環(huán)境稅開征毫無疑問是板上釘釘?shù)氖铝耍?
隨著今年12月在丹麥?zhǔn)锥几绫竟匍_的第15次聯(lián)合國氣候變化框架公約締約方大會(huì)日期的臨近，運(yùn)籌醞釀十多年的環(huán)境稅，也提上議事日程。
權(quán)威人士告訴記者，目前財(cái)政部、國家稅務(wù)總局、環(huán)保部等三部門，正在研究制定環(huán)境稅開征方案。
“預(yù)計(jì)環(huán)境稅近幾年內(nèi)會(huì)出臺(tái)。但是，宏觀調(diào)控的形勢、基礎(chǔ)工作能否趕得上，不確定因素太大。但幾年內(nèi)出臺(tái)應(yīng)該沒有問題。”一位業(yè)內(nèi)人士在接受《中國經(jīng)濟(jì)周刊》采訪時(shí)表示。
專家預(yù)測環(huán)境稅年內(nèi)或開征
近期，官方的一系列表態(tài)，讓環(huán)境稅開征的腳步越來越近了。
先是2009年5月25日，國務(wù)院批轉(zhuǎn)發(fā)改委《關(guān)于2009年深化經(jīng)濟(jì)體制改革工作意見的通知》，通知共提出十三點(diǎn)意見，其中第四條提出“大力推進(jìn)資源性產(chǎn)品價(jià)格和節(jié)能環(huán)保體制改革，努力轉(zhuǎn)變發(fā)展方式”，第九條提出“加快理順環(huán)境稅費(fèi)制度，研究開征環(huán)境稅”。
緊接著，環(huán)保部副部長張力軍在6月5日國新辦新聞發(fā)布會(huì)上透露，征收企業(yè)環(huán)境稅已被列入財(cái)政部、稅務(wù)總局和環(huán)保部的重要議事日程，條件成熟時(shí)會(huì)推出。
此后半個(gè)月，全國人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)6月24日在有關(guān)報(bào)告中建議加快理順環(huán)境稅費(fèi)制度，研究開征環(huán)境稅。
官方反復(fù)表態(tài)要出臺(tái)環(huán)境稅，但到目前為止，依然沒有透露出具體的時(shí)間表。記者致電財(cái)政部稅政司，相關(guān)人士以“部里有要求”婉拒回答這個(gè)問題。盡管如此，業(yè)內(nèi)人士都已經(jīng)感覺到了環(huán)境稅開征日期的臨近。
中國人民大學(xué)環(huán)境學(xué)院院長馬中接受《中國經(jīng)濟(jì)周刊》采訪時(shí)預(yù)測，“按說去年環(huán)境稅就應(yīng)該出臺(tái)，因?yàn)榻鹑谖C(jī)推遲了。今年年內(nèi)如果經(jīng)濟(jì)形勢向好，應(yīng)該會(huì)出臺(tái)。”
毫無疑問，環(huán)境稅開征已經(jīng)是一個(gè)大方向，但是目前僅與環(huán)境稅相關(guān)的稅種就有不少，比如資源稅、能源稅、燃油稅等，甚至在消費(fèi)稅中對(duì)汽車分排量征收的稅也被視作是環(huán)境稅收。與環(huán)境稅相關(guān)的稅種已經(jīng)名目繁多，為什么還要單獨(dú)再開征環(huán)境稅？
“現(xiàn)在提出來開征環(huán)境稅，這跟我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變密切相關(guān)。我國要切切實(shí)實(shí)地解決可持續(xù)發(fā)展問題，必須重視這個(gè)問題�？梢哉f，環(huán)境稅這個(gè)經(jīng)濟(jì)杠桿是非使用不可的。”財(cái)政部財(cái)科所所長賈康接受《中國經(jīng)濟(jì)周刊》采訪時(shí)表示。
其實(shí)，我國對(duì)環(huán)境的重視由來已久。早在2005年10月，黨的十六屆五中全會(huì)就提出加快建設(shè)“資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)”，黨的十七大進(jìn)一步將其作為一項(xiàng)重大國策又提了出來�？梢哉f，開征環(huán)境稅已是大勢所趨，但是由于目前跟環(huán)境相關(guān)的稅種已有不少，業(yè)界對(duì)環(huán)境稅的概念和界定范圍，依然沒有統(tǒng)一的看法。
“環(huán)境稅作為一種全新的稅種，主要是針對(duì)目前日趨惡化的生態(tài)環(huán)境而提出的。”環(huán)保部政策法規(guī)司司長楊朝飛向《中國經(jīng)濟(jì)周刊》解釋說，環(huán)境稅有狹義和廣義之分，使用的角度不同，內(nèi)涵也不太一樣。狹義的環(huán)境稅是指國家為了限制環(huán)境污染的范圍、程度，而對(duì)導(dǎo)致環(huán)境污染的經(jīng)濟(jì)主體征收的特別稅種，比如針對(duì)排污單位排放的污染物征收的環(huán)境污染稅，也包括目前排污收費(fèi)的費(fèi)改稅等。而廣義的環(huán)境稅，是政府為實(shí)現(xiàn)特定的環(huán)境政策目標(biāo)，籌集環(huán)境保護(hù)資金，調(diào)節(jié)納稅人環(huán)境保護(hù)行為而征收的一系列稅收政策的總稱，比如國家在所得稅、消費(fèi)稅、資源稅中更多地體現(xiàn)環(huán)境保護(hù)的要求等等。
“在方案具體設(shè)計(jì)中，對(duì)那些具有可操作的排放，就可以先開征。因?yàn)閺V義的排放太多了，人類天天都在排放，人吐口唾沫也是排放。所以，要考慮可操作性。”賈康告訴《中國經(jīng)濟(jì)周刊》，一開始開征環(huán)境稅不可能面面俱到，一定是有重點(diǎn)地開征。
如果開征環(huán)境稅，目前向企業(yè)征收的排污費(fèi)就面臨著改革。是費(fèi)改為稅，還是稅費(fèi)并存，成為業(yè)內(nèi)關(guān)注的焦點(diǎn)。
稅費(fèi)雙軌制短期內(nèi)難改變
公開資料顯示，我國開始向企業(yè)征收排污費(fèi)源自1982年。
1982年2月5日，國務(wù)院發(fā)布的《征收排污費(fèi)暫行辦法》，規(guī)定只有超標(biāo)排放污染物的企業(yè)才需交納一定數(shù)額的排污費(fèi)。這條規(guī)定在沿用了20年之后，也開始發(fā)生改變。
2002年1月30日，國務(wù)院第54次常務(wù)會(huì)議通過《排污費(fèi)征收使用管理?xiàng)l例》（下稱“《條例》”），2003年7月1日起施行�！稐l例》規(guī)定：“對(duì)向大氣排放污染物的，按照排放污染物的種類、數(shù)量計(jì)征廢氣排污費(fèi)”；《條例》同時(shí)規(guī)定“縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門、財(cái)政部門、價(jià)格主管部門應(yīng)當(dāng)按照各自的職責(zé)，加強(qiáng)對(duì)排污費(fèi)征收、使用工作的指導(dǎo)、管理和監(jiān)督。”
“2003年7月1日起施行的新《條例》，規(guī)定所有排污企業(yè)都需繳納一定數(shù)額的排污費(fèi)。但這一費(fèi)用，僅僅是用于抵消污水處理的實(shí)際成本，外部環(huán)境成本仍然沒有被計(jì)入。因此，出臺(tái)環(huán)境稅在所難免。”馬中向《中國經(jīng)濟(jì)周刊》分析道。
但是，在開征環(huán)境稅之前，首當(dāng)其沖面臨的是費(fèi)改稅問題。
山西某煤炭企業(yè)的一位副總接受《中國經(jīng)濟(jì)周刊》采訪時(shí)表示，為幫助焦化企業(yè)盡快擺脫金融危機(jī)的影響，山西省政府決定從今年7月1日起，對(duì)省內(nèi)135戶重點(diǎn)焦化企業(yè)，暫時(shí)調(diào)低焦炭生產(chǎn)排污費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，執(zhí)行期為一年。
據(jù)了解，這135戶都是山西省確定的第一、二類重點(diǎn)焦化企業(yè)。對(duì)第一類省重點(diǎn)焦化企業(yè)，將現(xiàn)行18元/噸焦焦炭生產(chǎn)排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)降為3元/噸焦；對(duì)第二類省重點(diǎn)焦化企業(yè)將現(xiàn)行18元/噸焦焦炭生產(chǎn)排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)降為5元/噸焦。對(duì)其他焦化企業(yè)仍按山西省環(huán)保廳規(guī)定的原噸焦征收額收取。
“現(xiàn)在各個(gè)省、甚至各個(gè)地市對(duì)排污費(fèi)制定的征收標(biāo)準(zhǔn)都不一樣，基本上是當(dāng)?shù)刂贫ǖ�。如果費(fèi)改為稅之后，對(duì)企業(yè)來說，該交的稅還要交；而地方政府該收的費(fèi)還得收。全國各地那么多省市，包括地稅一級(jí)都算是立法機(jī)構(gòu)，都可以制定一些收費(fèi)方面的政策。我們得聽政府的。”上述人士無奈地告訴《中國經(jīng)濟(jì)周刊》。
據(jù)業(yè)內(nèi)人士介紹，污染費(fèi)征收20多年來，征收隨意、管理使用混亂的情況一直存在�？梢哉f，排污費(fèi)的征收，對(duì)治理環(huán)境污染、降低企業(yè)的排污量等方面的效果并不理想，費(fèi)改稅不可避免。
公開數(shù)據(jù)顯示，全國每年排污費(fèi)征收額近200億元左右。
“在環(huán)境稅開征的時(shí)候，選擇的污染物指標(biāo)肯定不會(huì)完全覆蓋。比如，作為一種稅收，首先要征收一些像二氧化硫、氮氧化物等大宗污染物排放的稅；二是目前向企業(yè)征收的排污費(fèi)，除了包括大宗的常規(guī)污染物，還包括很多小宗的、非常規(guī)污染物，比如汞、鉻、鉛等重金屬污染物以及有機(jī)污染物等。如果對(duì)這些污染物也征稅，成本就很高，而且對(duì)這些污染物的征收所要求的技術(shù)性也很強(qiáng)，稅務(wù)部門不可能再搞一套環(huán)境檢測機(jī)構(gòu)。因此，把這部分也改成征稅，肯定不太可能。” 環(huán)保部政策法規(guī)司司長楊朝飛接受《中國經(jīng)濟(jì)周刊》采訪時(shí)表示，“在今后一段時(shí)期內(nèi)，實(shí)行的是雙軌制，稅費(fèi)共存的局面，短期內(nèi)不會(huì)有大的改變。從長遠(yuǎn)來看，大宗的常規(guī)污染物可能改為環(huán)境稅，而小宗的非常規(guī)污染物可能改為罰款。”
碳稅或?qū)⒙氏乳_征
如果開征環(huán)境稅，哪類大宗污染物會(huì)最先開征，成為人們關(guān)注的焦點(diǎn)問題。
“現(xiàn)在排污費(fèi)征收的項(xiàng)目非常多，最有可能先開征碳稅。”財(cái)政部財(cái)科所所長賈康接受《中國經(jīng)濟(jì)周刊》采訪時(shí)表示。
其實(shí)，在去年的“兩會(huì)”上，賈康就提交了《關(guān)于盡快將開征環(huán)境稅納入議事日程、出臺(tái)環(huán)境稅》的提案，賈康在提案中表示，“隨著市場經(jīng)濟(jì)體系的建立和完善，以及30年來我國復(fù)合稅制的不斷發(fā)展，我國開征環(huán)境稅的經(jīng)濟(jì)條件和稅制條件已經(jīng)基本具備。”這一提案當(dāng)時(shí)得到20多位政協(xié)委員的聯(lián)名附議。而在此之前的2007年，研究開征環(huán)境稅就已被國務(wù)院列入《節(jié)能減排綜合性工作方案》。
似乎在一夜之間，“碳排放”成為人們耳熟能詳?shù)囊粋�(gè)詞匯，甚至有人活靈活現(xiàn)地將生活中的“碳排放”一一列出，比如坐飛機(jī)從日本到紐約要排放多少千克二氧化碳，在酒店舉行一次為期半天的論壇碳排放是多少等等。
人們之所以關(guān)注“碳排放”，主要緣于一系列關(guān)于中國“碳排放”的數(shù)字：中國在2006年超過美國成為全球第一大碳排放國，排放量占全球排放量的24%；2009年中國可能超過美國，成為最大的溫室氣體排放國。
而中國以煤炭為主的能源結(jié)構(gòu)決定了中國減排的艱巨性。相關(guān)資料表明，煤炭消費(fèi)占中國能耗總量的67.7%，而其產(chǎn)生的碳排放量則占到全國總排放量的81%。在馬中教授看來，碳排放已然成為中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸，減排成了擺在人們眼前的迫切問題。而對(duì)碳排放征稅，無疑是減小排放最直接的方式。
“對(duì)具體的污染物征稅，比如碳排放征稅，應(yīng)該說是在一定程度上兼顧了多方面的考慮，首先可以控制污染排放行為，降低污染；其次是稅制改革的需要；第三是表明國家對(duì)污染控制的重視。”馬中解釋說，碳稅是一種污染稅，是指針對(duì)二氧化碳排放所征收的稅。它通過對(duì)燃煤和石油下游的汽油、航空燃油、天然氣等化石燃料產(chǎn)品，按其碳含量的比例征稅來實(shí)現(xiàn)減少化石燃料消耗和二氧化碳排放。
“因?yàn)檎鞫愂沟梦廴拘匀剂系氖褂贸杀咀兏�，這會(huì)促使公共事業(yè)機(jī)構(gòu)、商業(yè)組織及個(gè)人減少燃料消耗并提高能源使用效率。它以環(huán)境保護(hù)為目的，希望通過削減二氧化碳排放來減緩全球變暖。”馬中說。
污染稅率高于現(xiàn)有排污費(fèi)水平
無論是官方、學(xué)者或者企業(yè)，目前對(duì)征收環(huán)境稅在思想上都沒有了障礙，但是，對(duì)環(huán)境稅稅率的確定問題，記者采訪的各個(gè)層面的人士，幾乎都諱莫如深。環(huán)境稅稅率也由此成為環(huán)境稅出臺(tái)最核心、最機(jī)密的問題。記者從網(wǎng)絡(luò)上也沒有搜索到任何關(guān)于環(huán)境稅稅率的數(shù)字分析文章。
盡管如此，記者采訪的這幾位業(yè)內(nèi)人士，從宏觀層面對(duì)環(huán)境稅比如污染稅稅率的大體方向卻有著普遍而高度一致的看法，普遍認(rèn)為，設(shè)定污染稅率應(yīng)高于現(xiàn)有的排污費(fèi)水平，但還應(yīng)該有個(gè)限度，稅率也不能過高，否則有可能抑制社會(huì)生產(chǎn)活動(dòng)，導(dǎo)致工業(yè)競爭力下降。
“現(xiàn)在環(huán)境稅開征遇到的主要問題是技術(shù)性問題，即要真正能夠準(zhǔn)確地測算出某種稅率對(duì)經(jīng)濟(jì)、物價(jià)、老百姓和消費(fèi)的影響究竟有多大。如果這些問題解決不好，國家很難下定出臺(tái)環(huán)境稅的決心。”環(huán)保部政策法規(guī)司司長楊朝飛告訴《中國經(jīng)濟(jì)周刊》，出臺(tái)環(huán)境稅的目的，是既能夠調(diào)整企業(yè)的行為，同時(shí)又不能把企業(yè)和企業(yè)所在的這個(gè)行業(yè)壓垮。
業(yè)內(nèi)有觀點(diǎn)認(rèn)為，在稅率設(shè)計(jì)上，最適宜的稅率應(yīng)等于最適資源配置下每單位污染物造成的邊際污染成本。在實(shí)踐中可采用彈性稅率，根據(jù)環(huán)境整治的邊際成本變化，合理調(diào)整稅率，同時(shí)對(duì)不同地區(qū)、不同部門、不同污染程度的企業(yè)實(shí)行差別稅率。
賈康告訴《中國經(jīng)濟(jì)周刊》，目前環(huán)境稅的稅率和標(biāo)準(zhǔn)還不是很具體，但基本設(shè)想是借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，形成可操作方案。“世界各國都是有各自的實(shí)踐，只有極少數(shù)小國家比如東歐有兩個(gè)小國，現(xiàn)在是按照測算實(shí)際排放來征收碳稅，一般都是按照零標(biāo)準(zhǔn)換算過來征收的。”
