有消息稱，新分稅制調(diào)整方案已逐漸形成。盡管無從得知新規(guī)內(nèi)容，但綜合各方面情況來看，似乎中央已在著手改變財稅收入重心過度上移、基層財政緊張的狀況。但是，筆者并不認為，單純切分中央、地方的財稅利益會幫助徹底改變目前廣受指摘的財稅收支體制弊端。
盡管1998年之后的財政改革重點就已遷移到支出項下，但事實上，單就地方財政無法滿足地方機構“吃飯需要”現(xiàn)實問題而言，已不單純是財權與事權不平衡的問題。當下，即使中央財政“充分”向地方分利，也無法保證后者主導支出的效率，更談不上抑制基層自我膨脹的趨向，這意味著，“吃飯財政”恐怕是目前行政權架構的副產(chǎn)品，是缺乏制約的公權力自我膨脹特性的縮影。
不可否認，自1994年實行分稅制改革后，中央和省、市等上一級財政狀況越來越好，尤其是中央財政的收入增長獲得了令人訝異的速度，并在近年持續(xù)超越GDP增速。與之形成鮮明對比的是，縣、鄉(xiāng)財政的困難狀況一直未能得到解決。由財權、事權的不對等，引發(fā)了許多問題，據(jù)信地方的收費、招商，乃至污染等亂象統(tǒng)統(tǒng)應被歸入收入不足的范疇，據(jù)說“因為中央從地方收入中抽血，而地方也不得已而為之”。在直線、短期的思維定式下，如何“合理”對地方進行利益補償就被忽悠成了稅改唯一的課題。不僅現(xiàn)有幾大稅項被翻來覆去地分析研究，從稅源過去、現(xiàn)在和未來的增長潛力，到轉移支付的傾斜程度，官、學兩界討論的重點越走越偏。
我們必須看到，近年來對稅制的“微調(diào)”并未間斷。如2002年開始的所得稅改革，對當年增量，中央和地方曾有“各分享50％”的安排；對2003年以后的增量，地方也得以分享40％；中央還曾承諾，今后增收的收入，主要用于對中西部地區(qū)轉移支付。此外，對消費稅、資源稅、關稅以及出口退稅政策的改革也一直沒有中斷。
所以，既然對收入的調(diào)整一直在“小步快走”，那么，“如何切蛋糕”的問題就絕不應作為令人注目的稅改，乃至財政體制改革的全部。總理在今年“兩會”上曾表示，要使公共財政更好地進行經(jīng)濟結構調(diào)整和促進經(jīng)濟發(fā)展方式轉變，更好地改善民生和改善生態(tài)環(huán)境。這無疑昭示，新一輪財稅體制改革將帶有更多內(nèi)容。除去傳統(tǒng)意義上公共財政的公共性、規(guī)范性以及非盈利性的特點之外，其“結構調(diào)整”功能也占有很大的目標權重。
首先，公共性意味著凡不屬于公共需要的事項，財政部門就不能對之進行撥付，而屬于或可納入公共需要事項的領域，財政就必須給予支持，這無疑是政府對自身公共利益維護者角色的一次重新體認。
其次，財政收支的規(guī)范化亦是題中之義。既然財政要以滿足社會公共需要為出發(fā)點，就意味著與社會成員利益完全掛鉤；既然財政收入來自社會成員繳納，那么收支出現(xiàn)差額就切乎每一社會成員的切身利益，這會直接引導公眾對財政運作產(chǎn)生監(jiān)督意識，豐富和諧社會的公民權利內(nèi)涵。
第三，按公共財政定義，在市場經(jīng)濟條件下，政府只能從滿足社會公共利益需要出發(fā)，為市場有序運轉提供必要制度保證。這等于暗示財政體制改革內(nèi)涵是一枚硬幣的兩面——一面是政府要壓低不必要的費用和開支，另一面是把更大比例的支出項用來加強社會安全網(wǎng)等有關公眾利益的制度性基礎設施建設。
最后，財稅改革不宜對結構調(diào)整功能設定過強的功利性目標。至少，希圖僅通過對中央、地方財政的收支調(diào)整，向基層政府贖買節(jié)能環(huán)保和產(chǎn)業(yè)升級的政策落實，并不是一個足夠禁得起推敲的路徑設計。誠然，歷史上，地方出于增收產(chǎn)生了極強的引資欲望，衍生了系列產(chǎn)業(yè)結構弊端。但具體到如果產(chǎn)生理想的誘致性結構升級，恐怕還要受到區(qū)域內(nèi)要素稟賦的牽制，原有政策剛性的鉗制，以及傳統(tǒng)觀念和市場供求的限制。
總而言之，財稅改革非常復雜。要完成以公共財政為目標的改革路線圖，立足點似在財稅政策之外，即重視政府自身定位的調(diào)整。今后，恐怕只有將行政者繁瑣、累贅的多重職能純化為服務型角色，加上引入外部監(jiān)督、考核、評價機制，簡化職能以削減費用，降低交易成本以提升社會收益，才是新一輪財稅體制改革取得實效的唯一出路。
