您覺得個稅改革目標到底是什么？
許善達：我的看法就是首先不能寄予它太大的功能期望。從這出發(fā)，我覺得個人所得稅還應該大幅度減稅。對低收入群體的稅收問題，有人主張：因為很多人達不到交稅的門檻，所以對達到門檻交稅的人不能減稅。這個邏輯我不贊成。否則可以推論：應該降低門檻，讓更多的人繳稅，因為降低門檻以后還是有很多人達不到門檻。再推論一下，過去提高門檻的決策全是錯誤的，因為不提高門檻也還是有很多人達不到。我認為一方面要讓交稅的人少交稅，另一方面要使達不到交稅門檻的人增加收入，應該有配套的措施，這兩方面不是對立的，應該是相輔相成的。
對高收入群體也有一個稅制調(diào)整的問題。一個好的稅制，首先要照顧窮人，但也要留住富人。我們個人所得稅的最高稅率為45%，現(xiàn)在為什么不降低呢？到底有多少人按照45%交稅？現(xiàn)在富人移民的數(shù)量不少，原因很復雜，但這么高的稅率肯定是原因之一。我們要更多地考慮富人這個群體可能帶來的流轉(zhuǎn)稅收入，流轉(zhuǎn)稅也有調(diào)節(jié)收入差距的功能。一個人有錢了就會投資和消費，投資創(chuàng)造社會財富，從新創(chuàng)造的社會財富里就可以收到大量流轉(zhuǎn)稅。富人對一些高檔商品的消費，比如，高檔汽車、高檔住房也會帶來流轉(zhuǎn)稅、消費稅以及其他很多稅種的收入。
所以我覺得，對于個人所得稅特別高的稅率，也可以降下來，這并不是說政府就不調(diào)節(jié)高收入群體了，調(diào)節(jié)高收入的手段有很多，真正有效率的，絕不是這45%工資薪金的個人所得稅稅率。從目前社會輿論看，可能贊成這個觀點的人不多，但我覺得從全局考慮更符合實際。即使工資達到45%稅率的水平，也只是中產(chǎn)階層，對這個群體的勞務性收入不應該征過重的稅。研究一下我黨的歷史經(jīng)驗，在土地革命中，我們黨多次發(fā)生過侵犯中農(nóng)、富裕中農(nóng)的“左”的政策，比如“土地國有化”、“地主不分田，富農(nóng)分壞田”、“按人口均分土地”，等等，給革命事業(yè)帶來嚴重損失。這些歷史經(jīng)驗對我們今天研究個人所得稅有重要參考價值。
《南風窗》：所以您主張個稅改革方向是減稅。
許善達：“十二五”規(guī)劃提出結(jié)構(gòu)性減稅，這其中包括了個稅。在“十五”和“十一五”規(guī)劃期間這10年，我國居民消費率下降、居民收入占GDP比重在下降。出現(xiàn)這個問題，有兩個原因：一是市場經(jīng)濟本身就是這樣的趨勢。收入差距拉大，是市場經(jīng)濟的必然趨勢，這一點，我跟吳敬璉先生有一點兒分歧，他認為收入差距拉大原因是壟斷和腐敗。我認為壟斷和腐敗是原因，但不是主要原因。也有些人認為我這個觀點是對市場經(jīng)濟的否定，我認為不是否定，而是強調(diào)政府要發(fā)揮作用來縮小這個差距。我看實現(xiàn)居民收入增長速度不低于GDP的這個目標真的要在“十二五”規(guī)劃落實的話，結(jié)構(gòu)性減稅是個必要條件。
現(xiàn)在提到減稅，就有人說沒有減稅的空間，有一個事情很多人都不了解，就是我們的外匯儲備還是財政儲備。進口一美元征的稅，要遠大于出口一美元退的稅。只要把這個外匯儲備用于進口了，它所潛在的財政儲備功能就釋放出來了。所以我們財政收入的增長還是沒有問題的。順差減少甚至一段時間出現(xiàn)一些逆差可能是未來幾年的外貿(mào)形勢，這會大大增加財政收入。
減少小戶納稅降低征稅成本
《南風窗》：那您認為我國現(xiàn)在宏觀稅負到底處于什么樣的水平？財政部說我國宏觀稅負低于世界平均水平。
許善達：財政部的口徑就是它的預算，按照預算口徑來看，結(jié)論沒錯。但是中國政府收入的口徑要比財政部預算口徑大得多。不算社會保障部分，美國的宏觀稅負21%，日本19%，中國不考慮社保也有20%。也就是說，不考慮社保部分，中國已經(jīng)超過日本，跟美國基本接近，這個比例就不低了。財政部也有兩個口徑，一個預算口徑，一個還管了一部分預算外的，兩個放在一起，30%以上。所以中國政府收入比重放在國際上比已經(jīng)不低。如果說低，也只能說社會保障部分占GDP比重低。
《南風窗》：所以您主張要減稅。
許善達：不是我主張要減稅，而是國務院已經(jīng)明確“繼續(xù)實施結(jié)構(gòu)性減稅”。減稅同時也要與費改稅綜合起來考慮，就是稅要減，很多費要改成稅。費太多不是一個好的財政體制，好的財政體制，還是應該統(tǒng)一由財政納入預算管理。這個問題說到底始于上世紀80年代改革初期，當時各個部門都需要錢，財政收入不足以支撐，只能讓各個部門自己收費。收費的成本是很高的，越是分散性的征收，成本越高。
1998年我國就提出費改稅，10多年過去，只完成了兩項費改稅，即車輛購置附加費改成車輛購置稅、養(yǎng)路費改成消費稅。費改稅還是改得太慢太少，游離在預算外的各種收費還是太多。這個問題跟當前稅負水平判斷都是相關聯(lián)的。
《南風窗》：您說越是分散性的收費，成本越高。從《中國稅務報》公布的數(shù)據(jù)看，中國征稅的成本已遠遠高于美國、日本、新加坡和澳大利亞。這個成本還不包括高昂的收費成本。
許善達：這主要指稅務局的行政費用，就是稅務機關征稅花了多少錢。原來有些稅種設計時就不計成本，比如屠宰稅、農(nóng)業(yè)稅，等等。哪怕收1元錢的稅5毛錢甚至是8毛錢成本也無所謂。最典型的例子是農(nóng)業(yè)稅，全國征600億，成本有多少都算不出來的。比如，北京在廢除農(nóng)業(yè)稅前，能收約8000萬農(nóng)業(yè)稅，征收直接成本就有6000萬，早就沒有什么征收的價值了，但稅法規(guī)定不收不行，你就得派人下去收。所以稅制設計和稅收成本是有關聯(lián)的，越是對分散戶征稅成本越高，越是集中大戶，成本越低，這是很簡單的道理。這取決于中國在成本和稅收中間，如何達成平衡。小納稅人的稅，撿得越多成本越高。
《南風窗》：所以放棄一些小的納稅人可以降低征稅成本。
許善達：應該說分稅制改革以后的10幾年，征稅成本是逐步降低的。因為，一是征稅成本增速低于稅收收入增速，二是改革了稅制結(jié)構(gòu)，越是把小戶減稅減得越好，成本就越低。所以成本高低不完全是征收問題，跟稅制設置有關系。這是一方面，當然還有另一方面，比如有些稅種減免了，但是稅務人員還在，不收稅但工資還得發(fā)，沒有政策說少收稅就得解雇稅收人員。談到征收成本，各部門征收的各種行政性收費的成本比稅務局征稅的成本高得多，應該引起更多的關注。
現(xiàn)在全國不到10%的企業(yè)交90%的稅，反過來說，90%的企業(yè)交10%的稅�？梢姡魯�(shù)量很多但稅收不多，像個體戶稅收起征點就完全可以進一步提高，可從每月5000元提高到1萬元甚至更高一點。這樣又有一批個體戶退出征稅，征稅成本就會大大下降。
《南風窗》：但我看到征稅成本從1993年的3.12%，上升到現(xiàn)在的5%~6%，并不是下降的趨勢。
許善達：1994年稅制改革后的一段時間成本肯定是上升的，因為一個局改成兩個局了，就得加人，增加辦公條件，蓋房子買車，這個開支增大。但肯定有一個拐點，幾年以后，成本絕對額雖然是上升的，但肯定比重是往下降的。
《南風窗》：我們看到《福布斯》雜志每年會在全球范圍內(nèi)公布一個稅負痛苦指數(shù)的調(diào)查報告，2009年中國排第二位，相關官員認為這項調(diào)查并不科學，但這個評價結(jié)果結(jié)合您說到的全口徑稅負水平的話，是否一定程度上反映了中國真實的稅負水平？
許善達：這個指數(shù)不能反映稅負水平。這個痛苦指數(shù)，是把所有稅種的最高稅率加在一起，各個國家稅種不一樣，最高稅率不一樣，能反映什么？實際負擔和最高稅率是兩回事，比如增值稅17%，營業(yè)稅5%，其實營業(yè)稅5%的負擔比增值稅重，因為增值稅17%有進項稅扣除。所得稅率是25%，那25%和營業(yè)稅率5%相加可以嗎？這么加沒道理，因為它基數(shù)不一樣，實際上，即使是反映最高稅率，這個指數(shù)也不科學，因為它不能反映各個稅種收入的權重。如果把這個變成一個稅負水平的指標，那絕對是不符合實際的。
營業(yè)稅改革可從上海試點
《南風窗》：在加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的背景下，財政稅收所擔負的責任和壓力是空前的，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的要求和現(xiàn)行的稅制存在著怎樣的尖銳矛盾？
許善達：應該說產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整包括很多方面，其中很重要的一項就是要提高服務業(yè)的比重。我們這么多年想讓服務業(yè)增長快一點、比重提高一點，但見效不大，原因有很多，其中對服務業(yè)征收營業(yè)稅是一個重要的制度性障礙。營業(yè)稅5%的稅負比增值稅17%的稅負還高呢，因為它重復，一個環(huán)節(jié)一個環(huán)節(jié)重復征，多一項服務就多一道稅，稅上加稅，在這個稅制下，服務業(yè)想要發(fā)展得快不可能。
但是要改，不容易。營業(yè)稅主要是地方稅，如果營業(yè)稅改成增值稅，就要成為共享稅，劃一部分去中央了，地方稅收會減少。此外還會產(chǎn)生地區(qū)間橫向影響，一個地區(qū)的營業(yè)稅改了增值稅，把另外一個地方的增值稅給抵扣了。也就是說，營業(yè)稅改增值稅會使所有企業(yè)的稅負發(fā)生變化，地方政府的收入發(fā)生變化。這項改革將使稅收收入減少多少？在中央和地方之間、地區(qū)和地區(qū)之間怎樣分布？誰來承擔？這些問題的存在使這項改革推進的難度，不亞于1994年稅制和分稅制改革。
《南風窗》：但是營業(yè)稅不改，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式就是句空話。
許善達：對。但現(xiàn)在再像1994年那樣改，改不成的，動作太大。雖然大家都覺得要改，但難下那么大決心一次性改革。所以有可能選局部地區(qū)和少數(shù)營業(yè)稅稅目，先改。改了以后試點成功了，逐漸擴大地區(qū)范圍，擴大稅目范圍，花上幾年時間。要我說從啟動到完成5年算是理想的了，5年時間能不能完成我都打一個問號，難度相當大。1994年增值稅改革的時候冒的政治風險也是很大的，當時出現(xiàn)了虛開發(fā)票現(xiàn)象，全國到處都是假發(fā)票，后來搞了個金稅工程，才把虛開發(fā)票控制住了。時任國務院副總理的李嵐清同志曾指出，中國引進增值稅是好的，但如果虛開發(fā)票控制不住的話，那說明中國的國情不適合這種稅，還得退回到產(chǎn)品稅去。
《南風窗》：基于這樣的背景，所以您認為營業(yè)稅的改革可以試點并穩(wěn)步推進了。
許善達：我曾經(jīng)建議過在上海進行試點。因為上海要建設世界航運中心、金融中心，把交通運輸業(yè)和金融業(yè)的營業(yè)稅改一改，改了以后稅收負擔下降，也支撐兩個中心發(fā)展。當然決策要由中央做，但上海也要有決心，在一定時期內(nèi)做好稅收減少的準備。
《南風窗》：您認為將來稅改的方向是什么？
許善達：最大的改革還是營業(yè)稅。未來5~10年內(nèi)，中國政府能把營業(yè)稅改革完成了，就是營業(yè)稅變成增值稅了，這對整個經(jīng)濟發(fā)展的推動作用是非常大的，而且能夠持續(xù)讓中國服務業(yè)迅速發(fā)展起來。1994年搞增值稅的時候，誰想到今天中國變成世界工廠啊，但是沒有增值稅的改革哪里有世界工廠？同樣，如果營業(yè)稅改革得好的話，那中國就變成世界服務業(yè)大國了。
房產(chǎn)稅征收效果不樂觀
《南風窗》：您為什么不贊成和不看好房產(chǎn)稅呢？
許善達：從上海、重慶試點來看，效果尚未顯現(xiàn)出來。還需要再觀察一段。我認為房產(chǎn)稅要不然就是收不上來，要不然征收過程會發(fā)生對抗行為，這兩種情況必居其一。除非收多少算多少，但如果是這樣，很快就會出現(xiàn)“劣幣驅(qū)逐良幣”現(xiàn)象，要想讓每個人都交，必須對那些不交的人采取強制措施。而稅務局要對那么多納稅人采取強制措施實在不可行，因此我不贊成這個制度。
我主張消費稅，就是出售房產(chǎn)的時候從溢價中繳稅，這樣納稅人就比較容易接受，我賺了一點，政府拿走一點�，F(xiàn)在房產(chǎn)稅等于居民住在自己的房子里，還要拿其他收入來交稅，而這些收入已經(jīng)是其他來源稅后的收入了。征房產(chǎn)稅稅務局和當事人之間利益的沖突要比消費稅尖銳得多，所以我認為中國沒必要征房產(chǎn)稅，消費稅更可行。
《南風窗》：您講的沒必要征房產(chǎn)稅是指這個階段還是未來都不必要？
許善達：我覺得至少相當長的一個時期都沒必要。我們現(xiàn)在稅收主體還是間接稅，要作為一個主體稅收份額需要占40%，連所得稅上升到一個主體還差很遠，財產(chǎn)稅更不用說了。
《南風窗》：那政府推出房產(chǎn)稅，是不是想要借房產(chǎn)稅來達到房地產(chǎn)調(diào)控的目的？
許善達：房產(chǎn)稅出臺的目的有很多說法：抑制房價、調(diào)節(jié)收入分配不公、調(diào)控需求等等。但是把這么多的功能都放在房產(chǎn)稅上，就如同對個人所得稅寄予過高期望一樣——對占稅收總額6%~7%的個人所得稅都不能寄予那么大的期望，房產(chǎn)稅怎么能承載這么多功能？甚至還有一種主張說用房產(chǎn)稅取代土地財政，那更是荒唐可笑，土地收入幾萬億啊，房產(chǎn)稅收幾萬億怎么得了？
稅改應更多體現(xiàn)納稅人的意志
《南風窗》：無論是個人所得稅、營業(yè)稅、房產(chǎn)稅還是其他稅種的改革，是否應該更大程度體現(xiàn)納稅人的意志？
許善達：你看當時車船稅給人大報上去，1.6升以下的也要加稅，人大把這部分加稅的方案給否了。這次個人所得稅調(diào)整，我估計人大也不會照單全收。這說明什么？說明人大比政府機關在涉及低收入群體的問題上，減輕或不增加低收入群體稅收負擔的政策方向要更明確一些，這就是部分地體現(xiàn)了納稅人的意志，在反映民意上會更充分、更準確一些。
(沈翀一對本文亦有貢獻)
