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走出宏觀稅負(fù)的誤區(qū)

2010-10-8 10:0 肖捷 【 】【打印】【我要糾錯

  比較分析宏觀稅負(fù)水平,不能脫離不同國家所處的發(fā)展階段和政府職能范圍,宏觀稅負(fù)水平?jīng)]有放之四海皆適用的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn);中國的公共產(chǎn)品和服務(wù)需求處于快速上升階段,宏觀稅負(fù)水平隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展相應(yīng)提升;由財政預(yù)算安排增加對居民的各種補(bǔ)助性支出,同樣可以提高居民收入的比重,只是實(shí)現(xiàn)的途徑不同;宏觀稅負(fù)水平的上升應(yīng)隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展循序漸進(jìn),必須把握好節(jié)奏和力度。而且,適度提高宏觀稅負(fù)水平要與深化稅制改革和規(guī)范政府收入分配秩序等結(jié)合起來,使整體稅負(fù)結(jié)構(gòu)更加趨向合理。

肖捷 國家稅務(wù)總局局長

  在現(xiàn)代社會,除了有意仿效魯濱遜式的生存方式之外,要試圖尋找一個脫離稅收影響的空間是徒勞無益的。18世紀(jì)末,美國著名發(fā)明家、政治家本杰明·富蘭克林(Benjamin Franklin)說過一句在西方國家廣為流傳的話:這個世界上只有死亡和征稅是確定無疑的。

  現(xiàn)實(shí)生活中,稅收負(fù)擔(dān)問題受到社會各界普遍關(guān)注。微觀稅負(fù)的輕重,影響著納稅人可支配收入的規(guī)模,以及消費(fèi)、投資和儲蓄的能力;宏觀稅負(fù)的高低,則關(guān)系著社會資源和財富收入在國家與納稅人之間分配的格局,乃至經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和社會福利的狀況。稅收負(fù)擔(dān)問題始終是治國理政的要務(wù)。在收入分配已成為中國現(xiàn)階段矛盾焦點(diǎn)之一的情況下,對宏觀稅負(fù)水平的認(rèn)識和把握,是進(jìn)一步深化稅制改革必須審慎對待的問題。

  稅負(fù)痛苦指數(shù)的謬誤

  關(guān)于目前中國宏觀稅負(fù)水平的認(rèn)識和分析,除了基于學(xué)術(shù)和政策研究的討論外,也有出于商業(yè)或其他方面的需要,由一些傳媒或咨詢機(jī)構(gòu)發(fā)布的所謂調(diào)查結(jié)論。其中,國外某雜志發(fā)布的所謂2009年稅負(fù)痛苦指數(shù)排行,一度吸引了國內(nèi)媒體的關(guān)注。按其方法測算,中國稅負(fù)痛苦指數(shù)為159,在其公布的65個國家和地區(qū)中排列第二,僅次于歐洲某國。對于諸如此類的評論,如果不加甄別,把戲說當(dāng)作正史來解讀,甚至作為學(xué)術(shù)研究的依據(jù),產(chǎn)生的誤導(dǎo)將貽害各方。

  ——評價方法的常識性錯誤

  稅負(fù)痛苦指數(shù)的評價方法,是確定六個稅(費(fèi))種,包括公司和個人所得稅、雇主和雇員交納的社會保險金、銷售稅、財產(chǎn)稅,并將其法定最高稅率相加后進(jìn)行比較,數(shù)值高低與所謂痛苦指數(shù)成正比(中國稅負(fù)痛苦指數(shù)159,是由增值稅最高稅率17%、企業(yè)所得稅最高稅率25%、個人所得稅最高稅率45%、企業(yè)交納的社會保險金最高費(fèi)率49%、個人交納的社會保險金最高費(fèi)率23%相加得出)。雖然這六種稅(費(fèi))涵蓋了收益所得、貨物勞務(wù)和財產(chǎn)類稅收,在各國稅制安排上具有普遍性,但其評價和比較方法極不科學(xué),其謬誤主要是將各稅種最高邊際稅率簡單相加,將稅率等同于稅負(fù)。

  稅率是稅制的基本要素之一,也是決定稅收負(fù)擔(dān)的重要因素,但不是唯一因素,稅率與稅負(fù)不能等同。確定稅收負(fù)擔(dān)的另一個決定因素是計(jì)稅依據(jù),即稅基。稅基與稅率的乘積等于應(yīng)納稅額。不同種類的稅收,稅基不盡相同,即便是相近的稅種,稅基也會存在較大差異。譬如,在貨物勞務(wù)類稅收中,銷售稅(營業(yè)稅)的稅基是銷售額(營業(yè)額),而增值稅的稅基是增值額,前者的稅基要明顯大于后者。盡管目前世界上實(shí)行銷售稅的國家的一般稅率普遍低于實(shí)行增值稅的國家的標(biāo)準(zhǔn)稅率,但由于稅基不同,不能簡單地得出增值稅稅負(fù)高于銷售稅稅負(fù)的結(jié)論。所以,用稅率直接代表稅負(fù)是一個常識性錯誤。

  ——計(jì)算依據(jù)存在明顯偏差

  將稅率等同于稅負(fù)的評價方法,也沒有客觀反映稅率的真實(shí)狀況。比如,中國現(xiàn)行個人所得稅法規(guī)定了11項(xiàng)應(yīng)稅所得,對不同類型所得確定了不同稅率。工資、薪金所得實(shí)行5%-45%累進(jìn)稅率,個體工商者生產(chǎn)經(jīng)營所得等實(shí)行5%-35%累進(jìn)稅率,其他所得名義上統(tǒng)一實(shí)行20%的比例稅率。將個人所得稅的稅率籠而統(tǒng)之地按工資、薪金所得的最高邊際稅率45%計(jì)算,在所謂痛苦指數(shù)(159)中占28.3%,顯然有失公平。

  社會保險金雖然不是法定意義上的稅收,但具有強(qiáng)制性,屬于準(zhǔn)稅收收入,作為計(jì)算宏觀稅負(fù)水平的要素?zé)o可厚非。問題在于,將中國企業(yè)和雇員交納的社會保險金的最高邊際費(fèi)率按72%計(jì)算,并占到所謂痛苦指數(shù)(159)的45.3%,明顯與事實(shí)相悖。根據(jù)有關(guān)制度規(guī)定,中國現(xiàn)行養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療、工傷、生育等五種法定社會保險金的企業(yè)和個人繳費(fèi)率,最高的是養(yǎng)老保險,企業(yè)和個人分別按工資總額交納20%和8%,其他幾個險種費(fèi)率都不高。幾項(xiàng)費(fèi)率加在一起,最高值也達(dá)不到72%。

  將稅率簡單相加并以稅率等同于稅負(fù)的評價方法,既缺乏科學(xué)意義,也沒有實(shí)際價值,中國對外開放特別是外商直接投資并未受此影響。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示,2006年-2009年,外商在中國非金融領(lǐng)域直接投資分別為:630.2億美元、747.7億美元、924.0億美元、900.3億美元,其中,2009年外商在華投資規(guī)模位居全球第二。

  與將稅收負(fù)擔(dān)冠之以“痛苦”之名形成對照的是,近年來,那些稅制不透明、對有關(guān)所得沒有或僅有名義上課稅的國家和地區(qū),受到了國際社會的嚴(yán)厲譴責(zé)。這些被視為“避稅天堂”的國家和地區(qū),由于為其他國家(地區(qū))的企業(yè)和個人等避稅乃至洗錢提供方便,破壞了稅制的公平與公正,影響了國際金融體系的穩(wěn)定,因而廣遭詬病。2006年6月,經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(經(jīng)合組織,OECD)曾提出了一份包括40多個國家和地區(qū)在內(nèi)的“避稅天堂”名單。2009年4月,20國集團(tuán)(G20)倫敦峰會期間,經(jīng)合組織發(fā)布了一份對84個國家和地區(qū)實(shí)施國際公認(rèn)稅務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)查評價清單,在G20倫敦峰會發(fā)表的聲明中,就此問題明確提出,對不合作的國家和地區(qū),包括“避稅天堂”采取行動。同年9月,在倫敦召開的G20財長和央行行長會議表示了更加強(qiáng)硬的態(tài)度,準(zhǔn)備對“避稅天堂”采取反制措施。

  如果說,有關(guān)稅負(fù)痛苦指數(shù)的排行,是個別傳媒制造的噱頭或惡搞,那么,有關(guān)“避稅天堂”問題則為國際社會所不容。在經(jīng)濟(jì)全球化的背景下,稅收負(fù)擔(dān)和稅務(wù)透明度問題已經(jīng)不再單純是一個國家的內(nèi)部事務(wù),也要有國際判斷標(biāo)準(zhǔn)并接受國際社會監(jiān)督。

  宏觀稅負(fù)的比較分析

  目前,國際上衡量一個國家的宏觀稅負(fù)水平,一般是用一定時期(比如一年)政府集中的稅收總量或稅收和非稅收入總量占同期國內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)的比重來測算。經(jīng)合組織(OECD)、國際貨幣基金組織(IMF)等國際組織,以及一些國家的政府機(jī)構(gòu),通常用此方法測算不同國家的宏觀稅負(fù)水平并公布這方面的數(shù)據(jù)。

  根據(jù)IMF《政府財政統(tǒng)計(jì)年鑒(2009)》所列的數(shù)據(jù)相對齊全的47個國家和地區(qū)2008年的資料(該年鑒在有關(guān)條目下列出了134個國家和地區(qū),其中有59個國家和地區(qū)基本數(shù)據(jù)缺失,28個國家和地區(qū)數(shù)據(jù)未及時更新,年份不可比),按稅收收入計(jì)算的宏觀稅負(fù)水平如下:

  23個發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的國家(包括比利時、塞浦路斯、芬蘭、法國、德國、希臘、愛爾蘭、意大利、盧森堡、荷蘭、葡萄牙、西班牙、澳大利亞、加拿大、丹麥、冰島、以色列、挪威、新加坡、瑞典、馬耳他、英國、美國,以下簡稱發(fā)達(dá)國家)平均為27.7%,最高為47.1%,最低為14.6%;

  24個新興和發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體的國家和地區(qū)(包括毛里求斯、摩洛哥、南非、馬爾代夫、泰國、保加利亞、克羅地亞、捷克、愛沙尼亞、拉脫維亞、立陶宛、波蘭、羅馬尼亞、斯洛伐克、亞美尼亞、白俄羅斯、摩爾多瓦、蒙古、俄羅斯、烏克蘭、智利、洪都拉斯、秘魯 、澳門,以下簡稱發(fā)展中國家和地區(qū))平均為22.7%,最高為37.7%,最低為16%。

  按包含稅收和政府非稅收入等在內(nèi)計(jì)算的宏觀稅負(fù),發(fā)達(dá)國家平均為43.3%(其中,社會保險繳款占10.4%),最高為58.7%,最低為21.7%;發(fā)展中國家和地區(qū)平均為35.6%(其中,社會保險繳款占6.9%),最高為52%,最低為21%。

  相比之下,在這47個國家和地區(qū)中,發(fā)達(dá)國家按稅收收入計(jì)算的宏觀稅負(fù)平均比發(fā)展中國家和地區(qū)高出5個百分點(diǎn),這主要是由經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和政府履行職能范圍決定的;按稅收和政府非稅收入計(jì)算的宏觀稅負(fù),發(fā)達(dá)國家平均比發(fā)展中國家和地區(qū)高出7.7個百分點(diǎn),這主要是因發(fā)達(dá)國家社會保險繳款等規(guī)模要超過發(fā)展中國家。

  在IMF《政府財政統(tǒng)計(jì)年鑒(2009)》中,中國的數(shù)據(jù)為2007年。按照中國現(xiàn)行各類預(yù)算管理制度規(guī)定,并以2009年數(shù)據(jù)測算,中國稅收收入占GDP的比重為17.5%;加上政府性收費(fèi)和基金等非稅收入,宏觀稅負(fù)約為30%(其中,國有土地使用權(quán)出讓收入占4.2%,社會保險基金收入占3.8%)。有的研究機(jī)構(gòu)和學(xué)者,根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)分別測算或估算中國目前宏觀稅負(fù)水平比30%要略高一些。筆者以為,其中可能存在數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換口徑的差別,或者沒有完全剔除關(guān)聯(lián)數(shù)據(jù)之間的重復(fù)計(jì)算因素。

  必須指出的是,用政府集中的各項(xiàng)稅收和非稅收入占同期實(shí)現(xiàn)的GDP比例來衡量宏觀稅負(fù)水平,雖然是目前一些國際組織和政府機(jī)構(gòu)常用的比較方法,但仍然有其局限性。

  首先,國家間財政制度安排上的差異,會不同程度影響稅負(fù)比較的公正性。由于各個國家的財政政策和相應(yīng)的制度安排,分別體現(xiàn)了本國執(zhí)政當(dāng)局的治國策略和管理思想,即使是方向一致的政策主張,也可能會在操作層面做出不同的規(guī)定,并影響到宏觀稅負(fù)水平的變化。

  此類情況并非罕見。例如,基于某種政策意圖,政府對企業(yè)或公民的財政支持,既可以實(shí)行稅收減免方式,也可以采取資金補(bǔ)助形式。實(shí)行前一種方式,政府集中的稅收減少;采取后一種形式,并不影響政府集中的稅收,占GDP的比重也會相應(yīng)高于前者。目前,世界上一些國家為減少稅收漏洞,一般都控制實(shí)施減免稅政策,采用由預(yù)算安排資金補(bǔ)助。也有一些國家或地區(qū),為吸引資本流入,鼓勵某些行業(yè)或區(qū)域發(fā)展,對企業(yè)實(shí)施不同形式的稅收優(yōu)惠。如果是采取稅收減免方式,將直接減少收入;如果是實(shí)行稅收先征后返,即將稅收先繳入國庫,再通過預(yù)算支出安排,將繳納的部分或全部稅收返還給納稅人,名義上統(tǒng)計(jì)入庫的稅收沒有減少,但這部分收入并沒有實(shí)際形成公共財政資源。

  其次,統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的非一致性,也會或多或少影響稅負(fù)比較的合理性。盡管IMF對政府收入的構(gòu)成及分類做了界定和說明,然而,囿于資料的匱乏,我們無法區(qū)分不同國家在稅收和政府非稅收入統(tǒng)計(jì)上的具體差別。

  根據(jù)IMF的分類,政府各類收入中,包括稅收、社會保險繳款、捐贈收入、其它收入。稅收雖然是各國收入中共有的項(xiàng)目,但是,存在著上述不同制度安排出現(xiàn)的迥異結(jié)果的影響,進(jìn)行項(xiàng)目間的調(diào)整,也難以保證各國數(shù)據(jù)口徑完全一致。社會保險繳款反映了不同國家養(yǎng)老等社會保險管理體制的差別,以稅收籌集社會保險資金的國家,這項(xiàng)收入很少或不存在,而以非稅形式籌集社會保險資金的國家,這項(xiàng)收入規(guī)模較大。譬如,歐盟一些國家雖然稅收收入占GDP的比重不到30%,但社會保險繳款一般都超過10%.這也表明,盡管稅收是構(gòu)成宏觀稅負(fù)的主體,非稅收入負(fù)擔(dān)也同樣需要關(guān)注。

  捐贈收入所占比重不大,尤其來自外國政府或國際組織的贈與收入,與本國創(chuàng)造的GDP并無關(guān)聯(lián)。其它收入,包括各種財產(chǎn)性收入、出售商品和服務(wù)收入,以及罰金和罰沒收入等,各個國家多寡不一,有的國家財產(chǎn)性收入超過了稅收收入,也有一些國家這項(xiàng)收入缺失。另外,根據(jù)使用者付費(fèi)原則,政府提供的某些服務(wù)(如辦理證照等),由受益者負(fù)擔(dān)成本費(fèi)用,并不增加非受益者負(fù)擔(dān)。

  財政制度安排存在的差異和統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的非一致性,難免會給比較分析研究帶來一些困難,使宏觀稅負(fù)問題的討論出現(xiàn)不同認(rèn)識,甚至陷入羅生門。由此產(chǎn)生的糾結(jié)實(shí)屬正常,無需渲染;蛟S只有在國際間普遍建立政府會計(jì)制度后,對政府的各項(xiàng)收支和資產(chǎn)負(fù)債等情況進(jìn)行全面記錄和核算,才能得出更加合理的詮釋。遺憾的是,受制于多方因素,目前能夠建立政府會計(jì)制度的國家微乎其微。

  雖然用政府集中的稅收和非稅收入占GDP的比重測算宏觀稅負(fù)水平有一定局限性,但仍具有參考意義,可以使我們對宏觀稅負(fù)問題的認(rèn)識更加全面和深入。宏觀稅負(fù)既有總體水平問題,也有結(jié)構(gòu)性差異,不能忽略具體項(xiàng)目和負(fù)擔(dān)對象。宏觀稅負(fù)水平高,并不意味著政府可以統(tǒng)籌支配的財力資源一定就多,非稅收入的許多項(xiàng)目具有特定用途,政府無法轉(zhuǎn)移使用(比如,社會保險繳款只能用于社會保障支出,中國土地出讓收入等也屬于這類情況)。宏觀稅負(fù)水平低,也并不表示政府使用的財力資源一定就少,政府可能還有其它融資方式(比如,政府發(fā)行公債等)。比較分析宏觀稅負(fù)水平,不能脫離不同國家所處的發(fā)展階段和政府職能范圍,各國的具體國情不同,宏觀稅負(fù)水平?jīng)]有放之四海皆適用的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。

  中國宏觀稅負(fù)的趨勢判斷

  宏觀稅負(fù)的經(jīng)濟(jì)內(nèi)涵,顯示了一國政府為社會提供公共產(chǎn)品和服務(wù)所占用的財力資源在該國當(dāng)年實(shí)現(xiàn)的GDP中所占的份額,它不僅體現(xiàn)了政府履行職能與所需財力資源的關(guān)系,也反映了政府集中的各項(xiàng)收入與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系。

  ——公共產(chǎn)品和服務(wù)需求處于快速上升階段

  縱觀世界現(xiàn)代化歷程,隨著經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展和社會文明進(jìn)步,社會成員期望享有的公共產(chǎn)品和服務(wù)的規(guī)模、質(zhì)量與水平也愈來愈高。今后10年是中國全面建設(shè)小康社會的關(guān)鍵時期,如何由一部分人先富起來,逐步平穩(wěn)過渡到全體人民共同富裕,既關(guān)系到兌現(xiàn)已向世人宣告的莊嚴(yán)承諾,又涉及國家的長治久安。

  目前,中國經(jīng)濟(jì)快速增長中日益凸顯的收入分配問題,已經(jīng)成為社會矛盾的一個焦點(diǎn)。初次分配體現(xiàn)了效率優(yōu)先,兼顧公平顯然不夠。收入再分配面臨著平衡分配差距,促進(jìn)社會公平正義的艱巨任務(wù)。必須著力調(diào)整和完善收入分配政策,加快健全公共財政體系,積極推進(jìn)公共服務(wù)均等化,合理調(diào)整預(yù)算支出結(jié)構(gòu),擴(kuò)大公共產(chǎn)品和服務(wù)的有效供給,尤其是增加社會保障、教育文化、醫(yī)療衛(wèi)生、保障性住房等與改善民生密切相關(guān)的支出。這不僅是服務(wù)型政府應(yīng)盡的職責(zé)和公共財政的應(yīng)有之義,也是縮小收入分配差距,化解社會矛盾的有效舉措。

  進(jìn)入新世紀(jì)以來,經(jīng)過各級政府的共同努力,在構(gòu)建公共財政基本框架的理念下,財政支出結(jié)構(gòu)不斷調(diào)整,與改善民生有關(guān)的支出迅速增長。2009年與2000年相比,財政社會保障支出年均增長19.6%,預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)支出年均增長20.8%,預(yù)算安排的醫(yī)療衛(wèi)生支出年均增長25.4%。盡管如此,仍難以滿足社會民眾,特別是中低收入群體對民生改善的迫切需要。

  社會保障體系亟待加快健全和完善,要逐步將社會保障制度覆蓋各類群體,并積極創(chuàng)造條件統(tǒng)一基本社會保障制度,隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和收入的增加,相應(yīng)提高保障水平。按照有關(guān)部門的數(shù)據(jù),目前中國財政安排的社會保障支出和社會保險基金支出,約占GDP的5%以上,還適應(yīng)不了社會保障事業(yè)的發(fā)展要求。

  前不久頒布的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》,明確到2020年要基本實(shí)現(xiàn)教育現(xiàn)代化,包括實(shí)現(xiàn)更高水平的普及教育,形成惠及全民的公平教育,逐步實(shí)現(xiàn)基本公共教育服務(wù)均等化。目前中國財政性教育經(jīng)費(fèi)支出占GDP的比重約為3.5%,實(shí)現(xiàn)綱要提出的到2012年達(dá)到4%的目標(biāo),尚需繼續(xù)努力。要進(jìn)入人力資源強(qiáng)國的行列,2012年以后,財政性教育經(jīng)費(fèi)支出占GDP的比重仍應(yīng)保持合理規(guī)模。

  正在實(shí)施的醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革,提出要加快推進(jìn)基本醫(yī)療保障制度建設(shè),初步建立國家基本藥物制度,健全基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系,促進(jìn)基本公共衛(wèi)生服務(wù)逐步均等化。雖然近幾年各級財政明顯加大了醫(yī)療衛(wèi)生經(jīng)費(fèi)投入力度,2007年至2009年財政用于醫(yī)療衛(wèi)生的經(jīng)費(fèi)支出年均增長39%,但要全面完成醫(yī)療衛(wèi)生體制改革的各項(xiàng)任務(wù),這方面的支出還有待繼續(xù)增加。

  保障性住房建設(shè)屬于政府公共政策的重要內(nèi)容,隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快和低收入群體解決住房問題的迫切性愈來愈強(qiáng),中國保障性住房的建設(shè)任務(wù)十分繁重。今年各級財政安排的保障性住房支出約830億元,到2012年末要實(shí)現(xiàn)基本解決1540萬戶住房困難家庭的住房問題,必須保證支出穩(wěn)定增長。如果要逐步達(dá)到發(fā)達(dá)國家保障性住房的水平,還應(yīng)付出更大的努力。

  上述幾個方面的公共需求,目前都不同程度地存在供給數(shù)量不足、質(zhì)量有待改善、水平需要提高等問題。對于低收入群體而言,顯然無力通過市場化商業(yè)運(yùn)作方式,根本改變在社會保障、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、基本住房等方面的弱勢狀況,只能依靠政府的援助增進(jìn)自身的福祉。這就需要合理調(diào)整收入分配格局,在增加中低收入者收入的同時,一方面努力擴(kuò)大公共產(chǎn)品和服務(wù)供給,著力改善民生,另一方面通過稅收參與初次分配和再分配,為政府履行公共服務(wù)職能提供財力資源保障。目前,政府集中的稅收收入還無法滿足迅速增長的公共支出需求,有必要隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展逐步合理提高稅收收入占GDP的比重。

  ——宏觀稅負(fù)水平隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展相應(yīng)提升

  世界銀行及美國學(xué)者曾進(jìn)行的一項(xiàng)研究表明,一國的宏觀稅負(fù)水平與該國人均GDP大體呈正相關(guān)關(guān)系,即隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展,宏觀稅負(fù)水平會相應(yīng)上升,達(dá)到一定水平后將趨于基本穩(wěn)定。進(jìn)入新世紀(jì)以來,中國國民經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)了持續(xù)快速發(fā)展。2009年與2000年相比,GDP年均增長10.3%,人均GDP年均增長9.6%;與此同時,宏觀稅負(fù)水平也相應(yīng)提升,按稅收收入測算的宏觀稅負(fù)由12.7%上升到17.5%(平均每年上升0.53個百分點(diǎn)),按稅收和政府非稅收入測算的宏觀稅負(fù)由17.8%上升到約30%(平均每年約上升1.35個百分點(diǎn)),其中,國有土地使用權(quán)出讓收入上升了4.1個百分點(diǎn),社會保險基金收入上升了1.6個百分點(diǎn)。

  在全面建設(shè)小康社會的關(guān)鍵時期,通過加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式,調(diào)整和優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),中國經(jīng)濟(jì)將繼續(xù)保持平穩(wěn)較快發(fā)展,經(jīng)濟(jì)增長的質(zhì)量也會不斷提高,稅收增長的基礎(chǔ)更加穩(wěn)固。同時,隨著稅制改革逐步深化,稅制安排趨向合理,稅收籌集收入和調(diào)節(jié)分配的功能將進(jìn)一步增強(qiáng)。在綜合考慮結(jié)構(gòu)性減稅等因素后,下一個十年,中國稅收增長的彈性系數(shù)總體上仍可能繼續(xù)保持大于1的態(tài)勢,稅收收入占GDP的比重在目前17.5%的水平上有繼續(xù)上升的空間和條件。

  近一段時間,關(guān)于調(diào)整國民收入分配格局的討論中,有一種觀點(diǎn)認(rèn)為,政府集中的稅收收入規(guī)模不宜再擴(kuò)大,應(yīng)讓利于民,增加居民收入比重。這種意見并不完全客觀。稅收在籌集收入的同時具有調(diào)節(jié)收入分配的功能,財政在預(yù)算資金的安排中可以發(fā)揮轉(zhuǎn)移支付的作用。逐步提高居民收入在國民收入分配中的比重,既要靠初次分配,也需要再分配。通過合理擴(kuò)大政府稅收收入規(guī)模,適度提高稅收收入占GDP的比重,由財政預(yù)算安排增加對居民的各種補(bǔ)助性支出,同樣可以提高居民收入的比重,只是實(shí)現(xiàn)的途徑不同。

  面對目前失衡的收入分配格局和凸顯的社會矛盾,在初次分配強(qiáng)調(diào)效率優(yōu)先的社會價值理念仍居主導(dǎo)的情況下,從實(shí)現(xiàn)社會公平正義的要求出發(fā),不僅需要逐步提高勞動報酬在初次分配中的比重,也要高度重視再分配調(diào)節(jié)的積極效應(yīng),保持一定力度的再分配,有助于縮小最終分配差距。否則,收入分配狀況很難得到合理改善,提高居民收入比重的意愿也會部分落空。

  從這個意義上講,稅負(fù)水平的合理提升與促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定并行不悖。這也是許多國家和地區(qū)通過調(diào)整分配政策校正市場分配扭曲的重要原因之一。國際經(jīng)驗(yàn)表明,在稅負(fù)合理增加的情況下,如果社會民眾能夠感受到政府明顯擴(kuò)大了公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給,大多數(shù)人的福利狀況得到了改善,納稅人對自己的生活狀況普遍感到滿意,通常會理解和支持政府的稅收政策。

  上述分析旨在闡明,宏觀稅負(fù)是廣受多項(xiàng)條件影響的矛盾體,需要辯證地認(rèn)識和把握,不能簡單地評論稅負(fù)水平孰高孰低。今后一個時期,中國宏觀稅負(fù)不僅有上升的需要,也有提升的空間。如果政府收入不能滿足履行公共服務(wù)職能所必需的支出,或者稅收收入增長無法保證公共財政政策的連續(xù)性,政府只能要么通過發(fā)債等方式籌措資金,要么削減預(yù)算開支。

  實(shí)踐證明,過度發(fā)債極易導(dǎo)致通貨膨脹,受影響最大的是低收入民眾,經(jīng)濟(jì)體也會受到侵害。目前,有些國家雖然宏觀稅負(fù)水平并不顯高,但政府債務(wù)依存度卻很高,有的甚至超過100%。IMF最近組織的一項(xiàng)調(diào)查顯示,國債每增長10個百分點(diǎn),平均每年會影響0.2個百分點(diǎn)的經(jīng)濟(jì)增長。一味削減預(yù)算開支也非長久之策,尤其是福利性支出具有剛性,直接關(guān)系社會成員切身利益,連續(xù)削減不利于穩(wěn)固執(zhí)政基礎(chǔ)。

  需要指出的是,宏觀稅負(fù)水平的上升應(yīng)伴隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展循序漸進(jìn),必須把握好節(jié)奏和力度。如果稅負(fù)水平上升過快、過高,不僅容易產(chǎn)生超額稅收負(fù)擔(dān),挫傷納稅人的積極性,也會降低市場配置資源的效率,給整個經(jīng)濟(jì)運(yùn)行帶來負(fù)面影響。而且,適度提高宏觀稅負(fù)水平要與深化稅制改革和規(guī)范政府收入分配秩序等結(jié)合起來。通過優(yōu)化稅制安排,減輕中低收入者的稅收負(fù)擔(dān),合理增加高收入者的稅收貢獻(xiàn),以此體現(xiàn)收入能力強(qiáng)的群體關(guān)心和幫助收入能力弱的群體。

  針對近幾年政府非稅收入占GDP的比重上升較快的局面,要統(tǒng)籌考慮稅收負(fù)擔(dān)與非稅收入負(fù)擔(dān)的關(guān)系問題,通過實(shí)行費(fèi)改稅等措施,進(jìn)一步理順政府收入分配渠道,規(guī)范非稅收入秩序,在宏觀稅負(fù)水平隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展穩(wěn)步合理上升的同時,使整體稅負(fù)結(jié)構(gòu)更加趨向合理。

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