為了開征燃油稅，中國已“擇機”了十年。
1998年，中國政府對外宣布，將“擇機開征燃油稅”。十年過去了，中國的油價增長了一倍多，燃油稅開征的“第二只靴子”依然懸在半空。
如何以稅代費？如何解決公交、農(nóng)、漁等行業(yè)的特殊性問題？如何應(yīng)對持續(xù)的油價、物價上漲壓力？部門利益、中央地方權(quán)責(zé)如何協(xié)調(diào)？……一連串的問題纏繞其中。
事情正在起變化
6月17日，國家發(fā)改委能源研究所研究員、能源系統(tǒng)分析和市場分析室主任姜克雋發(fā)表文章《能源稅不會影響中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展》。該文認(rèn)為，“最近中國對擬征收機動車燃料稅的討論，為征收能源稅帶來了很好的契機。”
7月8日，財政部經(jīng)濟(jì)建設(shè)司副司長曾曉安表示，擇機開征燃油稅，并考慮對嚴(yán)重污染環(huán)境或消耗大量資源的產(chǎn)品征收消費稅。6月17日，財政部副部長張少春也對外表示擇機出臺資源稅改革方案和燃油稅，研究開征環(huán)境稅，以加大節(jié)能支持力度。
高頻率“放風(fēng)”之下，業(yè)內(nèi)專家指燃油稅開征時機已經(jīng)基本成熟。
中國的燃油稅開征，正在被日益嚴(yán)峻的節(jié)能環(huán)保形勢所催迫。“不該再等待了。”姜克雋強調(diào)。
燃油稅開征：曾經(jīng)“呼之欲出”
十年前，中國的燃油稅開征曾一度如箭在弦，呼之欲出。
20世紀(jì)末，中國存在著巨額的政府稅外收費，而稅外收費的比重過大，不但削弱了中央政府對宏觀經(jīng)濟(jì)的調(diào)控力度，而且助長了地方和部門的本位主義。
當(dāng)時，中國政府為規(guī)范清理各地普遍的亂收費現(xiàn)象，決定推行“費改稅”的稅費改革大思路，而開征燃油稅，便是推行這一思路的兩大突破口之一。另外一個突破口，則是農(nóng)村稅費體系的改革。
1994年啟動的海南島試點，為中央政府推行燃油稅改革提供了現(xiàn)實的決策參考。
《公路法》的制定和修改，則為燃油稅的開征提供了法律依據(jù)。
1999年10月31日第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十二次會議，將《公路法》第四章第三十六條修改為“國家采用依法征稅的辦法籌集公路養(yǎng)護(hù)資金，具體實施辦法和步驟由國務(wù)院規(guī)定。依法征稅籌集的公路養(yǎng)護(hù)資金，必須專項用于公路的養(yǎng)護(hù)和改建。”
“這等于從法律上為燃油稅的開征創(chuàng)造了條件。”中央財經(jīng)大學(xué)稅務(wù)研究院副院長劉桓教授回憶說。十年前，劉桓曾親自參與了燃油稅開征方案的調(diào)研和設(shè)計制定。
在此之后，一些燃油稅的定點印制單位甚至已經(jīng)上馬燃油稅稅票印刷項目，稅票都開始印刷了。
“擇機”背后：掣肘的不僅是油價
燃油稅當(dāng)年的開征方案是，采取定額征收的辦法，每升征收1—1.5元的燃油稅，加上當(dāng)時國內(nèi)汽油（93號汽油）2.6元/升左右的價格，油價基本達(dá)到3.5元-4.0元之間。此時，國際油價一直在25美元/桶左右徘徊。
然而，就在這一開征方案將出未出時，國際油價開始了悄然上漲。2001年中，國際油價一度達(dá)到了28-30美元／桶�？紤]到當(dāng)時國際市場原油價格較高，為穩(wěn)定國內(nèi)油品市場，避免增加企業(yè)事業(yè)單位和人民群眾負(fù)擔(dān)，國務(wù)院決定分步實施改革方案，從2001年1月1日起，先行開征車輛購置稅取代車輛購置附加費。
第二步，根據(jù)國際市場原油價格變動情況，擇機出臺燃油稅，取代公路養(yǎng)路費等交通維護(hù)和建設(shè)方面的部分收費。當(dāng)時政府希望等到國際油價回落到25美元/桶左右再推出。
從此，“擇機開征”便成為官方關(guān)于燃油稅的典型表達(dá)。8年間，國際油價在不斷飆升，而國內(nèi)汽油價格，也從2.6元/升一直達(dá)到了如今的6.2元/升，增加了一倍多。
燃油稅開征受阻，掣肘的因素絕不僅是意料之外的油價。
如何妥善解決公交、農(nóng)、漁等行業(yè)的特殊性問題，便是其中之一。比如農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)時，也要用這些燃油來抽水澆灌，農(nóng)業(yè)機械耕作、糧食加工等等，由于這些油并沒有在國道、省道、縣鄉(xiāng)道上運輸，此前并沒有征收養(yǎng)路費。
而如果全國統(tǒng)一費改稅，農(nóng)業(yè)使用燃油，在購買時必定要交這部分稅收，這就增加了農(nóng)民負(fù)擔(dān)。如何對其進(jìn)行補貼？需要周密的方案設(shè)計。
燃油稅該替代哪些地方收費項目？改革方案設(shè)計過程中，方案制定者曾一度提出，要以海南經(jīng)驗為基礎(chǔ)，將養(yǎng)路費、過路費、過橋費、運輸管理費等諸多交通費用全部納入其中。
然而，這一方案遇到的阻力驚人。一方面，這意味著有大量的交通收費將轉(zhuǎn)換成稅收，并進(jìn)入國庫，而此前，這些收費主要由交通部門來征收和使用；
另一方面，這意味著大量收取養(yǎng)路費、過路過橋費人員的身份轉(zhuǎn)換問題，處理不好，就可能造成大批人員下崗。
據(jù)國稅總局一位負(fù)責(zé)人回憶，國稅總局當(dāng)年也曾同意接收這批收費人員，統(tǒng)計約12萬人。然而，當(dāng)準(zhǔn)備接收的時候，這個數(shù)字為27萬人。而當(dāng)時的地稅局總?cè)藬?shù)也不過30萬。
同時，養(yǎng)路費轉(zhuǎn)為燃油稅，還涉及到中央地方的利益分配。
“公路交通收費，一直都主要歸屬地方政府。然而，燃油稅一旦開征，中央地方如何分配？中國地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差距決定了燃油稅可以‘流動’，燃油稅本身可能會造成各地稅收的偏斜和向東部集中，這里面存在一個利益分配問題。”財政部財政科學(xué)研究所一位負(fù)責(zé)人如此分析。
走向共識：“時機成熟了”
“燃油稅改革方案的推出，需要具備一些必要的條件，如油價相對基本穩(wěn)定，形成合理的成品油價格機制等。”對于燃油稅開征時機的選擇，日前財政部經(jīng)濟(jì)建設(shè)司副司長曾曉安如是表示。
然而，采訪中本報記者發(fā)現(xiàn)，盡管各方面的具體意見不盡一致，但對燃油稅盡早開征的必要性和可行性卻在趨于一致。在其背后，經(jīng)過近十年論爭和等待，事情正在發(fā)生變化。
這其中包括中國日益嚴(yán)峻的節(jié)能環(huán)保形勢和中國政府已經(jīng)明確的節(jié)能減排方向。
2006年制定的《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》中，中國政府明確提出目標(biāo)，“十一五”期間，單位國內(nèi)生產(chǎn)總值能耗降低20％左右，主要污染物排放總量減少10％。這是目標(biāo)，同時也是緊迫的壓力。
“方向已經(jīng)明確，目前迫切需要的，便是通過采取堅決、持續(xù)性的手段，通過財稅政策引導(dǎo)、市場機制的改善，向社會公眾發(fā)出特別明確的信號。而其中，燃油稅顯然是一個必要而有力的政策選擇。”姜克雋說。
有鑒于此，姜克雋強調(diào)，燃油稅開征不該再等待，有必要盡快開征。
清華大學(xué)汽車工程系教授、北京清華節(jié)能與新能源汽車工程中心主任歐陽明高對此表示認(rèn)同。他認(rèn)為，鑒于油價一定會繼續(xù)持續(xù)上漲，回復(fù)到低位已經(jīng)不可能，而油價越高，就越需要用稅收的手段來倡導(dǎo)節(jié)能，正確引導(dǎo)消費。
在這一新思路引導(dǎo)下，燃油稅當(dāng)年開征“費改稅”的目標(biāo)，正在逐步轉(zhuǎn)變?yōu)楦鼜娬{(diào)促進(jìn)節(jié)能環(huán)保這一功能指向上。“燃油稅和消耗的原油掛鉤，客觀上可以起到推進(jìn)資源節(jié)約、環(huán)境保護(hù)的作用。”有財政部高官對本報記者如是說。
燃油稅開征方案逐步完善
在這種思路的轉(zhuǎn)變過程中，燃油稅開征方案也在不斷調(diào)整。
比如，燃油稅取代的交通費用內(nèi)容，已經(jīng)逐步縮小到“取代公路養(yǎng)路費等交通維護(hù)和建設(shè)方面的部分收費。”
“目前養(yǎng)路費基本上是在農(nóng)業(yè)銀行代收，征收人員已經(jīng)很少了，人員轉(zhuǎn)軌便不再成為阻力和問題。”劉桓說。
隨著收支兩條線改革不斷推進(jìn)，交通部門在費改稅方面與財稅部門的分歧在逐漸彌合。“從預(yù)算改革的角度來講，這是大勢所趨，交通部門對此也是接受的。”劉桓指出。
針對燃油稅中央地方的利益分享問題，財稅部門也在不斷完善方案。對此，有專家提出，可以選擇的方案是燃油稅是共享稅，由各地國稅部門征收，并確定中央與地方的分成比例。
另外，燃油稅征收還將在統(tǒng)計各地近幾年養(yǎng)路費征收量和油品銷售額的基礎(chǔ)上，計算出各地占全國總量的綜合比例，以各地占比乘以燃油稅總收入的地方分成數(shù)，即得出各地的實際分成數(shù)。在解決公交、農(nóng)、漁等行業(yè)的特殊性問題上，如何進(jìn)行補貼，也在不斷細(xì)化中。
在劉桓看來，十年論爭之后，所有的問題都已擺在了臺面，并正走向共識。雖然目前仍然存在諸如物價上漲壓力等問題，但燃油稅開征的時機已經(jīng)成熟，何時推出只等決策層拍板。
