2011是“十二五”時期的開局之年。“十二五”時期財稅改革已成為各界關(guān)心的重要問題之一。近日，由中國社會科學(xué)院財貿(mào)研究所主辦的“十二五”時期的財稅改革研討會暨《中國財政政策報告》（2009/2010）（2010/2011）發(fā)布會在京舉行。與會專家在梳理“十一五”財稅改革成果的基礎(chǔ)上，從財政收支、稅收改革、預(yù)算制度改革以及財政體制改革等多方面勾畫了“十二五”時期我國財稅改革藍圖，同時還就個稅改革、總體宏觀稅負水平等熱點問題發(fā)表了看法。
分稅制改革應(yīng)深入下去、進行到底
面對近年來不斷高漲的房價，專家學(xué)者紛紛分析其成因，土地財政被認為是罪魁禍首之一，更有人指出現(xiàn)行的財稅制度設(shè)計，特別是分稅制，已嚴重影響地方政府尤其是基層政府發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)的積極性，并促使形成土地財政。分稅制改革成為專家學(xué)者們關(guān)注的焦點話題。
現(xiàn)行的分稅制形成于1994年，對于當時為何要實現(xiàn)分稅制，財政部財政科學(xué)研究所所長賈康告訴本報記者，“上世紀80年代中后期，當時的整個財稅體制與之前分灶吃飯的狀態(tài)已經(jīng)出現(xiàn)了種種弊病，雖然它的正面效應(yīng)很明顯，但它不是長治久安的制度。中國搞市場經(jīng)濟，沒有現(xiàn)成經(jīng)驗，管理層的改革思路和改革要領(lǐng)需要借鑒國際經(jīng)驗。上世紀80年代中期，分稅制概念從國外的實踐中提煉出來，并且在中國的審計部門反復(fù)討論。1992年鄧小平同志南巡之后，大的框架在1994年真正建立。”
1994年的改革確立了中央、地方、企業(yè)、政府的發(fā)展框架。改革的目標是實現(xiàn)兩個提高，提高財政收入在國內(nèi)生產(chǎn)總值中的比重，提高中央財政占財政總收入的比重。改革的主要著眼點是增強中央政府的宏觀調(diào)控能力，明確中央和地方的財力分配關(guān)系，將稅種統(tǒng)一劃分為中央稅、地方稅和中央地方共享稅，分設(shè)中央和地方稅務(wù)局，由此建立中央和地方之間的分稅制財政管理體制。
分稅制改革后，中央政府把稅收的大頭和一些最易征收的稅種都上收了。到2009年，中央政府的預(yù)算內(nèi)財政收入占整個財政收入的比例提升到了52%，地方政府則由1993年的78%下降到2009年的48%。而與此相對應(yīng)的是，地方預(yù)算內(nèi)財政支出占整個財政支出的比例在2009年則為80%。也就是說，地方政府拿到48%的財政收入，同時要承擔80%的支出責(zé)任，事權(quán)與財權(quán)嚴重不匹配。
賈康認為，分稅制的“精神實質(zhì)”是使各級政府增強事權(quán)與財權(quán)的呼應(yīng)與匹配，并通過自上而下的轉(zhuǎn)移支付使欠發(fā)達地區(qū)也大體達到事權(quán)與可用財力的一致，那么為什么在現(xiàn)實生活中卻沒能體現(xiàn)出來？他認為，1994年的制度框架并沒有按照原來的邏輯進行延伸和健全，現(xiàn)在省以下仍然沒有分稅制的態(tài)度，中央和省為代表的地方之間的分稅實際上是在共享。中國目前最主要的幾個稅種全是共享稅，這樣的共享在中央和地方之間還是規(guī)范的，能夠守住底線。而省以下各級體制過渡中，沒有能夠真正進入分稅制軌道，而在實際中討價還價、復(fù)雜易變，變成很不規(guī)范的“分成制”、“包干制”。
那么，“十二五”期間應(yīng)如何對分稅制進行改革？賈康認為，從國際上的主要經(jīng)濟體來看，能夠保持可持續(xù)發(fā)展勢頭的都是實行分稅制國家，發(fā)展不可能靠分成制。下一步，要將分稅制改革進行到底，完善分稅制改革方案，以減少財政層級和政府層級，建立健全財權(quán)與事權(quán)相呼應(yīng)、財力與事權(quán)相匹配、轉(zhuǎn)移支付合理而有力的財政體制。
轉(zhuǎn)移支付制度要更加透明
1994年實現(xiàn)分稅制改革后，為解決地區(qū)收支均衡問題，國家開始實現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付制度。1995年，隨著中央財政收入占全國財政收入比重的提高，中央財政宏觀調(diào)控能力的增強，我們在立足我國國情的基礎(chǔ)上，借鑒成熟市場經(jīng)濟國家經(jīng)驗，開始建立了一般性轉(zhuǎn)移支付制度。
這一制度的建立，改變了一對一談判、討價還價的理財方式，樹立了規(guī)范、公正、透明的理財觀念，增強了財力薄弱地區(qū)基層財政的保障能力，加快了公共服務(wù)均等化進程，推動了社會主義和諧社會建設(shè)，促進了經(jīng)濟社會的持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展。
2009年，地方政府轉(zhuǎn)移支付占地方政府總的支出額是47%，即地方政府每支出100塊錢里，有47塊錢是中央政府轉(zhuǎn)移支付的。
轉(zhuǎn)移支付分兩種，一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付。一般性轉(zhuǎn)移支付往往是比較透明，是根據(jù)公式計算的，比如義務(wù)教育、公共衛(wèi)生等方面的資金缺口，中央政府可以根據(jù)人頭標準算出。專項轉(zhuǎn)移支付是與許多中央部門掌握的專項資金相聯(lián)系的，其使用不透明，容易受到各地政府和企業(yè)的“跑部錢進”的影響。
隨著中國經(jīng)濟的發(fā)展，在財政轉(zhuǎn)移支付過程中出現(xiàn)的各種問題已經(jīng)引起社會的高度關(guān)注，尤其是巨額資金在各級政府間轉(zhuǎn)移其安全問題、效率問題、透明度問題更加突出。
中國社科院副院長李揚認為，轉(zhuǎn)移支付需要建立一套完整的制度化的程序，而現(xiàn)在大部分基于項目的轉(zhuǎn)移支付存在很大的弊端，加重了“跑部錢進”的現(xiàn)象。一定程度上增加了財稅部門犯錯誤的可能性。
全國人大預(yù)算工作委員會預(yù)決算審查室主任夏光透露，中央的財政收入已占到全國財政收入的52.4%的水平，但中央本級的財政支出不到20%，大量的資金通過體制收上來，再轉(zhuǎn)移到地方去。這么多的資金，在各級政府間轉(zhuǎn)移，它是很不安全、很不經(jīng)濟、很不效率的。
如何完善轉(zhuǎn)移支付制度，使之更加合理、安全和透明成為關(guān)鍵。夏光認為，有三個問題需要重視。
第一，財政轉(zhuǎn)移支付的功能定位一定要有法律的規(guī)定。在西方發(fā)達國家，不管是憲法還是其他的法律中，對在什么條件下進行財政轉(zhuǎn)移支付，在什么條件下進行一般性轉(zhuǎn)移支付，什么條件下進行專項轉(zhuǎn)移支付都有很明確的規(guī)范。如果沒有清晰的法律規(guī)定，它就像一個筐，什么東西都往里裝。這是很不規(guī)范的。
第二，一定要建立優(yōu)化的結(jié)構(gòu)。現(xiàn)在專項轉(zhuǎn)移支付占到整個轉(zhuǎn)移支付的比重的50%多，大部分的錢是通過立項，通過審批的模式進行轉(zhuǎn)移，這樣在管理上存在很多問題。從規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度考慮，應(yīng)該確立一個合理的財政轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模。
第三，2010年中央的財政轉(zhuǎn)移支付已經(jīng)達到了3萬多億，它還會持續(xù)增長。所以對財政轉(zhuǎn)移支付制度的分配、管理和使用，它應(yīng)該逐步走向公開和透明，這也就是我們?nèi)舜�、媒體非常關(guān)注的一個問題，分配上一定要公開、透明，讓大家能夠看得到，能夠?qū)嵤┍O(jiān)督。
夏光認為，不光是轉(zhuǎn)移支付問題需要建立一套更加完善的制度，在研究財政支出方面，有三個問題特別應(yīng)該引起高度重視。
首先，在調(diào)整支出結(jié)構(gòu)前應(yīng)該劃清中央和地方、政府和市場的責(zé)任。“現(xiàn)在政府的財政支出大幅增長，達到7萬多億。我們的債務(wù)也在大幅度增長。在這種情況下，我們的政府能否保障這樣的支出水平？到底能達到何種程度，這要劃一個很大的問號。”夏光說。
其次，要建立一個基本的財政支出的制度。夏光表示，多年來，我國的財政支出大幅度增長，民生支出也大幅度增長。但總體來講，很多最基本的支出制度還沒有完全建立起來。今天出一個政策、明天出一個方案，隨意性太強，這樣給我國支出的穩(wěn)定增長和長效機制的建立造成很大困難。在中國目前這樣一個經(jīng)濟發(fā)展階段和財政收入規(guī)模的情況下，應(yīng)該形成一個最基本的財政支出制度作為先決條件。
第三，建立財政支出的績效評價制度。夏光認為，現(xiàn)在政府正在積極探索這樣一種支出績效評價體系，最重要的是要提供一個財務(wù)報告的制度，就是政府的資產(chǎn)和負債的狀況是怎樣的，每一筆錢花的是否有效，支出一定要講求效率。
推進個稅改革仍面臨諸多難題
隨著收入分配體制改革逐漸駛?cè)肷钏畢^(qū)，個人所得稅作為調(diào)節(jié)收入分配的主要稅收工具，一直備受矚目。早在今年4月，財政部長謝旭人便撰文指出，將大力推動結(jié)合戶籍管理的收入申報、財產(chǎn)登記等社會征信系統(tǒng)建設(shè)，推進綜合與分類相結(jié)合的個人所得稅制改革。
《中國財政政策報告》（2010/2011）認為，“十二五”時期應(yīng)以實行綜合與分類相結(jié)合的個人所得稅制和物業(yè)稅，結(jié)束財產(chǎn)保有層面的無稅狀態(tài)為突破口，構(gòu)建起適合中國國情的直接稅體系。
國家稅務(wù)總局稅收科學(xué)研究所所長劉佐提出，個稅有關(guān)改革目標應(yīng)該在“十二五”時期實現(xiàn)。“個人所得稅綜合與分類相結(jié)合的改革，說了15年還不辦，恐怕有點說不過去。”但他同時表示，個稅改革的難度不容忽視。個稅改革有難度，一般人認為這是納稅人納稅意識不強或者是稅務(wù)機關(guān)的征管力度不強，“但是我認為最重要的是體制問題�，F(xiàn)在個人所得稅是中央和地方共享稅，由地方稅務(wù)局來征收的，這樣的財政體制和征管體制就決定了個人所得稅要實現(xiàn)綜合與分類相結(jié)合是很困難的。”
他進一步舉例說，比如我在北京國家稅務(wù)總局領(lǐng)了一份工資，到上海講課拿了講課費，在廣州出了本書拿了稿費，三地都有所得，三地都扣繳了個人所得稅。年初我到北京地稅局匯算清繳行不行？不行。北京地稅局說在北京領(lǐng)的工資的所得稅可以進行匯算清繳，但是你在上海講了課，在廣州出的書，是他們多收了你的稅，從我這不能給你匯算清繳。諸如此類，嚴重制約了個人所得稅的稅收制度，但是要解決這個問題，要人大、國務(wù)院一起下決心，也需要得到各地的支持，否則很難辦。
北京大學(xué)國家發(fā)展研究院教授平新喬還提出，個人所得稅，不應(yīng)該只強調(diào)勞動所得，還應(yīng)該關(guān)注收入中的資本構(gòu)成，比如股票收入、房地產(chǎn)收入等。今年6月，國家稅務(wù)總局明確表示要鎖定股息紅利所得、二手房轉(zhuǎn)讓所得、股權(quán)轉(zhuǎn)讓所得幾類重點項目，進一步加強對高收入者個人所得稅的征管，以充分發(fā)揮稅收在收入分配中的調(diào)節(jié)作用。
劉佐提醒，要正確看待個稅在調(diào)節(jié)分配等領(lǐng)域的影響。去年我國個人所得稅收入為3900億，雖然近幾年每年都有增長，但個稅收入占全部財政稅收的比重也就是6%、7%左右，無論是財政領(lǐng)域，還是調(diào)節(jié)分配的領(lǐng)域，起的作用都不是特別大。事實上，此前相當一部分專家主張，從中長期來看，為了更好地發(fā)揮個人所得稅的作用，需要進一步提高個人所得稅在稅收收入中的地位。
除了個稅，關(guān)于物業(yè)稅的討論也很引人關(guān)注。此前有專家曾呼吁開征物業(yè)稅不能總也沒有一個時間表。
不過，劉佐則認為，在“十二五”期間應(yīng)積極推進物業(yè)稅或房地產(chǎn)稅，但不必過緊和過于樂觀。物業(yè)稅或房地產(chǎn)稅是地方稅，“從財政意義上來講，對中央意義不大，對地方來說也不是一筆大錢。地方企圖通過這樣的稅，進行宏觀調(diào)控，調(diào)節(jié)房地產(chǎn)市場、抑制投資，這些說法都不能成立。
總體宏觀稅負測算尚無一致結(jié)論
中國宏觀稅負的合理性一直是財政理論界和政策部門高度關(guān)注的重點和難點問題�！吨袊斦邎蟾妗罚�2009/2010）認為，宏觀稅負是一國稅負的總水平，通常以一定時期（一般為一個財年）的稅收總量占國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的比例來表示。
據(jù)上述報告介紹，宏觀稅負的高低直接取決于需求（即政府支出）和供給（即居民的負稅能力）。而這兩方面又受到經(jīng)濟發(fā)展水平、政府職能、文化傳統(tǒng)、經(jīng)濟運行模式等因素的制約。宏觀稅負水平本身存在下限和上限。宏觀稅負的下限是指能夠滿足國家行政職能最低需要的稅收數(shù)量占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重。宏觀稅負的上限是指在保證經(jīng)濟發(fā)展具有連續(xù)性和社會簡單再生產(chǎn)得以正常運行前提下的稅收規(guī)模占國內(nèi)生產(chǎn)總值的最大比重。
社科院財貿(mào)所財政研究室主任楊志勇表示，一個國家應(yīng)該根據(jù)自身國情選擇合適的宏觀稅負水平，不存在各國都適用的最優(yōu)宏觀稅負。
根據(jù)《中國財政政策報告》（2010/2011），結(jié)合中國的政府收支分類標準以及IMF （2001）的 《 政府財政統(tǒng)計手冊》，將一般預(yù)算收入、政府性基金收入、預(yù)算外收入、土地有償使用收入、社保繳費收入五大財政收入來源的數(shù)據(jù)加總計算出全口徑財政收入，2009年我國全口徑財政收入占當年GDP的比重已從1994年的20 .4%上 升 到2009年的32.2%。
“現(xiàn)在有一些看法，稱宏觀稅負偏高或者是宏觀稅負不合理，他們的依據(jù)是比較陳舊的一些數(shù)據(jù)。”楊志勇介紹說，世界各國的整體宏觀稅負從上個世紀80、90年代的30%已經(jīng)攀升到現(xiàn)在的40%左右。
《中國財政政策報告》（2009/2010）認為，判斷一國宏觀稅負高低，從根本上說，要看稅負對經(jīng)濟社會發(fā)展長期的、綜合的影響。如果隨著稅負從較低水平逐步提高，社會產(chǎn)出水平是相應(yīng)提高的，在總體上出現(xiàn)了稅負提高、經(jīng)濟增長、社會進步的局面，那么，這個稅負水平仍然是合理的。我們還可以從另一方面來看待稅負水平的高低。稅收其實就是政府為社會成員提供公共物品和服務(wù)的成本，在經(jīng)濟學(xué)上，對成本高低的判斷，必須要依據(jù)所獲得的收益。也就是說，判斷稅負水平的高低要看政府為社會成員提供的公共物品和服務(wù)的范圍、數(shù)量和質(zhì)量。只要政府能夠科學(xué)地制定稅收等財政收入政策，并合理地運用財政支出，將稅收對勞動者的負面影響降到最小程度，有效地提供私人無法提供的公共物品和服務(wù)，這就是一個合理的宏觀稅負水平。
從以上分析中不難看出，宏觀稅負的高低無量可依。進行研判時一定要密切結(jié)合一國所處的經(jīng)濟發(fā)展階段、政府職能、社會文化傳動以及稅收征管能力等實際，全面地分析，才能得出相對滿意的結(jié)論。
其實，不僅在宏觀稅負高低的評價方面存在爭議，就連宏觀稅負的測算也沒有非常一致的結(jié)論。在我國由于政府收入來源多元化，除一般意義的稅收收入外，還包括預(yù)算內(nèi)非稅收入、預(yù)算外收入、制度外收入等多種形式。這使得計算口徑不同，宏觀稅負口徑的大小也有所不同。
根據(jù)《中國財政政策報告》（2010/2011），2008年中國稅收收入占GDP的比重為17 .3%；社會保障繳費收入占GDP的比重為3 .9%；一般預(yù)算中非稅收入、政府性基金、預(yù)算外收入占GDP的比重約為6 .4%，土地毛收入占GDP的比重為3.3%，上述各項合計政府收入占GDP的比重為30.9%。如果以土地凈收入占GDP的比重2.1%計算，則政府收入占GDP的比重為29.7%。
中國社科院副院長李揚表示，對宏觀稅負，有的說是一般預(yù)算占GDP的比重，有的說是財政收入占GDP的比重。到底政府收入占GDP是20%、30%還是40%，這其中的差距很大。到底什么是以政府權(quán)力為依托的收入，研究界有責(zé)任弄清這件事。
全國人大預(yù)算工作委員會預(yù)決算審查室主任夏光也持類似觀點“推進財政體制改革，首先有一個問題，就是要確認什么是政府的財政收入。前段時間在具體的調(diào)研過程中，無論是中央部門還是地方，在財政收入方面，確實存在需要厘清的問題。”
《中國財政政策報告》（2010/2011）認為，當前中國宏觀稅負的主要問題是政府收入形式的多樣化、復(fù)雜化，與發(fā)達國家相比，社會保障繳費收入占GDP的比重相對較低，而各項非稅收入的比重偏高。“十二五”時期，考慮收入分配、老齡化、城鎮(zhèn)化及節(jié)能減排等經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整的要求，在保持當前總體宏觀稅負水平穩(wěn)定的同時，應(yīng)著重調(diào)整政府收入結(jié)構(gòu)，規(guī)范各種非稅收入形式，通過費改稅等措施相應(yīng)增加稅收收入、社會保障收入占GDP的比重，相應(yīng)降低其他非稅收入的比重。
