關(guān)于稅收執(zhí)法責任制模式的探討

　　一、推行全國統(tǒng)一的稅收執(zhí)法責任制的必要性、可能性及現(xiàn)實選擇

　?。ㄒ唬┩菩薪y(tǒng)一模式的稅收執(zhí)法責任制的必要性

　　1、推行統(tǒng)一模式的稅收執(zhí)法責任制是貫徹落實統(tǒng)一稅法和統(tǒng)一稅收業(yè)務規(guī)范的客觀要求。經(jīng)過1994年稅制改革和多年稅收法制建設(shè)，我國基本上建立了一套全國統(tǒng)一的稅法體系和稅制體系，統(tǒng)一的稅法內(nèi)容，不能允許存在不同的法律標準。

　　2、推行某一種現(xiàn)成的模式或幾種現(xiàn)成的模式同時推行，均不利于統(tǒng)一的稅法目標的實現(xiàn)。一方面，某一地方的執(zhí)法責任制模式存在較大的局限性，對統(tǒng)一的稅法要求和稅收業(yè)務規(guī)范，會出現(xiàn)符合本地條件和體現(xiàn)本地利益的取舍、揚棄，有時甚至是沖突和違反。另一方面，多種模式同時推行，很可能帶來執(zhí)法崗責各地不一，影響考核與追究的公正公平，同樣也會影響統(tǒng)一稅法既定目標的實現(xiàn)。

　?。ǘ┩菩薪y(tǒng)一模式的稅收執(zhí)法責任制具有較強的現(xiàn)實可能性

　　1、稅收執(zhí)法的專業(yè)化分工使推行統(tǒng)一的稅收執(zhí)法責任制成為可能。近幾年全國稅收征管改革的一個顯著成果是實現(xiàn)了稅收工作的專業(yè)化管理，新稅收征管法明確了稅收征收、管理、稽查和法制應該相互分離，稅收業(yè)務按流程實現(xiàn)專業(yè)分工，稅收執(zhí)法崗位的崗責對應關(guān)系越來越明顯，這正是稅收執(zhí)法責任制的基礎(chǔ)和邏輯起點，為推行統(tǒng)一模式的稅收執(zhí)法責任制提供了現(xiàn)實可能性。

　　2、稅收信息化建設(shè)的快速推進為推行統(tǒng)一模式的稅收執(zhí)法責任制提供了現(xiàn)實可能。一方面，在稅收征管信息化條件下，各種稅收執(zhí)法元素和變量，隨著數(shù)據(jù)化的要求，會進一步整合規(guī)范，另一方面，它使稅收執(zhí)法質(zhì)量考核手段實現(xiàn)了計算機化，并且執(zhí)法責任制中的崗責真正成為稅收執(zhí)法的坐標。

　　（三）人機結(jié)合的綜合模式應成為統(tǒng)一的稅收執(zhí)法責任制模式的最佳選擇

　　不同稅收執(zhí)法責任制模式的根本區(qū)別在于考核方式的不同。從大體上劃分，傳統(tǒng)方法中采用人對人的方式，現(xiàn)在則開始利用計算機進行。計算機考核在實施效果上有著人工考核所不可比擬的優(yōu)勢：一是考核的廣度大大提高，計算機具有的海量分析功能可以在瞬間處理人工所不可能完成的工作量；二是考核的公平性有了質(zhì)的飛躍。盡管如此，計算機考核仍然存在很多缺憾：其一，盡管隨著ctais和金稅工程的推廣，稅收信息化建設(shè)已經(jīng)有了突破性的進展，但相比起龐大的稅收征管業(yè)務而言，仍然有相當多的執(zhí)法行為沒有在計算機系統(tǒng)中留下記錄，特別是一些原始數(shù)據(jù)的錄入、后臺的管理、審批業(yè)務依舊以手工為主，這就使得一方面對這些行為的計算機考核無法實現(xiàn)，另一方面，由于很多執(zhí)法行為是相互關(guān)聯(lián)、互相制約的，如果系統(tǒng)缺乏對部分關(guān)聯(lián)執(zhí)法行為的篩選和分析，那么對已經(jīng)實行計算機考核的執(zhí)法行為的評價結(jié)果的可信度就降低了；其二，稅法及相關(guān)管理規(guī)則的變動性和不確定性，為尋找成熟、穩(wěn)定的考核標準和邏輯分析方法增加了難度；其三，由于對信息技術(shù)的掌握和認識程度上的差距，使得相當多人工條件下成熟的方法和標準沒有轉(zhuǎn)變?yōu)橛嬎銠C語言。因此，實際上在現(xiàn)實情況下只能推行人機合一的考核方式的稅收執(zhí)法責任制。

　　二、統(tǒng)一的稅收執(zhí)法責任制模式的基本內(nèi)容和思路

　　統(tǒng)一的稅收執(zhí)法責任制主要應當包括明晰具體的崗責體系、合法高效的工作流程、公平公正的評議考核、嚴格務實的過錯追究，它們構(gòu)成稅收執(zhí)法責任的基本框架。

　　（一）關(guān)于崗責體系

　　崗責體系是執(zhí)法責任制中最為基礎(chǔ)的一項制度，直接關(guān)系到其他三項制度的制定和實施，其中與考核評議制度的關(guān)系尤為緊密。

　　制定執(zhí)法崗責制度應遵循以下幾項原則：一是法定原則；二是從實際出發(fā)的原則；三是互不交叉重疊原則；四是廉潔與高效相統(tǒng)一的原則。

　?。ǘ╆P(guān)于工作流程

　　工作流程的建立和健全，為考核評議提供了現(xiàn)實的可能。主要表現(xiàn)為：一是具有極強的針對性；二是具有真實性；三是具有便利性；四是具有相對的公平性和合法性；五是體現(xiàn)了程序和實體并重的考核標準要求；六是有助于解決對領(lǐng)導崗位履行職責的考核問題；七是體現(xiàn)了過程控制的管理理念。

　?。ㄈ╆P(guān)于考核評議

　　從考核的原理來看，考核的實質(zhì)就是回到原行為作出的條件下，對照既定的行為規(guī)則，看行為的后果是否與考核或執(zhí)法標準相符。傳統(tǒng)的人工考核方法大多遵循了這一基本原理，但卻帶來一個兩難的問題：一方面，如果對所有執(zhí)法行為都做徹底的回歸分析；另一方面，如果不做徹底的回歸，又難保某些違法或過錯行為不被漏掉。正如前面所述，傳統(tǒng)的人工考核采用隨機抽樣的方式確定考核路徑，結(jié)果造成大部分的效率浪費在驗證一些正確的執(zhí)法行為上，顯然不足為取，而其失敗的原因就在于考核路徑選取的隨意上。一般來說，選擇考核路徑應當考慮以下幾個條件：一是公平性；二是合法性；三是針對性；四是便利性；五是真實性。

　　（四）關(guān)于過錯追究

　　執(zhí)法過錯追究有一個深度和廣度的問題，從行政監(jiān)督的內(nèi)容來看，任何一級行政機關(guān)都應對本級行政行為負責，從這個意義上講，哪一級出現(xiàn)執(zhí)法過錯，都應該受到追究。當然，同一執(zhí)法過錯行為，可能涉及到兩級或數(shù)級執(zhí)法人員，在過錯責任的劃分上就有一個“度”的問題，這不僅取決于崗位責任的明晰與否，還要受制于過錯追究制本身對過錯責任輕重和大小程度在不同級次之間的劃分。主要涉及到一個執(zhí)法監(jiān)督和行政監(jiān)察職能的交叉問題，有執(zhí)法過錯，就應當承擔相應的執(zhí)法責任，從這個意義上講，執(zhí)法過錯責任，不能僅限于行政處理，不僅應依法給予行政處分，依法應追究刑事責任的，還應移交司法部門處理。

　　三、推行統(tǒng)一的稅收執(zhí)法責任制必須解決的相關(guān)問題

　?。ㄒ唬┒愂請?zhí)法責任制與日常崗位責任制的結(jié)合問題

　　日常崗位責任制是涵蓋整個稅收工作的行為規(guī)范，而稅收執(zhí)法責任制則是對稅收執(zhí)法崗位人員的執(zhí)法行為規(guī)范。兩者之間，有一種包含與被包含的關(guān)系。前者除考核業(yè)務工作外，還考核業(yè)務以外的其他工作內(nèi)容。由于稅收執(zhí)法工作是稅收工作的核心，直接涉及納稅人的權(quán)益和國家的稅收利益，是依法治稅、依法行政的關(guān)鍵。因此，稅收執(zhí)法責任制是日常崗位責任制的重中之重。只有稅收執(zhí)法責任制的全面推行，才能為日常崗位責任制的全面推行奠定基礎(chǔ)。

　　（二）稅收執(zhí)法責任制與征管“七率”考核和其他綜合考核的關(guān)系問題

　　當前稅務機關(guān)為加強稅收征管，規(guī)范稅收執(zhí)法，提高執(zhí)法水平，正在實施征管質(zhì)量考核，對登記率、申報率、入庫率、欠稅增減率、滯納金加收率、申報準確率、處罰率等七項指標進行考核。這種考核的結(jié)果往往事與愿違，首先，它沒有完全符合合法性的條件，特別是當一些“率”的選擇口徑過窄，通過“率”篩選的行為往往存在更為嚴重的違法情況。如高的入庫率，有可能掩蓋非法減免稅的嚴重問題。其次，它在計算機考核的狀態(tài)下能夠保證便利性，但在一些沒有實行信息化管理的地區(qū)，這一路徑基本上很難實現(xiàn)。第三，真實性是它面臨最大的挑戰(zhàn)。因為“率”本身并不能直接反映執(zhí)法的狀態(tài)，而是根據(jù)執(zhí)法的結(jié)果人工操作的結(jié)果。當然，在計算機管理的情況下，這些“率”并不能人為地進行修改，但在手工狀態(tài)下“率”的真實性值得懷疑。

　?。ㄈ┒愂請?zhí)法責任制與ctais的銜接問題

　　ctais 是大征管軟件，其目標是實現(xiàn)稅款征收的全過程微機監(jiān)控，使稅收征管信息化、集約化。應該說ctais的推廣和普及，為本文所主張的稅收執(zhí)法責任制模式提供了可能。推行稅收執(zhí)法責任制必須依托ctais，才有生命力，無論是崗責體系、工作規(guī)程主要內(nèi)容應與ctais的內(nèi)容相吻合，而且考核評議與執(zhí)法過錯追究也應逐步通過ctais體現(xiàn)。但是，由于ctais本身的現(xiàn)實局限性，稅收執(zhí)法責任制的推廣還不能完全依賴它。當然，推進稅收執(zhí)法責任制，也能促進 ctais的推廣和完善。

　?。ㄋ模╆P(guān)于稅務行政審批權(quán)對執(zhí)法責任制運行的影響問題

　　目前，稅務行政審批權(quán)限較為集中在較高級次，內(nèi)容眾多，如對一般納稅人的認定、所得稅的扣除項目、虧損彌補、出口退稅、減免稅等事項，雖然符合上收執(zhí)法權(quán)的要求，一定程度上解決了以前隨意審批的問題，但由于處理層級過多，效率低下，嚴重制約了信息化建設(shè)，影響了納稅人的合法權(quán)益，如對緩交稅款的不審批、延遲審批，會造成不應有的欠稅，納稅人的合法權(quán)益因此受到損害。而且，這些審批權(quán)限缺少規(guī)范，延時審批、無正當理由不審批、違規(guī)審批等情況發(fā)生以后，自下而上的監(jiān)督在當前條件下又不大可能有大的作用，對執(zhí)法責任制的運行的負面影響不可低估。因此，我們認為對當前稅務行政審批權(quán)限應進行必要的清理整合，對確有必要保留的，應考慮適當下放，對納稅人權(quán)益影響較大，又不利于稅收征管效率的行政審批權(quán)，應考慮取消。