關(guān)于稅收執(zhí)法責(zé)任制模式的探討

　　一、推行全國統(tǒng)一的稅收執(zhí)法責(zé)任制的必要性、可能性及現(xiàn)實(shí)選擇

　　（一）推行統(tǒng)一模式的稅收執(zhí)法責(zé)任制的必要性

　　1、推行統(tǒng)一模式的稅收執(zhí)法責(zé)任制是貫徹落實(shí)統(tǒng)一稅法和統(tǒng)一稅收業(yè)務(wù)規(guī)范的客觀要求。經(jīng)過1994年稅制改革和多年稅收法制建設(shè)，我國基本上建立了一套全國統(tǒng)一的稅法體系和稅制體系，統(tǒng)一的稅法內(nèi)容，不能允許存在不同的法律標(biāo)準(zhǔn)。

　　2、推行某一種現(xiàn)成的模式或幾種現(xiàn)成的模式同時(shí)推行，均不利于統(tǒng)一的稅法目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。一方面，某一地方的執(zhí)法責(zé)任制模式存在較大的局限性，對統(tǒng)一的稅法要求和稅收業(yè)務(wù)規(guī)范，會(huì)出現(xiàn)符合本地條件和體現(xiàn)本地利益的取舍、揚(yáng)棄，有時(shí)甚至是沖突和違反。另一方面，多種模式同時(shí)推行，很可能帶來執(zhí)法崗責(zé)各地不一，影響考核與追究的公正公平，同樣也會(huì)影響統(tǒng)一稅法既定目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

　?。ǘ┩菩薪y(tǒng)一模式的稅收執(zhí)法責(zé)任制具有較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)可能性

　　1、稅收執(zhí)法的專業(yè)化分工使推行統(tǒng)一的稅收執(zhí)法責(zé)任制成為可能。近幾年全國稅收征管改革的一個(gè)顯著成果是實(shí)現(xiàn)了稅收工作的專業(yè)化管理，新稅收征管法明確了稅收征收、管理、稽查和法制應(yīng)該相互分離，稅收業(yè)務(wù)按流程實(shí)現(xiàn)專業(yè)分工，稅收執(zhí)法崗位的崗責(zé)對應(yīng)關(guān)系越來越明顯，這正是稅收執(zhí)法責(zé)任制的基礎(chǔ)和邏輯起點(diǎn)，為推行統(tǒng)一模式的稅收執(zhí)法責(zé)任制提供了現(xiàn)實(shí)可能性。

　　2、稅收信息化建設(shè)的快速推進(jìn)為推行統(tǒng)一模式的稅收執(zhí)法責(zé)任制提供了現(xiàn)實(shí)可能。一方面，在稅收征管信息化條件下，各種稅收執(zhí)法元素和變量，隨著數(shù)據(jù)化的要求，會(huì)進(jìn)一步整合規(guī)范，另一方面，它使稅收執(zhí)法質(zhì)量考核手段實(shí)現(xiàn)了計(jì)算機(jī)化，并且執(zhí)法責(zé)任制中的崗責(zé)真正成為稅收執(zhí)法的坐標(biāo)。

　　（三）人機(jī)結(jié)合的綜合模式應(yīng)成為統(tǒng)一的稅收執(zhí)法責(zé)任制模式的最佳選擇

　　不同稅收執(zhí)法責(zé)任制模式的根本區(qū)別在于考核方式的不同。從大體上劃分，傳統(tǒng)方法中采用人對人的方式，現(xiàn)在則開始利用計(jì)算機(jī)進(jìn)行。計(jì)算機(jī)考核在實(shí)施效果上有著人工考核所不可比擬的優(yōu)勢：一是考核的廣度大大提高，計(jì)算機(jī)具有的海量分析功能可以在瞬間處理人工所不可能完成的工作量；二是考核的公平性有了質(zhì)的飛躍。盡管如此，計(jì)算機(jī)考核仍然存在很多缺憾：其一，盡管隨著ctais和金稅工程的推廣，稅收信息化建設(shè)已經(jīng)有了突破性的進(jìn)展，但相比起龐大的稅收征管業(yè)務(wù)而言，仍然有相當(dāng)多的執(zhí)法行為沒有在計(jì)算機(jī)系統(tǒng)中留下記錄，特別是一些原始數(shù)據(jù)的錄入、后臺的管理、審批業(yè)務(wù)依舊以手工為主，這就使得一方面對這些行為的計(jì)算機(jī)考核無法實(shí)現(xiàn)，另一方面，由于很多執(zhí)法行為是相互關(guān)聯(lián)、互相制約的，如果系統(tǒng)缺乏對部分關(guān)聯(lián)執(zhí)法行為的篩選和分析，那么對已經(jīng)實(shí)行計(jì)算機(jī)考核的執(zhí)法行為的評價(jià)結(jié)果的可信度就降低了；其二，稅法及相關(guān)管理規(guī)則的變動(dòng)性和不確定性，為尋找成熟、穩(wěn)定的考核標(biāo)準(zhǔn)和邏輯分析方法增加了難度；其三，由于對信息技術(shù)的掌握和認(rèn)識程度上的差距，使得相當(dāng)多人工條件下成熟的方法和標(biāo)準(zhǔn)沒有轉(zhuǎn)變?yōu)橛?jì)算機(jī)語言。因此，實(shí)際上在現(xiàn)實(shí)情況下只能推行人機(jī)合一的考核方式的稅收執(zhí)法責(zé)任制。

　　二、統(tǒng)一的稅收執(zhí)法責(zé)任制模式的基本內(nèi)容和思路

　　統(tǒng)一的稅收執(zhí)法責(zé)任制主要應(yīng)當(dāng)包括明晰具體的崗責(zé)體系、合法高效的工作流程、公平公正的評議考核、嚴(yán)格務(wù)實(shí)的過錯(cuò)追究，它們構(gòu)成稅收執(zhí)法責(zé)任的基本框架。

　?。ㄒ唬╆P(guān)于崗責(zé)體系

　　崗責(zé)體系是執(zhí)法責(zé)任制中最為基礎(chǔ)的一項(xiàng)制度，直接關(guān)系到其他三項(xiàng)制度的制定和實(shí)施，其中與考核評議制度的關(guān)系尤為緊密。

　　制定執(zhí)法崗責(zé)制度應(yīng)遵循以下幾項(xiàng)原則：一是法定原則；二是從實(shí)際出發(fā)的原則；三是互不交叉重疊原則；四是廉潔與高效相統(tǒng)一的原則。

　?。ǘ╆P(guān)于工作流程

　　工作流程的建立和健全，為考核評議提供了現(xiàn)實(shí)的可能。主要表現(xiàn)為：一是具有極強(qiáng)的針對性；二是具有真實(shí)性；三是具有便利性；四是具有相對的公平性和合法性；五是體現(xiàn)了程序和實(shí)體并重的考核標(biāo)準(zhǔn)要求；六是有助于解決對領(lǐng)導(dǎo)崗位履行職責(zé)的考核問題；七是體現(xiàn)了過程控制的管理理念。

　?。ㄈ╆P(guān)于考核評議

　　從考核的原理來看，考核的實(shí)質(zhì)就是回到原行為作出的條件下，對照既定的行為規(guī)則，看行為的后果是否與考核或執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)相符。傳統(tǒng)的人工考核方法大多遵循了這一基本原理，但卻帶來一個(gè)兩難的問題：一方面，如果對所有執(zhí)法行為都做徹底的回歸分析；另一方面，如果不做徹底的回歸，又難保某些違法或過錯(cuò)行為不被漏掉。正如前面所述，傳統(tǒng)的人工考核采用隨機(jī)抽樣的方式確定考核路徑，結(jié)果造成大部分的效率浪費(fèi)在驗(yàn)證一些正確的執(zhí)法行為上，顯然不足為取，而其失敗的原因就在于考核路徑選取的隨意上。一般來說，選擇考核路徑應(yīng)當(dāng)考慮以下幾個(gè)條件：一是公平性；二是合法性；三是針對性；四是便利性；五是真實(shí)性。

　?。ㄋ模╆P(guān)于過錯(cuò)追究

　　執(zhí)法過錯(cuò)追究有一個(gè)深度和廣度的問題，從行政監(jiān)督的內(nèi)容來看，任何一級行政機(jī)關(guān)都應(yīng)對本級行政行為負(fù)責(zé)，從這個(gè)意義上講，哪一級出現(xiàn)執(zhí)法過錯(cuò)，都應(yīng)該受到追究。當(dāng)然，同一執(zhí)法過錯(cuò)行為，可能涉及到兩級或數(shù)級執(zhí)法人員，在過錯(cuò)責(zé)任的劃分上就有一個(gè)“度”的問題，這不僅取決于崗位責(zé)任的明晰與否，還要受制于過錯(cuò)追究制本身對過錯(cuò)責(zé)任輕重和大小程度在不同級次之間的劃分。主要涉及到一個(gè)執(zhí)法監(jiān)督和行政監(jiān)察職能的交叉問題，有執(zhí)法過錯(cuò)，就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的執(zhí)法責(zé)任，從這個(gè)意義上講，執(zhí)法過錯(cuò)責(zé)任，不能僅限于行政處理，不僅應(yīng)依法給予行政處分，依法應(yīng)追究刑事責(zé)任的，還應(yīng)移交司法部門處理。

　　三、推行統(tǒng)一的稅收執(zhí)法責(zé)任制必須解決的相關(guān)問題

　　（一）稅收執(zhí)法責(zé)任制與日常崗位責(zé)任制的結(jié)合問題

　　日常崗位責(zé)任制是涵蓋整個(gè)稅收工作的行為規(guī)范，而稅收執(zhí)法責(zé)任制則是對稅收執(zhí)法崗位人員的執(zhí)法行為規(guī)范。兩者之間，有一種包含與被包含的關(guān)系。前者除考核業(yè)務(wù)工作外，還考核業(yè)務(wù)以外的其他工作內(nèi)容。由于稅收執(zhí)法工作是稅收工作的核心，直接涉及納稅人的權(quán)益和國家的稅收利益，是依法治稅、依法行政的關(guān)鍵。因此，稅收執(zhí)法責(zé)任制是日常崗位責(zé)任制的重中之重。只有稅收執(zhí)法責(zé)任制的全面推行，才能為日常崗位責(zé)任制的全面推行奠定基礎(chǔ)。

　?。ǘ┒愂請?zhí)法責(zé)任制與征管“七率”考核和其他綜合考核的關(guān)系問題

　　當(dāng)前稅務(wù)機(jī)關(guān)為加強(qiáng)稅收征管，規(guī)范稅收執(zhí)法，提高執(zhí)法水平，正在實(shí)施征管質(zhì)量考核，對登記率、申報(bào)率、入庫率、欠稅增減率、滯納金加收率、申報(bào)準(zhǔn)確率、處罰率等七項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行考核。這種考核的結(jié)果往往事與愿違，首先，它沒有完全符合合法性的條件，特別是當(dāng)一些“率”的選擇口徑過窄，通過“率”篩選的行為往往存在更為嚴(yán)重的違法情況。如高的入庫率，有可能掩蓋非法減免稅的嚴(yán)重問題。其次，它在計(jì)算機(jī)考核的狀態(tài)下能夠保證便利性，但在一些沒有實(shí)行信息化管理的地區(qū)，這一路徑基本上很難實(shí)現(xiàn)。第三，真實(shí)性是它面臨最大的挑戰(zhàn)。因?yàn)椤奥省北旧聿⒉荒苤苯臃从硤?zhí)法的狀態(tài)，而是根據(jù)執(zhí)法的結(jié)果人工操作的結(jié)果。當(dāng)然，在計(jì)算機(jī)管理的情況下，這些“率”并不能人為地進(jìn)行修改，但在手工狀態(tài)下“率”的真實(shí)性值得懷疑。

　?。ㄈ┒愂請?zhí)法責(zé)任制與ctais的銜接問題

　　ctais 是大征管軟件，其目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)稅款征收的全過程微機(jī)監(jiān)控，使稅收征管信息化、集約化。應(yīng)該說ctais的推廣和普及，為本文所主張的稅收執(zhí)法責(zé)任制模式提供了可能。推行稅收執(zhí)法責(zé)任制必須依托ctais，才有生命力，無論是崗責(zé)體系、工作規(guī)程主要內(nèi)容應(yīng)與ctais的內(nèi)容相吻合，而且考核評議與執(zhí)法過錯(cuò)追究也應(yīng)逐步通過ctais體現(xiàn)。但是，由于ctais本身的現(xiàn)實(shí)局限性，稅收執(zhí)法責(zé)任制的推廣還不能完全依賴它。當(dāng)然，推進(jìn)稅收執(zhí)法責(zé)任制，也能促進(jìn) ctais的推廣和完善。

　?。ㄋ模╆P(guān)于稅務(wù)行政審批權(quán)對執(zhí)法責(zé)任制運(yùn)行的影響問題

　　目前，稅務(wù)行政審批權(quán)限較為集中在較高級次，內(nèi)容眾多，如對一般納稅人的認(rèn)定、所得稅的扣除項(xiàng)目、虧損彌補(bǔ)、出口退稅、減免稅等事項(xiàng)，雖然符合上收執(zhí)法權(quán)的要求，一定程度上解決了以前隨意審批的問題，但由于處理層級過多，效率低下，嚴(yán)重制約了信息化建設(shè)，影響了納稅人的合法權(quán)益，如對緩交稅款的不審批、延遲審批，會(huì)造成不應(yīng)有的欠稅，納稅人的合法權(quán)益因此受到損害。而且，這些審批權(quán)限缺少規(guī)范，延時(shí)審批、無正當(dāng)理由不審批、違規(guī)審批等情況發(fā)生以后，自下而上的監(jiān)督在當(dāng)前條件下又不大可能有大的作用，對執(zhí)法責(zé)任制的運(yùn)行的負(fù)面影響不可低估。因此，我們認(rèn)為對當(dāng)前稅務(wù)行政審批權(quán)限應(yīng)進(jìn)行必要的清理整合，對確有必要保留的，應(yīng)考慮適當(dāng)下放，對納稅人權(quán)益影響較大，又不利于稅收征管效率的行政審批權(quán)，應(yīng)考慮取消。