編者按：問路長三角,是我們考察這片中國最富庶地區(qū)的交通發(fā)展形態(tài)的系列文章。
它的形態(tài)幾經(jīng)變化,具備了一定的探索價值,并已經(jīng)呈現(xiàn)出與中西部地區(qū)不同的面孔。更重要的是,我們要把未來兩三年長三角的交通建設,放在中央經(jīng)濟工作會議最新確定的“適度寬松”的貨幣政策以及地方投資拉動經(jīng)濟的宏觀大背景下來考察,重點關注其投融資方式、經(jīng)營管理模式、區(qū)域合作等方面出現(xiàn)的新變化、新問題和新思路,以及由這輪交通大擴張引發(fā)的地方新政經(jīng)生態(tài)。
這些取消收費的公路,基本都是縣一級鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級甚至“村村通”工程的路段。這個大門正式關閉之后,用政府還貸方式建造的普通公路,面臨著還貸以及維護費用如何轉移支付的問題,考驗著各級政府的財力和執(zhí)行力。
“如果再沒有新的融資方法,我們就回天無力了。”宋白樺神色黯然。
宋白樺是溫州發(fā)展有限責任公司(以下簡稱“溫州發(fā)展”)副總經(jīng)理。他感嘆的是國家發(fā)改委、財政部、交通運輸部、國家稅務總局12月5日聯(lián)合發(fā)布的公告,即就《成品油價稅費改革方案》公開征求意見。
這個征求意見稿提出了改革收費公路制度———以“逐步取消”二級公路收費,作為實施燃油稅的配套措施(已有的收費站將撤消,今后也不再批準建設此類收費道路)。
“收費取消之后,我們以前主要采用的收費還貸方式就不能用了,就要尋找新的融資建設方式替代它。”宋白樺說。他所在的公司是溫州市國資委下屬的交通投資平臺。
按照分級,二級公路是普通公路的一種。據(jù)統(tǒng)計,目前全國二級收費公路里程規(guī)模與站點數(shù)量均占收費公路總量的60%左右。取消收費之后,地方在二級公路建設的籌資渠道將進一步收窄,而建設壓力則在不斷增加。
此前不久,上海、浙江等省份相繼調整了高速公路的融資方式,紛紛放棄了“經(jīng)營性公路”的做法,轉而改為“政府還貸公路”,并基本清退了所有的民資成份。
普通公路和高速公路的幾乎同時融資“轉身”,進一步加大了政府投資平臺的籌資壓力。
顯然,燃油稅新政,注定是中國公路投融資體制上的一個轉折點。
從35%到100%
“取消了養(yǎng)路費,就不能再做收費還貸公路,這意味著每建一條路不能僅籌措35%的資本金,然后慢慢還貸；而需要一次性籌到100%的資金,且這個錢只能由財政來出。”宋白樺認為,這樣的轉變,使得交投平臺的籌資壓力無形中增大了許多。這樣的壓力,則基本壓到了縣市一級的交投公司身上,他們是全國普通公路建設的主體單位。而省一級交投公司則主要以建設高速公路為主,普通公路的建設較少,燃油費改稅對其融資難度的增加有限。
“我們在2007年就提前轉型,撤銷了一條一級公路的收費。”宋白樺介紹說。他指的這條公路是溫州通往機場的一條公路,完工于1999年,初為中外合資的經(jīng)營型公路,2001年清退外資。
“當時是收費的第八年,就剩3000萬貸款沒還了,還有我們自己的本金3000萬,以及一些人員安置費用。中止收費之后,這些成本都由我們公司自己消化掉了。”宋白樺說。
這是溫州發(fā)展名下的唯一一條普通公路。但是這種中止收費、自己“消化”成本的方式,對于大部分普通公路來說,似乎并不現(xiàn)實。
這樣的壓力從去年開始就已經(jīng)在浙江省等沿海省份的省道上體現(xiàn)出來。2007年初,浙江省副省長王永明曾明確表示“今后原則上不再新批普通公路四自項目,現(xiàn)有收費站點要抓緊調整撤并”。
以溫州市所屬連接龍灣至洞頭疏港公路的77省道延伸線工程項目為例,該項目的建議書已于7月獲浙江省發(fā)改委批準,主線長36.7公里,連接線3.7公里,項目總投資約為33.5億元。
這條省道確定將建為不收費公路,所以總投資資金需要一次性由省市共籌。“具體的資金配比,需等項目前期工作準備完畢再行商議,消息最早也要一個多月以后才知道。”負責該延伸段項目的甌江口開發(fā)建設總指揮部規(guī)劃開發(fā)處負責人對記者表示。
但事實上,省財政所出的資金并不占大頭,僅以“補貼”名義發(fā)放部分資金。大部分仍需由這個指揮部從市級和縣級財政處籌措。
“我們也沒有錢。”一位地方財政法制處的人士說,地方的預算資金基本都是“吃飯財政”,而公路建設的花費又高,錢從哪里來,依然是一個難解的題。
其實在燃油稅改之前,二級公路不收費已有法規(guī)條例。
在2004年11月實施的《收費公路管理條例(草案)》中規(guī)定,“技術等級為二級以下(含二級)的公路不得收費。”
但這個草案中也預留了一個“口子”。其規(guī)定,“在國家確定的中西部省、自治區(qū)、直轄市建設的二級公路,其連續(xù)里程60公里以上的,經(jīng)依法批準,可以收取車輛通行費。”
而本次燃油稅方案中,宣布逐步取消二級公路收費,則對這三個區(qū)域內(nèi)的二級公路收費“關上大門”。
這些取消收費的公路,基本都是縣一級鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級甚至“村村通”工程的路段。這個大門正式關閉之后,用政府還貸方式建造的普通公路,面臨著還貸以及維護費用如何轉移支付的問題,考驗著各級政府的財力和執(zhí)行力。
而打算新建的普通公路,也將由于融資方式的單一而受到直接影響。僅以溫州市為例,其在“十一五”規(guī)劃中稱,到2010年溫州全市二級公路要達到900公里,總投資估算為339.4億元,其中公路合計273.6億元。
而從2004年實施新的管理條例至今,取消收費已經(jīng)預留了兩年的過渡期,且本次燃油稅的方案中,也提及了“逐步取消”的緩步推進策略。但配套的融資政策似乎仍沒有破冰。
高速轉身:向民企關門
與普通公路幾乎同時,長三角的高速公路投融資也開始轉身。2008年3月,上海市一紙公文,關上了民資進入高速公路的大門。公文決定,上海的高速公路將不再面向社會招商建設經(jīng)營性高速公路,全部改為政府收費還貸型公路。
在高速公路領域,目前有兩種投融資方式并存。一種是“政府還貸公路”,由政府以收費權為抵押,向銀行貸款,并在還貸結束后取消收費。另一種則是“經(jīng)營性公路”,投資主體允許民資和外資參與,收費年限由雙方協(xié)定。
為配合這個“轉身”,上海市還由城市建設投資開發(fā)總公司組建了一家名為“上海滬申高速公路建設發(fā)展有限公司”的企業(yè),受上海市政局委托,具體負責政府還貸高速公路的投資、建設、運營、管理。
而在民資公路大王劉根山事發(fā)之后,上海方面又迅速收回了茂盛集團控股的滬青平高速公路的所有權。這是繼收回另一個民資公路大王張榮坤控股的滬杭高速公路之后,民營資本徹底退出上海。
同處沿海的浙江省也開始動作。“浙江省雖然沒有明確宣布不讓民資控股高速公路,但我們在內(nèi)部已經(jīng)達成了共識,而且就是這樣操作的。”浙江省交通系統(tǒng)一位官員說。
更多的動作在實際層面展開。在經(jīng)歷了多次變更之后,劉根山名下的茂盛集團在浙江省境內(nèi)的三條高速公路僅剩“獨苗”———甬金高速公路。且浙江省交通廳在其案發(fā)后,著手開始調研其債權債務情況,或將收回該公路的所有權。
在廣東、浙江等經(jīng)濟發(fā)達省份,多元化投資已經(jīng)占到高速公路總投資的一半以上。在多元化之路的大旗下,大量公路得以超速度建設。在速度背后,浙江、江蘇、安徽等多個交通廳局確實出現(xiàn)了官員相繼倒下的狀況,交通領域成為貪腐高發(fā)的危險區(qū)。
“到了現(xiàn)在這個發(fā)展階段,我們就開始了反思。這不是對多元化投資的反思,而是對于公路本身的屬性有了新的認識。”浙江省交通系統(tǒng)一位高層人士這樣解釋高速公路的轉型。
其進一步闡述,公路是一個公共產(chǎn)品,首先是個產(chǎn)品,而不是商品。所以公路的屬性首先應該是以公眾利益為主的,“大方向上以后都應該做政府還貸公路”。
“如果多元化地做,尤其讓民營資本做主導,那么資本的逐利性就決定了他們更追求利益,可能就發(fā)生了養(yǎng)護不到位、不愿意投入的問題。”這位官員認為。
事實上,形成上海、浙江等長三角省市率先定義高速公路屬性的根本原因還有,這些省份經(jīng)濟起步早,財力相對雄厚,有充盈的財力進行轉型。
亦有反對的聲音,則認為這樣的做法有“倒臟水把孩子一起倒掉”之嫌,有些“矯枉過正”。
“我覺得財政出資建普通公路就行了,這個屬于公共產(chǎn)品。而高速公路則不要對民資和外資全部關上大門,這樣的做法不利于拓寬投融資體制。”宋白樺說。
融資模式之考
這幾年來,公路的建設成本也上升了至少一倍。“這里面主要是拆遷成本的上漲,連一倍都不止。另外水泥價格也翻了幾番,鋼材也漲價了。”
但作為融資平臺,宋白樺們手上的融資牌并沒有增加,反而隨著“費改稅”等相關措施有所減少。“我們需要新的融資方式作為配套措施。”
公路的投融資體制經(jīng)歷了三個階段。第一個階段是公路統(tǒng)包階段,這個階段中,所有渠道的投資都是國家投資,融資渠道單一。
第二個階段通常被稱為“四自階段”,即自行貸款、自行建設、自行收費、自行還貸。這個方式最早是由廣東省于1989年開始探索的,浙江省則從1992年左右亦開始推行。
從2000年開始,對于大型高速公路的建設,上海市政府則開始嘗試“鼓勵社會資本進入基礎建設、道路建設”的政策。整個2000年,上海就推出包括同三國道上海段、滬青平高速、嘉瀏高速在內(nèi)的三個項目,運用BOT模式(建設-經(jīng)營-轉讓)完成投融資。
“第三個階段,就姑且以燃油稅征收作為標志。事實上,這個轉變是2008年從長三角地區(qū)開始的,高速公路以政府還貸為主,而普通公路則以財政出資為主。”宋白樺解釋說。
而作為一個國有交通投資平臺的代表,在這個到來的第三個階段中,宋白樺能實現(xiàn)的融資渠道并不多。交投公司所能做的,首先是把原有的資產(chǎn)做抵押,從銀行的渠道融資,“但這個我們已經(jīng)做到盡頭了,沒有潛力再挖了。”
其次,則是政府財政的注入。但在大部分地方財政的現(xiàn)狀下,財政注入十分有限。而且今年以來土地財政萎縮,這一塊的注入更不能得到保證。
“關鍵是這樣的注入沒有明確的來源。”宋白樺透露,在地方每年制作的財政預算中,并沒有“交通建設”這個經(jīng)常性的科目安排,“所以這部分資金來源是不穩(wěn)定的,寬裕的時候多一點,財政緊張了就讓我們自行籌措。”
第三個渠道是企業(yè)發(fā)債。“但這里有個政策瓶頸,并沒有放開用于基本建設的企業(yè)發(fā)債,審批非常嚴格,名額爭奪激烈。”宋說。
最后一個方式則是推出交通基礎設施建設的信托產(chǎn)品。這種方式被宋白樺認為是最簡單易行的措施,只是需要解決政策是否允許的問題,以及如何隨時變現(xiàn)的問題。
“公路建設的特點就是回報時間長,收益穩(wěn)定。只要政府允許,我們就設法在信托設計上,能夠讓投資者隨時變現(xiàn)。”宋白樺說,“重要的,是要給我們開這個口子。”
