糧食局不服人民政府稅收大檢查辦公室處罰決定案

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    原告：瀘縣糧食局服務(wù)部。

　　法定代表人：任仁，該部經(jīng)理。

　　被告：四川省瀘縣人民政府稅收財務(wù)物價大檢查辦公室。

　　法定代表人：喻恩惠，主任。

　　1991年11月12～16日，瀘縣人民政府稅收財務(wù)物價大檢查辦公室（以下簡稱“三查辦”）在一年一度的稅收財務(wù)物價大檢查中，根據(jù)群眾舉報，對瀘縣糧食局服務(wù)部（以下簡稱“服務(wù)部”）的財務(wù)收支情況進行了重點檢查。查出“服務(wù)部”

　　于1989～1991年10月期間有以下違法行為：（1）擅自提高標準，巧立名目，濫發(fā)獎金、實物、補貼13項，金額50522.60元；（2）在瀘縣協(xié)昌公司套取乙種發(fā)票2份，金額1702元；（3）違反規(guī)定，擅自購買高級煙酒、照相機、錄音機等專項控制商品，金額12658.91元。1992年2月25日，“三查辦”依據(jù)國務(wù)院《關(guān)于違反財政法規(guī)處罰的暫行規(guī)定》第十二條、財政部《關(guān)于違反財政法規(guī)處罰的暫行規(guī)定施行細則》第二十四條的規(guī)定，決定對“服務(wù)部”的第（1）項違法行為，處以違法款額10％的罰款計5052.26元，對責任人員“服務(wù)部”經(jīng)理任仁、會計袁流容分別處以罰款80元；依據(jù)財政部《全國發(fā)票管理辦法》第十七條的規(guī)定，對“服務(wù)部”的第（2）項違法行為，處以罰款200元：

　　依據(jù)國務(wù)院《關(guān)于從嚴控制社會集團購買力的決定》第八條的規(guī)定，對“服務(wù)部”的第（3）項違法行為，處以違法款額40％的罰款計5063.56元，并加收5％的?？厣唐犯郊淤M632.95元?！胺?wù)部”不服，按照《四川省財政行政復(fù)議規(guī)則（試行）》第八條的規(guī)定，向瀘縣財政局申請復(fù)議，經(jīng)復(fù)議維持原處罰決定。“服務(wù)部”仍不服，于1992年5月14日向瀘縣人民法院提起訴訟，請求撤銷被告所作的處罰決定。

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    瀘縣人民法院經(jīng)審理認為，被告“三查辦”認定原告“服務(wù)部”濫發(fā)獎金、補貼、實物，擅自購買國家?？厣唐芬约疤兹“l(fā)票的違法事實，有對原告各項財務(wù)收支情況的檢查記錄和原告法定代表人在檢查記錄上簽注的承認與辯解意見佐證，其處罰決定所依據(jù)的事實清楚，證據(jù)確實充分，適用法律法規(guī)正確，應(yīng)予維持。依照《行政訴訟法》第五十四條第一項、國務(wù)院《關(guān)于違反財政法規(guī)處罰的暫行規(guī)定》第十二條、《關(guān)于從嚴控制社會集團購買力的決定》第八條、《關(guān)于開展1991年稅收、財務(wù)、物價大檢查的通知》第三條的規(guī)定，參照財政部《關(guān)于違反財政法規(guī)處罰的暫行規(guī)定施行細則》第二十四條、《全國發(fā)票管理辦法》第十七條的規(guī)定，該院于1992年8月15日作出判決：維持“三查辦”對“服務(wù)部”違反財務(wù)制度的處罰決定。宣判后，“服務(wù)部”以原審判決認定事實不清，適用法律錯誤為由，上訴于瀘州市中級人民法院。

　　瀘州市中級人民法院審理后認為，原審認定上訴人1989～1991年間，濫發(fā)獎金、補貼、實物，套取發(fā)票，擅自購買國家專控商品等事實存在，上訴人之行為確已違反了國家有關(guān)財政法規(guī)的規(guī)定，應(yīng)受處罰。被上訴對上訴人濫發(fā)獎金、補貼、實物及套取發(fā)票的違法行為予以罰款處理正確，惟對上訴人違反控購規(guī)定罰款506 3.56元顯失公正，應(yīng)予變更。據(jù)此，依照《行政訴訟法》第六十一條第（一）、（二）項，第五十四條第四項的規(guī)定，于1992年12月25日作出判決：

　　撤銷瀘縣人民法院行政判決和“三查辦”處罰決定中關(guān)于“服務(wù)部”違反控購規(guī)定給予罰款5063.56元部分，變更為罰款及上繳款項2658.72元；對其他部分予以維持。

　?。墼u析意見］

    “三查辦”應(yīng)視為合法建立并具備了獨立的行政執(zhí)法主體和行政訴訟主體資格，能夠以自己的名義對外行使職權(quán)，并獨立承擔其行為產(chǎn)生的法律后果，是本案的適格被告。被告“三查辦”行使行政執(zhí)法權(quán)，從而對“服務(wù)部”違反財經(jīng)法紀問題作出處罰決定，所依據(jù)的是國務(wù)院1991年9月14日《關(guān)于開展1991年稅收、財務(wù)、物價大檢查的通知》（以下簡稱“三查通知”）?！叭橥ㄖ钡谖鍡l明確規(guī)定：

　　“國務(wù)院授權(quán)國務(wù)院稅收、財務(wù)、物價大檢查辦公室，根據(jù)現(xiàn)行的財經(jīng)法規(guī)，制定有關(guān)檢查的具體政策和規(guī)定?！比橥ㄖ半m然不是行政法規(guī)，但它系國務(wù)院制定發(fā)布的政策性文件，其法律效力應(yīng)低于法律行政法規(guī)，高于規(guī)章，人民法院應(yīng)予參照適用。

　　根據(jù)“三查通知”等有關(guān)規(guī)定，“三查辦”應(yīng)為具備了獨立的行政執(zhí)法主體資格和行政訴訟主體資格。根據(jù)憲法和國務(wù)院組織法的規(guī)定，國務(wù)院有權(quán)制定和發(fā)布行政法規(guī)。

　　但是，并非國務(wù)院制定發(fā)布的所有規(guī)范性文件都是行政法規(guī)。為此，經(jīng)國務(wù)院批準、國務(wù)院辦公廳1987年4月21日發(fā)布的《行政法規(guī)制定程序暫行條例》（以下簡稱《條例》）指出：“行政法規(guī)是國務(wù)院為領(lǐng)導(dǎo)和管理國家各項行政工作，根據(jù)憲法和法律，并且按照本條例的規(guī)定制定的政治、經(jīng)濟、教育、科技、文化、外事等各項法規(guī)的總稱?！卑凑铡稐l例》的規(guī)定，“三查通知”顯然不具備行政法規(guī)的基本要素。

　　《條例》第三條規(guī)定，國務(wù)院制定的行政法規(guī)的專用名稱只能是條例、規(guī)定、辦法三種，其他名稱的規(guī)范性文件不能稱為行政法規(guī)?！稐l例》指出，制定行政法規(guī)是國務(wù)院工作中的重大問題，必須經(jīng)國務(wù)院常務(wù)會議審議，或者由國務(wù)院總理審批。國務(wù)院辦公廳1988年5月31日《關(guān)于改進行政法規(guī)發(fā)布工作的通知》強調(diào)：為了提高行政法規(guī)的權(quán)威性……，國務(wù)院決定，從現(xiàn)在起，國務(wù)院發(fā)布行政法規(guī)，由國務(wù)院總理簽署發(fā)布命令，經(jīng)國務(wù)院批準、部門發(fā)布行政法規(guī)的，由部門主要領(lǐng)導(dǎo)人簽署發(fā)布命令。行政法規(guī)具有相對普遍性和相對穩(wěn)定性，可以長期適用，反復(fù)適用。一審法院將“三查通知”作為行政法規(guī)在判決中加以引用是不妥的。制定發(fā)布政策性文件，是國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)和管理國家各項行政工作的重要手段。對于“三查通知”這種重要的政策性文件，如果行政審判中不承認其法律效力，各級“三查辦”的執(zhí)法活動就要受影響，“三查”活動也難以正常進行。根據(jù)合法性審查原則，對“三查通知”這類政策性文件，只要其內(nèi)容符合憲法和法律，而且不與行政法規(guī)相抵觸，人民法院就應(yīng)當承認其法律效力，并在審理案件時參照適用。