淺析建立和完善重點稅源監(jiān)控體系

　　一、 重點稅源監(jiān)控現(xiàn)狀及原因分析

　　重點稅源企業(yè)對地方經(jīng)濟發(fā)展有較大影響力，重點稅源企業(yè)經(jīng)營狀況的變動直接影響到地方稅收收入的變化，并且其影響力是持續(xù)和較穩(wěn)定的，通過對重點稅源企業(yè)數(shù)據(jù)解讀可以推斷地方經(jīng)濟發(fā)展態(tài)勢，解釋稅收增長原因，探詢稅收增長點，為稅收征收管理決策提供依據(jù)，因此，重點稅源監(jiān)控是稅收征管工作的重中之重。

　　目前稅務(wù)部門普遍采用的重點稅源監(jiān)控的方法因存在種種弊端和問題，不能滿足現(xiàn)代稅收管理的要求。主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

　?。ㄒ唬┒愒搭A(yù)測手段不盡科學(xué)性。

　　稅源預(yù)測主要采用“基數(shù)+增減因素”法（即：以上年稅收會計核算反映的實現(xiàn)稅源加稅源典型調(diào)查估計的增減因素作為本年預(yù)測期的稅源）既缺乏科學(xué)依據(jù)，而且與實際稅源相差較大。首先，基數(shù)僅是稅收會計核算反映的“應(yīng)征數(shù)”（納稅人自行申報的應(yīng)征數(shù)＋稅務(wù)檢查已查補的部分應(yīng)征數(shù)），未包含尚未查到的納稅人偷騙稅收的應(yīng)征數(shù)，因而該基數(shù)不能反映納稅人實現(xiàn)稅源的“全貌”。加之多年來各種人為累積因素的影響，這種“基數(shù)”已難以代表某地區(qū)的實際稅源；其次，通過對部分企業(yè)典型調(diào)查估計的本年“增減因素”因受調(diào)查估計準(zhǔn)確性的影響，稅源預(yù)測的可信性較差。因此，地方政府對采用這種方法預(yù)測的稅源常常持“似信非信”的態(tài)度，上級稅務(wù)機關(guān)利用這種預(yù)測數(shù)據(jù)也常常導(dǎo)致決策的失誤。如每年分配的稅收收入計劃與各地實際稅源的誤差較大、現(xiàn)行征管質(zhì)量考核的結(jié)果不能反映征管的深度和依法征收的質(zhì)量等等。

　　（二）監(jiān)控方式滯后性。

　　稅源管理仍停留在以重點稅源統(tǒng)計分析為主的初級管理水平上，稅源信息失真、信息占有量匱乏、稅源管理缺位的問題嚴(yán)重制約了稅源監(jiān)控。目前基層稅務(wù)部門對重點稅源信息的采集主要依賴于納稅人申報的部分財務(wù)數(shù)據(jù)，缺少與納稅人相關(guān)的其它經(jīng)濟信息和非財務(wù)信息的比對、印證，加之稅務(wù)機關(guān)與納稅人之間存在占有信息的不對稱，導(dǎo)致稅務(wù)機關(guān)一方面統(tǒng)計上報的重點稅源信息失真的問題難以控制；另一方面信息來源渠道不暢、信息占有量匱乏難以對重點稅源實施有效的監(jiān)控管理。根據(jù)如此的重點稅源信息分析的結(jié)果只能反映重點稅源戶申報稅源的變化，而不能反映實際稅源的變化。其次基層稅務(wù)機關(guān)普遍推行稅收的專業(yè)化管理，部分地區(qū)還實施了“流程再造”式管理，按照稅收業(yè)務(wù)的流程節(jié)點設(shè)置崗位和機構(gòu)。因稅源管理制度的不完善，業(yè)務(wù)流程僅局限于對重點稅源企業(yè)的靜態(tài)統(tǒng)計和事后分析，重“管事”輕“管戶”，缺乏對整體稅源的動態(tài)管理，特別是對大量中小企業(yè)未納入稅源管理的范圍，導(dǎo)致稅源監(jiān)控的嚴(yán)重缺位、偷騙稅案件頻繁發(fā)生。

　?。ㄈ┍O(jiān)控分析狹窄性

　　納稅評估作為對部分企業(yè)稅源監(jiān)控的一種管理手段，僅屬微觀稅源監(jiān)控的范疇。而對某一地區(qū)或行業(yè)納稅能力的估算作為宏觀稅源監(jiān)控的方法在稅務(wù)部門未能得到有效應(yīng)用。納稅能力是指在既定的稅制下，一個國家、地區(qū)、行業(yè)在一定時期內(nèi)經(jīng)濟運行所形成的稅收儲量，是一個稅收潛在能力的概念。在微觀上它表現(xiàn)為企業(yè)的應(yīng)納稅額，在宏觀上它表現(xiàn)為一個國家、地區(qū)、行業(yè)可征稅收的總能力。因而納稅能力估算在微觀上類似于對企業(yè)的納稅評估，在宏觀上是對一個國家、地區(qū)、行業(yè)可征稅收總能力的估算。納稅能力估算在全世界被認(rèn)為是一個檢測和監(jiān)控稅源的最佳方法。而在我國卻未能得到相應(yīng)的重視和有效應(yīng)用。目前因我國納稅評估的效能定位不明確、基礎(chǔ)信息不充分、評估分析手段不完善等問題，基層稅務(wù)部門實際應(yīng)用的效果也普遍不佳。

　?。ㄋ模┛冃Э己巳狈ν怀鲂?br>
　　為突出管理重點，在稅收管理員力量分配上體現(xiàn)重點稅源重點管理，加強對增值稅一般納稅人、重點企業(yè)的管理，同時只有通過合理考核稅收管理員的工作實績才能促使稅收管理員將主要精力和時間用在落實自己的工作職責(zé)上。但績效考核畢竟是一項探索性工作，按照落實科學(xué)發(fā)展觀和樹立正確政績觀的要求，還有許多問題亟待深入研究、改進(jìn)和完善?？冃Э己酥笜?biāo)體系設(shè)置不全面、不深入、不細(xì)致，導(dǎo)致考核不考核一個樣，區(qū)分不清工作質(zhì)量高低；重考試、輕成績導(dǎo)致稅收管理員工作積極性降低；考核手段缺乏先進(jìn)性，考核還主要是沿襲傳統(tǒng)方法，如“績”的考核，主要是靠聽匯報、看統(tǒng)計報表等方式考察其完成指標(biāo)情況，有些數(shù)據(jù)只能借助于各部門的檢查和統(tǒng)計分析材料獲得；對德、能、勤、廉的考核，靠群眾測評打分和個別座談的方法進(jìn)行，對影響績效的客觀環(huán)境的分析論證不充分、不深入，重視結(jié)果，忽視條件，因而對干部工作績效的大小作出的判斷不準(zhǔn)確，顯績與潛績難于把握，個人“績”與集體“績”難于區(qū)分，績效誰大誰小，作用誰主誰次，也難以準(zhǔn)確界定。

　　二、建立和完善重點稅源監(jiān)控體系之初探

　?。ㄒ唬?zhǔn)確把握稅收與經(jīng)濟的關(guān)系，增強對重點稅源的科學(xué)預(yù)測

　　眾所周知：稅收與經(jīng)濟的關(guān)系是“經(jīng)濟決定稅收、稅收反作用于經(jīng)濟?！笔袌鼋?jīng)濟國家多年的實踐也充分證實了這一關(guān)系。因此我們應(yīng)該將此作為建立現(xiàn)代稅源監(jiān)控體系的理論基礎(chǔ)。稅務(wù)部門要改變目前“就稅收分析稅收、就稅源預(yù)測稅源”的思維方式，更深層次、更廣泛地研究和分析重點稅源及各稅種與相關(guān)經(jīng)濟指標(biāo)的內(nèi)在關(guān)系，注重應(yīng)用多種宏觀和微觀經(jīng)濟指標(biāo)去預(yù)測和分析稅源，為稅源監(jiān)控提供科學(xué)依據(jù)。一是要建立重點企業(yè)聯(lián)絡(luò)員制度，定期或不定期地深入企業(yè)開展調(diào)查研究，全面掌握重點企業(yè)的生產(chǎn)、經(jīng)營、資金運營及稅收入庫情況，二是建立重點稅源稅收報告制度，使收集、掌握的重點稅源資料規(guī)范、系統(tǒng)、連續(xù)、可比。三是建立重點經(jīng)濟稅源檔案，記錄、反映重點稅源的發(fā)展變化，根據(jù)管理需要和要求建立一套完整的經(jīng)濟稅源分類、分戶檔案，四是注意挖掘和發(fā)現(xiàn)新的稅收增長點，培植新的稅源，注重對潛在稅源監(jiān)控，保證稅源監(jiān)控的完整性。

　?。ǘ┎粩嗵剿鞑嵤┯行У闹攸c稅源監(jiān)控方式

　　中國加入WTO后，經(jīng)濟體制改革不斷深化，經(jīng)濟成份復(fù)雜化、企業(yè)競爭激烈化，利益分配多元化。稅收體制已形成多稅種、多環(huán)節(jié)、多層次的復(fù)合型稅制，稅源和收入結(jié)構(gòu)也不斷發(fā)生新變化，客觀上對加強重點稅源監(jiān)控工作提出了更新更高的要求，而日益完善的法制建設(shè)和現(xiàn)代科技成果也給稅務(wù)機關(guān)進(jìn)行科學(xué)規(guī)范嚴(yán)密高效的稅源監(jiān)控創(chuàng)造了契機。稅務(wù)機關(guān)加強重點稅源監(jiān)控，需要適應(yīng)經(jīng)濟社會和稅收工作發(fā)展形勢的要求，通過管理理念、體制、方法、手段的創(chuàng)新，積極探索加強重點稅源監(jiān)控的有效途徑，從而全面提高稅源監(jiān)控能力，這對于深化稅收征管改革，提升新的征管模式整體效能，就顯得尤為重要。為此，提出一些加強重點稅源監(jiān)控的對策措施。

　　1、建立重點稅源監(jiān)控責(zé)任人制度。明確主要工作職責(zé)：稅收政策宣傳送達(dá)、納稅咨詢輔導(dǎo)；掌握轄區(qū)稅源戶籍變動情況；調(diào)查核實管戶生產(chǎn)經(jīng)營、財務(wù)核算情況；進(jìn)行稅款催報催繳；核實管戶申報納稅情況；分析稅負(fù)變化趨勢；開展納稅評估及其稅務(wù)約談等。制定重點稅源監(jiān)控工作規(guī)范。稅源監(jiān)控人員要定期到納稅人生產(chǎn)經(jīng)營場所實地了解情況，掌握生產(chǎn)經(jīng)營基本狀況和財務(wù)情況，及時分析稅負(fù)變化趨勢，實現(xiàn)動態(tài)監(jiān)控。注意密切稅企征納雙方的聯(lián)系，解決稅源監(jiān)控信息滯后的問題。抓好業(yè)務(wù)培訓(xùn)，優(yōu)化監(jiān)控人才。選拔業(yè)務(wù)骨干充實稅源監(jiān)控力量，通過學(xué)習(xí)培訓(xùn)和能級管理等激勵創(chuàng)新機制，促進(jìn)不斷提高稅源監(jiān)控整體水平，為加強稅源監(jiān)控提供組織保障。 加強對稅源監(jiān)控工作的管理、監(jiān)督和考核。健全綜合性評價稅源監(jiān)控工作水平的指標(biāo)體系，并建立相應(yīng)的考核制度和獎懲制度。

　　2、加快信息化建設(shè)進(jìn)程，運用先進(jìn)的管理技術(shù)手段，建立科學(xué)規(guī)范嚴(yán)密高效的稅源監(jiān)控體系，信息化是深化稅收征管改革的方向，也是強化重點稅源監(jiān)控的重要的技術(shù)保障。應(yīng)遵循以下原則：一是從經(jīng)濟到稅源的原則；二是積極推進(jìn)依法治稅的原則；三是促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展的原則；四是服務(wù)深化稅收征管改革的原則。加快信息化建設(shè)進(jìn)程，運用先進(jìn)的技術(shù)手段管理，進(jìn)一步建立、健全、強化和完善相關(guān)的機制，建立科學(xué)規(guī)范嚴(yán)密高效的稅源監(jiān)控管理體系。這是完整地實施新的征管模式的根本所在，也是當(dāng)前加強稅源監(jiān)控工作的重點。

　　3、認(rèn)真抓好稅源靜態(tài)監(jiān)控，全面深入地開展納稅評估，建立稅負(fù)監(jiān)控預(yù)警機制。全面深入開展納稅評估，及時對納稅人納稅申報的真實性和準(zhǔn)確性做出定性和定量的判斷。對納稅申報和稅負(fù)異常情況發(fā)布預(yù)警；對涉嫌偷逃騙稅的，要及時移交稅務(wù)稽查部門查處；將稅源監(jiān)控中發(fā)現(xiàn)的問題及時通報征管、稽查部門。制定納稅評估工作規(guī)范，落實行政執(zhí)法責(zé)任制和過錯追究制考核，著力解決稅源監(jiān)控和征收管理“粗放”問題。

　　4、及時抓好稅源動態(tài)監(jiān)控，加強稅源發(fā)展趨勢的調(diào)查研究與分析預(yù)測機制。及時運用信息化手段進(jìn)行綜合分析和稅源的動態(tài)監(jiān)控。健全稅源監(jiān)控統(tǒng)計分析制度，建立稅源監(jiān)控數(shù)據(jù)指標(biāo)體系和稅源分析的數(shù)學(xué)模型，對稅源動態(tài)實施結(jié)構(gòu)分析監(jiān)控。深入開展經(jīng)濟稅源調(diào)查研究，及時掌握監(jiān)控稅源企業(yè)經(jīng)營變化動態(tài)趨勢，提高稅源監(jiān)控的針對性、準(zhǔn)確性、有效性。

　?。ㄈ┲鸩酵貙拰χ攸c稅源監(jiān)控分析領(lǐng)域

　　以稅源預(yù)測分析為基礎(chǔ)，全面掌握和監(jiān)控稅源的變化。稅源的預(yù)測分析不僅是稅源監(jiān)控的起點，也貫穿于稅源監(jiān)控的整個過程。稅源預(yù)測分析的結(jié)果不僅可為分析下達(dá)稅收收入計劃提供依據(jù)，還可為掌握和監(jiān)控宏觀（某一地區(qū)、行業(yè)）及微觀（某一企業(yè)）稅源變化服務(wù)，因此稅源預(yù)測分析應(yīng)為稅源監(jiān)控的基礎(chǔ)?；鶎佣悇?wù)部門要改變目前普遍使用的“基數(shù)+增減因素”的稅源預(yù)測方法，在對稅源變化的重點企業(yè)進(jìn)行典型調(diào)查分析的同時，建立稅源宏觀預(yù)測分析模型，對某一地區(qū)、行業(yè)的稅源進(jìn)行預(yù)測分析，及時掌握和監(jiān)控宏觀稅源的變化。建議國家稅務(wù)總局和省國稅局建立稅源宏觀預(yù)測分析模型，預(yù)測目標(biāo)應(yīng)包括稅源總目標(biāo)、分稅種目標(biāo)、分地區(qū)目標(biāo)、分行業(yè)目標(biāo)和動態(tài)目標(biāo)。為適應(yīng)上述需求應(yīng)建立一套大型動態(tài)組合模型庫，應(yīng)用計算機進(jìn)行統(tǒng)計、分析、處理。大型動態(tài)組織模型庫應(yīng)根據(jù)稅收與某些經(jīng)濟指標(biāo)顯著相關(guān)、稅收歷史數(shù)據(jù)具有時間序列性和稅收數(shù)據(jù)的自相關(guān)性三個特點，依據(jù)社會經(jīng)濟統(tǒng)計學(xué)原理和計量經(jīng)濟學(xué)方法，選擇回歸預(yù)測模型、時間序列預(yù)測模型和指數(shù)平滑預(yù)測模型三類組成。然后依據(jù)相關(guān)系數(shù)和擬合優(yōu)度（即模擬預(yù)測歷史數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確程度）進(jìn)行優(yōu)選模型。同時應(yīng)根據(jù)不同地區(qū)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、稅源結(jié)構(gòu)的差異，著重考慮生產(chǎn)結(jié)構(gòu)（GDP結(jié)構(gòu)指標(biāo)）、投資結(jié)構(gòu)（全社會固定資產(chǎn)投資結(jié)構(gòu)指標(biāo)）、分配結(jié)構(gòu)（最終消費、資本形成總額、凈出口額）和稅收政策諸因素對稅源的影響，選擇不同的模型參數(shù)的估計值，從而形成不同地區(qū)、行業(yè)和稅種的稅源預(yù)測分析模型。應(yīng)用計算機對其進(jìn)行分析計算，預(yù)測報告期稅源。一方面為分配稅收收入計劃的提供依據(jù)（要考慮各地稅收征管努力程度），另一方面與統(tǒng)計某地區(qū)、行業(yè)納稅人申報的某稅種稅源進(jìn)行比較分析，作為稅源監(jiān)控的基礎(chǔ)。

　?。ㄋ模┙∪⑼晟浦攸c稅源監(jiān)控機制，促進(jìn)稅源監(jiān)控績效提高

　　建立我國現(xiàn)代稅源監(jiān)控管理體系必須以健全和完善的稅源監(jiān)控機制為保證。應(yīng)根據(jù)新體系的要求，在稅收管理工作中完善和重組稅源監(jiān)控管理機制。目前要注重以下幾個方面：

　　1、重組稅源監(jiān)控管理機構(gòu)和業(yè)務(wù)。在基層稅務(wù)部門實行稅收專業(yè)化管理和業(yè)務(wù)流程再造改革過程中，不能忽視和割裂重點稅源監(jiān)控管理工作。建議在基層稅務(wù)分局中重組設(shè)立調(diào)查評估機構(gòu)，按經(jīng)濟區(qū)域或稅源區(qū)域劃分“稅源監(jiān)控管理責(zé)任區(qū)”，將調(diào)查執(zhí)行和納稅評估有機結(jié)合起來，明確崗位責(zé)任到人、考核獎懲到人。同時要按照上述稅源預(yù)測分析、稅源管理和納稅能力估算的新思路，健全和完善稅源監(jiān)控管理的業(yè)務(wù)流程和標(biāo)準(zhǔn)，做到既不缺位，也不越位。嚴(yán)禁“借納稅評估之名、行稅收稽查之實”以及隨意擴大管理人員對偷稅行為處理的“自由裁量權(quán)”。同時建議在市、縣國稅局重組評估選案機構(gòu)，將納稅評估與稽查選案實行有機結(jié)合。

　　2、金融部門監(jiān)控機制。即通過納稅人在銀行等金融機構(gòu)收支往來，監(jiān)控納稅人的收入情況。目前，國內(nèi)主要采取現(xiàn)金支付方式，大量的現(xiàn)金流量使稅務(wù)部門無法掌握其具體數(shù)字，這給稅源監(jiān)控帶來了很大困難，造成了大量的稅款流失，應(yīng)當(dāng)參照國外的有些做法，盡快建立信用支付體系，使各種收支包括個人收支均通過信用方式進(jìn)行，減少現(xiàn)金流量，這樣稅務(wù)部門通過與銀行聯(lián)網(wǎng)就能很容易地掌握社會支付情況，了解企業(yè)的經(jīng)營狀況和效益變化，納稅人的收支狀況及財產(chǎn)變動情況。從而從源頭上進(jìn)行監(jiān)控，以有效控制稅款流失。

　　3、加大反避稅力度。反避稅是對企業(yè)特別是跨國企業(yè)避稅行為進(jìn)行調(diào)查處理、防止稅收收入流失、維護國家權(quán)益的重要手段。要貫徹實施《關(guān)聯(lián)企業(yè)間業(yè)務(wù)往來預(yù)約定價實施規(guī)則》，做好宣傳、培訓(xùn)和預(yù)約定價的受理工作，進(jìn)一步落實《關(guān)于進(jìn)一步加強反避稅工作的通知》精神，建立健全重點稅源聯(lián)查、協(xié)查、提供資料和監(jiān)控管理等反避稅工作機制，規(guī)范業(yè)務(wù)操作程序。一要進(jìn)一步加強關(guān)聯(lián)申報管理，全面調(diào)查、分析和核實涉外企業(yè)的關(guān)聯(lián)申報情況，及時處理異常申報現(xiàn)象。二要充分利用稅源監(jiān)控環(huán)節(jié)搜集的數(shù)據(jù)，特別是涉外企業(yè)所得稅匯算清繳、審核評稅和稅務(wù)審計的成果，提高選案的準(zhǔn)確性，掌握本地區(qū)的行業(yè)利潤情況，加大審計調(diào)整力度。三要加強與有關(guān)部門協(xié)調(diào)配合，對工作中發(fā)現(xiàn)的偷逃騙稅行為，應(yīng)及時移交稽查機構(gòu)立案查處。