稅收效率原則與國有企業(yè)改革

　　一、國有企業(yè)困難的原因及突出表現

　　國有企業(yè)由于歷史與體制的原因，多年來積累的體制性、結構性和機制性等深層次矛盾相互交織。落后的產業(yè)結構、產品結構以及落后的產品開發(fā)和技術裝備、僵化的市場營銷體制與發(fā)展市場經濟要求的矛盾愈加突出，國有企業(yè)的生存和發(fā)展遇到了前所未有的困難。主要表現在：

　　(一)傳統(tǒng)主導產業(yè)逐漸失去優(yōu)勢。新興產業(yè)發(fā)育不快，難以帶動國有工業(yè)經濟有效增長

　　國有企業(yè)門類齊全這一以往優(yōu)勢在新的經濟形勢下已成為相對劣勢。由于市場有效需求不、足、競爭激烈、資源要素短缺，加上陳舊的經營觀念、僵化的經營機制，使原來大規(guī)模的生產體系與主導產業(yè)的優(yōu)勢逐步削弱和喪失。

　　(二)剛性化的生產組織結構和單一的所有制結構不適應市場經濟發(fā)展的要求，難以在現代市場競爭中贏得優(yōu)勢

　　國有企業(yè)在長期計劃經濟體制下形成的大而全、小而全的生產組織結構不適應大規(guī)模、專業(yè)化協(xié)作的現代市場經濟生產組織形式的要求，優(yōu)勢產品產業(yè)化、產業(yè)發(fā)展集團化、集團擴張國際化還沒有真正成為企業(yè)組織結構調整的目標模式。傳統(tǒng)的組織結構產生了大量的虛擬資產，生產能力放空、大量設備無法充分利用或閑置，致使國有企業(yè)生產能力難以發(fā)揮，經濟效益難以提高，市場競爭難以取得優(yōu)勢。

　　(三)自我積累發(fā)展能力弱化，技術更新改造緩慢，新產品、新技術產業(yè)化過程較長，使國有企業(yè)喪失了自身發(fā)展的動力

　　歷史上高比例的利稅上繳，使國有企業(yè)自我積累發(fā)展能力薄弱，技術裝備的“欠賬”過多。雖然改革開放后國家對其技術改造投入了一定的財力，使其工藝技術裝備水平有了一定的提高，但由于其在國民經濟中所占的領域過寬、比重過大，并且國家投入的技改資金和企業(yè)自我積累的投入無法彌補技術老化的程度，占有相當比例的國有大中型企業(yè)技術裝備未得到根本性的改造。

　　(四)企業(yè)包袱沉重、歷史欠賬過多，拖延了國企改革和發(fā)展的步伐

　　國有大中型企業(yè)普遍存在“人多、錢少、債務重”的問題，主要體現在：技術改造欠賬多，企業(yè)負債高，企業(yè)辦社會包袱重。過高的資產負債率是制約國企經濟效益提高乃至生存和發(fā)展的重要原因。同時由于歷史的原因，其在職工離退休養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療等保險方面的支出也不堪重負，這些因素嚴重地影響了國有企業(yè)進行改革和自身發(fā)展的步伐。

　　二、發(fā)揮稅收效率原則，支持國企改革和發(fā)展

　　稅收效率原則包含兩層含義，一是指征稅過程本身的效率，即較少的征收費用、便利的征收方法等；二是指征稅對經濟運行效率的影響，宗旨是征稅必須有利于促進經濟效率的提高，也就是有效地發(fā)揮稅收的經濟調節(jié)功能。稅收作為一種重要的再分配工具，可以在促進資源配置合理化、刺激經濟增長等方面發(fā)揮重要作用，但也可能扭曲資源配置格局，阻礙經濟發(fā)展。稅收效率體現在它對經濟運行的影響和干預上。

　　稅收的公平與效率是互相促進、互為條件的統(tǒng)一體。效率是公平的前提，如果稅收活動阻礙了經濟發(fā)展，影響了GDP的增長，盡管是公平的，也是無意義的；公平是效率的必要條件，盡管公平必須以效率為前提，但失去了公平的稅收也不會提高效率。發(fā)展中國家實行“效率型”稅制及政策比之實行“兼顧型”稅制及政策更能促進本國經濟騰飛；而發(fā)達國家實行“公平型”稅制更有益于社會安定。

　　我國屬發(fā)展中國家，在稅制和稅收政策的選擇運用上應實行“效率型”兼顧公平的原則，特別是對于國有企業(yè)，更應充分發(fā)揮稅收效率原則，制定相應的稅收政策措施幫助和扶持其盡快擺脫困境走上健康發(fā)展軌道。

　　三、兼顧公平，確定有利于國有企業(yè)改革和發(fā)展的稅收政策

　　國有企業(yè)的改革和發(fā)展已成為當前經濟改革的重大課題。在國企脫貧脫困及其改革與發(fā)展的過程中，稅收應積極配合國家相關的政策和措施，在充分發(fā)揮稅收效率原則的基礎上兼顧公平，制定和完善相關的稅收政策和措施，促進國有企業(yè)特別是國有大中型企業(yè)加快改革和發(fā)展的步伐。在現階段應以建立更加科學、完善的稅制體系為目標，積極研究解決國企改革中出現的新的稅收問題，制定與其相適應的政策和管理辦法。

　　(一)按照現代化大生產和現代企業(yè)制度的要求建立科學、效率、公平的流轉稅制和所得稅制

　　建立科學、效率、公平的流轉稅制，突出增值稅在稅制中的主體地位，擴大其征收范圍，并逐步向“消費型”或“收入型”增值稅過渡。改革和完善所得稅制，建立科學、合理、統(tǒng)一的所得稅法是當前稅制改革的方向。在現行稅制下可考慮在以下方面調整稅收政策，對國有大中型企業(yè)予以支持：

　　1.對符合國家產業(yè)政策和適應新經濟時代發(fā)展要求的重點行業(yè)的國有大中型企業(yè)實行“消費型”或“收入型”增值稅，促進其加快技術開發(fā)和技術裝備改造，實現國有企業(yè)的技術進步和產業(yè)升級。

　　2.對在國民經濟中處于支柱地位或壟斷行業(yè)的國有航空、航天、國防、微電子、船舶等企業(yè)實行增值稅“超稅負返還”稅收優(yōu)惠，鞏固其在國民經濟中的地位，增強國際競爭力，提高其高新技術產品的科研開發(fā)能力。

　　3.根據國有企業(yè)歷史上、體制上的因素，在內資企業(yè)所得稅管理中采取放寬國企所得稅彌補虧損年限、對國有企業(yè)的財政性補貼收入不納入課稅所得額、對國企的科技投資給予稅收抵免和允許技術轉讓費用在稅前列支等優(yōu)惠，以促進國有企業(yè)技術進步和提高效益。

　　(二)明確企業(yè)資產重組、產權交易、股權轉讓、企業(yè)破產等相關稅收政策，為國企改革創(chuàng)造良好的稅收環(huán)境

　　國有企業(yè)進行的產業(yè)結構、組織結構、資產結構、所有制結構調整，是我國經濟體制的一次深刻變革，對稅收法制建設和現行稅收管理提出了更高更新的要求。現行稅制和稅收政策由于受到歷史的局限，尚未對企業(yè)資產重組、產權交易、股權轉讓、企業(yè)破產等相關問題的稅收政策進行明確，而企業(yè)在資產重組、兼并、聯合中的資產轉移、分立、合并以及重組、兼并、聯合后的納稅地點及稅款歸屬問題，企業(yè)兼并、破產后的欠稅清繳核銷問題，企業(yè)出售、產權交易、股權轉讓中的稅款征收問題，以及企業(yè)由個人或集體承包、租賃、托管后的納稅主體認定等問題，都亟待制定新的政策和法規(guī)予以明確和規(guī)范。應積極研究解決國企改革中出現的新問題，及時制定與其相適應的政策及管理措施，為其改革和發(fā)展創(chuàng)造良好的稅收環(huán)境。

　　1.在現階段，應對國有企業(yè)在資產重組、兼并、聯合中發(fā)生的資產轉移、分立、合并等免予征稅；對企業(yè)破產后無力清繳的欠稅應予以核銷。

　　2.對被兼并企業(yè)無力繳清其所欠稅款的(包括陳欠稅款)，應允許其提供兼并企業(yè)(或其他企業(yè))為其出具的欠稅納稅擔保和還款計劃，經被兼并企業(yè)主管稅務機關審核無誤后為其辦理相關的稅務變更或注銷手續(xù)。

　　3.對國有大中型企業(yè)兼并(聯合)過程中，兼并(聯合)方負責承擔被兼并(聯合)方全部債權債務的，應允許其將被兼并方的增值稅期初存貨稅金及當期期末留抵稅額轉入兼并方企業(yè)核算，并按現行有關稅收政策規(guī)定計繳增值稅。

　　4.對國有大中型企業(yè)在資產重組、兼并、改制中發(fā)生的、原國有企業(yè)為完成上級規(guī)定的生產經營指標而未按照會計制度核算、對應由生產成本(或商品成本)轉入產品成本(或經營成本)而未轉入的部分，在企業(yè)重組、兼并、改制時，經政府有關部門批準，其由生產成本(或商品成本)直接轉入待處理財產損失的金額(企業(yè)只轉金額而不轉數量)，由于其不影響企業(yè)的銷項稅額和進項稅額，應不作進項稅額轉出處理。

　　(三)配合國企改革“債轉股”等措施和政策。把現階段國有企業(yè)“無力上繳的欠稅”改為國家投入企業(yè)的“資本金”

　　該項政策措施有利于減少企業(yè)的負債，促進企業(yè)的兼并改組，促成國有資產在重組后的保值增值。這既可以限制因豁免“死欠稅款”而出現的弄虛作假行為，同時對降低企業(yè)負債、增加經濟效益、促進機制轉變起到推動作用，也給國家以后通過產權轉讓等途徑將企業(yè)所欠稅款以資本流動等方式收歸國有創(chuàng)造條件。

　　(四)開征社會保障稅。為國企改革和發(fā)展創(chuàng)造必要的社會保障體系和資金保障

　　實行現代企業(yè)制度的企業(yè)應以生產經營為主要職能，不再承擔社會保障、生活服務及其他社會職責。但長期以來，國有企業(yè)承擔著繁重的行政職責和社會職責，分擔了本該由政府承擔的義務，使得企業(yè)負擔沉重，而要減輕企業(yè)負擔，實行減員增效、破產兼并又必然有大批人員失業(yè)，生活難以保障。雖然目前征收的失業(yè)、養(yǎng)老保險能夠在一定程度上解決一部分下崗及離退休人員的實際困難，但由于其征收范圍并未普及和覆蓋全社會各種性質和各層次的經營單位，同時也由于其征收力量薄弱及征收缺乏剛性，目前的社會保障機制和保障能力并不能適應國企改革的需要。開征社會保障稅能夠解決征收面窄、征收不力的局面，能夠盡快地建立起覆蓋全社會、功能齊全、保障有力的保障體系，提供充足、穩(wěn)定的財政保障，支持國企改革和現代企業(yè)制度的建立。

　　(五)加強對非國有經濟稅收的征收管理是體現效率原則和促進國企改革的重要方面

　　加強對非國有經濟特別是實行承包、租賃、托管等形式企業(yè)的稅收管理，改變過去稅務管理中的“抓大放小”的做法，從以抓收入為主轉變?yōu)橐砸婪ㄖ味悶橹?，對容易發(fā)生建假賬、做假賬、申報不實的企業(yè)加強稅務監(jiān)督和檢查，減少非國有經濟偷逃避稅現象的發(fā)生，為國企改革創(chuàng)造一個公平和高效的市場競爭環(huán)境。