我國自1994年稅制改革以來,確立了對貨物和加工、修理修配勞務(wù)征收增值稅,對其他勞務(wù)和無形資產(chǎn)、不動(dòng)產(chǎn)征收營業(yè)稅,增值稅和營業(yè)稅兩稅并存的格局。這在當(dāng)時(shí)是與我國市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段和稅收征管水平相適應(yīng)的,并對促進(jìn)我國市場經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展發(fā)揮了重要作用。但隨著改革開放的深入,我國經(jīng)濟(jì)的市場化和國際化程度日益提高,社會分工進(jìn)一步細(xì)化,新的經(jīng)濟(jì)形態(tài)不斷出現(xiàn),貨物銷售和勞務(wù)提供的界線日趨模糊,增值稅和營業(yè)稅并存所暴露出來的問題日益突出。因此,面對新的國際、國內(nèi)經(jīng)濟(jì)形勢,研究擴(kuò)大增值稅征收范圍,把營業(yè)稅并入增值稅,已是當(dāng)務(wù)之急。另一方面,隨著信息技術(shù)在稅收領(lǐng)域的發(fā)展和應(yīng)用,我國稅收征管水平不斷提高,為合并增值稅和營業(yè)稅,對貨物和勞務(wù)全面征收增值稅創(chuàng)造了條件。
關(guān)于擴(kuò)大增值稅征收范圍的必要性,社會上已多有共識,但在擴(kuò)大增值稅征收范圍的具體步驟上仍存在分歧:一種意見主張分步“擴(kuò)圍”,即先選擇一些與貨物生產(chǎn)聯(lián)系緊密的服務(wù)行業(yè)如交通運(yùn)輸、建筑安裝等納入增值稅征收范圍,同時(shí)相應(yīng)調(diào)減營業(yè)稅的征收范圍,并隨著實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的積累,再不斷擴(kuò)大增值稅乃至全面合并營業(yè)稅;另一種意見主張全面“擴(kuò)圍”,即原則上徹底取消營業(yè)稅,將現(xiàn)行營業(yè)稅征收對象全面納入增值稅征收范圍,對貨物和勞務(wù)統(tǒng)一征收增值稅。
2011年3月第十一屆人大四次會議通過的《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十二個(gè)五年(2011年~2015年)規(guī)劃綱要》在其第四十七章《加快財(cái)稅體制改革》中明確提出,要“擴(kuò)大增值稅征收范圍,相應(yīng)調(diào)減營業(yè)稅等稅收”。并在第十七章第二節(jié)《完善服務(wù)業(yè)政策》中提出,要“結(jié)合增值稅改革,完善生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)稅收制度”。這似乎說明在決策層面傾向于分步擴(kuò)大增值稅征收范圍,并優(yōu)先考慮將生產(chǎn)性服務(wù)納入增值稅征收范圍。
主張分步“擴(kuò)圍”意見的,主要是考慮增值稅“擴(kuò)圍”不僅僅涉及增值稅制度本身的調(diào)整,更涉及稅制結(jié)構(gòu)以及相關(guān)體制的深刻變化,改革難度大。采取分步“擴(kuò)圍”,改革力度逐步展開,先易后難,符合通常的改革邏輯。更重要的是,在現(xiàn)行增值稅歸國稅系統(tǒng)管理,收入75%以上歸中央;營業(yè)稅主要?dú)w地稅系統(tǒng)管理,收入主要?dú)w地方的格局下,增值稅征收范圍的逐步調(diào)整對國稅、地稅職能和中央、地方收入的影響都是漸進(jìn)的,相對較小的,對稅收征管體制的配套改革要求相對不緊迫。因此,分步“擴(kuò)圍”改革的取向是比較穩(wěn)妥的,似乎也比較切合實(shí)際。但筆者認(rèn)為,其根本缺點(diǎn)是“治標(biāo)不治本”,不利于增值稅制的“頂層設(shè)計(jì)”。
之所以要擴(kuò)大增值稅征收范圍,是因?yàn)楝F(xiàn)行增值稅與營業(yè)稅并存格局存在諸多弊端,其主要表現(xiàn)在四個(gè)方面。
第一,增值稅、營業(yè)稅并存,重復(fù)征稅,不利于社會專業(yè)化分工,不符合市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的根本要求。我們知道,對貨物征收增值稅,對主要?jiǎng)趧?wù)征收營業(yè)稅,且營業(yè)稅主要按營業(yè)額全額征收。需要注意的是,貨物生產(chǎn)需要消耗勞務(wù)和其他貨物,勞務(wù)提供也需要消耗貨物和其他勞務(wù),因此貨物銷售和勞務(wù)提供實(shí)際都存在重復(fù)征稅。在市場化程度日益加深、社會分工不斷深化的今天,重復(fù)征稅無疑不利于社會分工,也不利于市場公平。
第二,增值稅、營業(yè)稅并存,重復(fù)征稅,不利于服務(wù)業(yè)發(fā)展,不利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級和優(yōu)化,不利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。對服務(wù)業(yè)原則上按營業(yè)額全額征收,使服務(wù)業(yè)稅負(fù)過重,而且重復(fù)征稅的弊端容易阻礙新興服務(wù)業(yè)如現(xiàn)代物流業(yè)等的發(fā)展。因此,增值稅的改革與完善,應(yīng)立足于宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在要求。當(dāng)今我國經(jīng)濟(jì)的根本任務(wù)是轉(zhuǎn)型,要從根本上轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式,促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級。而推動(dòng)服務(wù)業(yè)大發(fā)展正是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級的戰(zhàn)略重點(diǎn)。就稅制而言,解決服務(wù)業(yè)重復(fù)征稅問題,消除工業(yè)征增值稅、主要服務(wù)業(yè)征營業(yè)稅的割裂局面,為服務(wù)發(fā)展創(chuàng)造公平合理的稅收環(huán)境是當(dāng)務(wù)之急。
第三,增值稅、營業(yè)稅兩稅并存,重復(fù)征稅,不利于貨物和勞務(wù)的出口實(shí)現(xiàn)徹底退稅,制約了我國產(chǎn)品和勞務(wù)參與國際公平競爭,削弱了我國產(chǎn)品和勞務(wù)在國際市場的競爭力,而且扭曲了我國外貿(mào)結(jié)構(gòu)。增值稅在短短半個(gè)世紀(jì)內(nèi)能夠普及全球,一個(gè)很重要的原因就是,增值稅零稅率機(jī)制可以實(shí)現(xiàn)徹底退稅,對內(nèi),有利于提高本國產(chǎn)品和勞務(wù)在國際市場上的競爭力;對外,有利于形成國際公平競爭的稅收機(jī)制,因?yàn)?ldquo;出口退稅、進(jìn)口征稅”的機(jī)制可以確保來自不同國家的貨物和勞務(wù)面對相同的稅負(fù),即都按輸入國的稅制征稅。換言之,增值稅是一個(gè)與經(jīng)濟(jì)全球化相適應(yīng)的稅種。但我國增值稅征收范圍主要限于貨物銷售,對主要?jiǎng)趧?wù)提供征收營業(yè)稅,這一方面由于重復(fù)征稅的因素,貨物出口難以實(shí)現(xiàn)真正的徹底退稅,從而削弱我國產(chǎn)品在國際市場上的競爭力;另一方面更為嚴(yán)重的是,由于對勞務(wù)提供征收營業(yè)稅,對我國勞務(wù)出口缺乏出口退(免)稅的制度安排,我國勞務(wù)出口難以以不含稅價(jià)格進(jìn)入國際市場,在很大程度上限制我國勞務(wù)出口的發(fā)展,使我國外貿(mào)出口的結(jié)構(gòu)過于依賴貨物出口。
第四,增值稅、營業(yè)稅兩稅并存,重復(fù)征稅,使稅收征管更加復(fù)雜,影響稅制運(yùn)行效率。特別是在目前增值稅歸國稅系統(tǒng)管理,營業(yè)稅主要?dú)w地稅系統(tǒng)管理的情況下,兩稅并存容易造成許多征管方面的矛盾,例如增值稅與營業(yè)稅征管范圍的爭議往往導(dǎo)致國稅局、地稅局稅收管轄權(quán)的沖突。企業(yè)在多元化經(jīng)營戰(zhàn)略下存在著跨行業(yè)經(jīng)營的需要。對于既從事增值稅應(yīng)稅項(xiàng)目,又從事營業(yè)稅應(yīng)稅項(xiàng)目的企業(yè)而言,雖然目前在增值稅和營業(yè)稅制度中均對混合銷售以及兼營行為在稅收處理上作出了相應(yīng)規(guī)定,但是,在實(shí)踐征管中,由于增值稅和營業(yè)稅分屬共享稅與地方稅收入,分別由國稅局和地稅局征收,導(dǎo)致兩個(gè)稅務(wù)機(jī)關(guān)經(jīng)常在認(rèn)定混合銷售和兼營業(yè)務(wù)的適用稅種時(shí),發(fā)生矛盾與爭議。這種矛盾與爭議既體現(xiàn)為稅務(wù)機(jī)關(guān)之間的沖突,也體現(xiàn)為中央與地方在稅收管轄問題上的博弈,而其結(jié)果則往往會導(dǎo)致納稅人無所適從、兩面受壓。
因此,筆者認(rèn)為,分步“擴(kuò)圍”改革,不能從根本上解決上述增值稅、營業(yè)稅兩稅并存弊端。其實(shí)際意義僅僅在于優(yōu)先納入增值稅征收范圍的行業(yè)可以部分緩解重復(fù)征稅問題,但同時(shí)會產(chǎn)生新的劃分行業(yè)界線的矛盾。分步“擴(kuò)圍”對稅務(wù)機(jī)構(gòu)職能和中央、地方收入的影響小,但不等于沒有影響,暫時(shí)的回避問題不等于解決問題。事實(shí)上,每擴(kuò)大一步征收范圍,都需要考慮國稅、地稅機(jī)構(gòu)職能的變化和對中央、地方收入分配的影響。而且,在增值稅納入全國人大立法的計(jì)劃背景下,分步“擴(kuò)圍”改革過渡性明顯,不利于立法的“頂層設(shè)計(jì)”。
因此,筆者仍然主張全面“擴(kuò)圍”的改革思路,建議取消營業(yè)稅,將貨物銷售和勞務(wù)提供全面納入增值稅征收范圍。全面“擴(kuò)圍”改革的優(yōu)點(diǎn)在于“對癥下藥”,是一種“釜底抽薪”選擇,可以從根本上消除上述提及的重復(fù)征稅和影響國際競爭力的制度性缺陷,也符合現(xiàn)代型增值稅的發(fā)展潮流,有利于建立和健全規(guī)范統(tǒng)一的現(xiàn)代型增值稅制。當(dāng)然,全面“擴(kuò)圍”改革力度大,影響面廣,難度大,因此特別要處理好兩個(gè)實(shí)際問題:一是服務(wù)業(yè)全面納入增值稅征收范圍帶來的征管問題;二是營業(yè)稅征收對象改征增值稅對國稅、地稅系統(tǒng)征管范圍和中央、地方稅收收入分配的影響問題。
總之,增值稅是一個(gè)符合市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的稅種,它有利于社會分工的細(xì)化;是一個(gè)符合改變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的稅種,它有利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級和優(yōu)化;是一個(gè)符合經(jīng)濟(jì)全球化發(fā)展的稅種,它有利于促進(jìn)生產(chǎn)要素的國際間自由流動(dòng),有利于提高國內(nèi)產(chǎn)品和勞務(wù)的國際競爭力。因此,取消營業(yè)稅,全面擴(kuò)大增值稅征收范圍,既是我國完善社會主義市場機(jī)制、加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級的內(nèi)在要求,也是順應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化發(fā)展、提升我國稅制國際競爭力的必然選擇。 (作者單位:國家稅務(wù)總局稅收科學(xué)研究所)