今年上半年財(cái)稅數(shù)據(jù)亮麗出爐。2008年半年的財(cái)稅收入相當(dāng)于1994年分稅制改革那一年財(cái)政全年收入的10倍。數(shù)據(jù)的背后，除了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)這個(gè)強(qiáng)勁因素之外，來(lái)自財(cái)稅系統(tǒng)的說(shuō)法是，25%來(lái)自稅務(wù)機(jī)構(gòu)的制度貢獻(xiàn)。國(guó)稅地稅兩套稅務(wù)機(jī)構(gòu)并行，即是此制度保障�！澳壳皣�(guó)稅、地稅的走勢(shì)再次成為人們討論的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。
分家
28年前（1981年），老梅稅專畢業(yè)后進(jìn)入到湖北省黃梅縣稅務(wù)系統(tǒng)工作，是稅務(wù)系統(tǒng)地地道道的“老人”。那時(shí)候，他還年輕，大家都叫他“小梅”。
他剛參加工作那會(huì)兒，各級(jí)財(cái)政和稅務(wù)還都是一個(gè)單位，從省里到市、縣，包括基層稅務(wù)部門，財(cái)政和稅務(wù)都在一起辦公，是一套班子，兩塊牌子，稅務(wù)歸屬財(cái)政口管轄。
1983年底的時(shí)候，財(cái)政和稅務(wù)分家了，兩套班子分別負(fù)責(zé)財(cái)政和稅務(wù)，按照當(dāng)時(shí)規(guī)定，稅務(wù)局要比同級(jí)財(cái)政部門低半級(jí)。此后十年，這一安排逐步穩(wěn)定下來(lái)。老梅因?yàn)橹耙恢弊龆悇?wù)，于是順理成章地被分到了稅務(wù)局。
時(shí)間來(lái)到1994年，老梅平靜的生活忽然被打破了。“我們最早是年初從報(bào)紙上看到稅務(wù)局要分家的消息的。”提起這次分家，老梅至今記憶猶新。
一場(chǎng)史上最大的財(cái)稅體制改革已經(jīng)啟動(dòng)，當(dāng)時(shí)實(shí)行的地方財(cái)政包干制，將被“分稅制”財(cái)政體制替代，中央地方“行政性分權(quán)”就此邁向“經(jīng)濟(jì)性分權(quán)”體制改革大道。
新的財(cái)稅體制需要有相應(yīng)的機(jī)構(gòu)來(lái)執(zhí)行，中國(guó)的稅收管理體制的改革也得以同步推進(jìn)。國(guó)地稅的分家，正是這幕改革中的制度設(shè)計(jì)成敗關(guān)鍵之一。
1993年4月19日，國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，將國(guó)家稅務(wù)局更名為國(guó)家稅務(wù)總局，并升格為國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)（此前是由財(cái)政部歸口管理）。12月20日，國(guó)務(wù)院發(fā)出通知，將國(guó)家稅務(wù)總局的機(jī)構(gòu)規(guī)格由副部級(jí)調(diào)整為正部級(jí)。
“14年啦，分家那年我剛好30歲，一切就像發(fā)生在昨天。”老梅輕輕地說(shuō)，語(yǔ)氣平靜。
2008年的春天，國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革“大部委制”的實(shí)踐，又重新勾起了國(guó)稅地稅從分家到合并的話題。來(lái)自廣東的全國(guó)人大代表為此帶去了合并建議。
本報(bào)記者獲悉，財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所、發(fā)改委宏觀研究院等智囊機(jī)構(gòu)，目前已經(jīng)承接一項(xiàng)名為推進(jìn)“政府間財(cái)政關(guān)系”大課題的研究。
財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長(zhǎng)賈康說(shuō)，從中長(zhǎng)期目標(biāo)看，財(cái)政體制改革非常重要的內(nèi)容便是，需對(duì)當(dāng)前整個(gè)分稅制財(cái)政體制進(jìn)行系統(tǒng)化的調(diào)整與規(guī)范，逐步劃清政府事權(quán)，減少財(cái)政層級(jí)，完善地方稅體系，改進(jìn)轉(zhuǎn)移支付制度安排，并推動(dòng)配套改革。這其中，便包括了對(duì)稅收征管體制的改革、完善。
上篇
困局1993，中央財(cái)政的尷尬，切實(shí)保障中央財(cái)政收入的穩(wěn)定增長(zhǎng)和宏觀調(diào)控能力的增強(qiáng)，成為“國(guó)地稅分家”最直接的初衷；背水一戰(zhàn)，體現(xiàn)在稅收管理體制上，不僅僅是1994年的國(guó)地稅分家，而且還突出強(qiáng)化了對(duì)國(guó)稅系統(tǒng)人權(quán)、事權(quán)、財(cái)權(quán)的全面掌控，“一竿子插到底”。
1993：中央財(cái)政的尷尬
1994年之前，中國(guó)政府從上到下只有一套稅務(wù)機(jī)構(gòu)。中央稅收主要靠地方稅務(wù)局征收。1993年10月17日，國(guó)家體改委宏觀司提交給國(guó)務(wù)院一份“關(guān)于財(cái)稅體制改革方案的補(bǔ)充意見(jiàn)和加強(qiáng)操作方案準(zhǔn)備工作”的建議報(bào)告。
報(bào)告中明確提出，“（此番財(cái)稅體制改革）通過(guò)設(shè)立中央和地方兩套稅務(wù)機(jī)構(gòu)，中央和地方政府各自保持穩(wěn)定的稅基，防止互相交叉和侵蝕，改變中央向地方要錢的被動(dòng)局面。”
之前的“大連會(huì)議”文件中也提出，有必要設(shè)立中央、地方兩套征管機(jī)構(gòu)，必須改變中央收入一定程度上依靠地方稅務(wù)局的局面。
這道出了中國(guó)財(cái)政當(dāng)時(shí)的真相：1993年，財(cái)稅體制改革前夕，中國(guó)中央政府的財(cái)政，正陷入極其艱難的窘境。
數(shù)據(jù)顯示，中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重，已由1984年的40.5％一路下滑至1993年的22.0％，中央財(cái)政的收支甚至必須依靠地方財(cái)政的收入上解才能平衡。
一個(gè)例子是，由于收入嚴(yán)重不足，從1980年代末到1990年代初，中央財(cái)政曾兩次向地方財(cái)政“借錢”，而且借而不還。1980年代中期“能源交通基金”，1989年的“預(yù)算調(diào)節(jié)基金”，都是為了維持中央財(cái)政正常運(yùn)轉(zhuǎn)而采取的非常措施。
“這種情況在世界各國(guó)極其罕見(jiàn)，在很大程度上促成了中央政府調(diào)控能力的弱化和中央財(cái)政的被動(dòng)局面，宏觀政策意圖的貫徹難以得到充分的財(cái)力保證。”財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長(zhǎng)賈康教授對(duì)本報(bào)記者分析道。
1993年7月23日，時(shí)任國(guó)務(wù)院副總理朱镕基來(lái)到全國(guó)財(cái)政、稅務(wù)工作會(huì)議現(xiàn)場(chǎng)，對(duì)所有參加會(huì)議的人員說(shuō)：“在現(xiàn)行體制下，中央財(cái)政十分困難，現(xiàn)在不改革，中央財(cái)政的日子過(guò)不下去了�！�
“一竿子插到底”
“中央、地方面臨持續(xù)博弈，在信息不對(duì)稱情況下，如果不能有直屬機(jī)構(gòu)來(lái)切實(shí)保障中央稅收的有效實(shí)現(xiàn)，分稅制改革就可能面臨失敗的結(jié)局。”黑龍江省國(guó)稅局一位曾親歷過(guò)當(dāng)年改革的人士對(duì)記者說(shuō)。
在財(cái)政包干體制下，在地方增加的收入中，地方財(cái)政留得多，中央財(cái)政分得少，導(dǎo)致中央財(cái)政在新增收入中的份額逐步下降。實(shí)行財(cái)政包干體制的頭兩年，1988、1989年，地方組織的財(cái)政收入比上年增加的部分，中央財(cái)政只分得不到5%，而地方財(cái)政卻分到90%以上。
當(dāng)時(shí)的國(guó)家體改委宏觀司十分憂慮于稅制的積弊，“漏洞百出，不少地方政府有減免稅收、逃避上解的積極性，而沒(méi)有增收的積極性，逃稅漏稅范圍廣，數(shù)額巨大”。
背水一戰(zhàn)。體現(xiàn)在稅收管理體制上，就不僅僅是1994年的國(guó)地稅分家，而且還突出強(qiáng)化了對(duì)國(guó)稅系統(tǒng)人權(quán)、事權(quán)、財(cái)權(quán)的全面掌控，“一竿子插到底”。
1993年12月9日，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《國(guó)家稅務(wù)總局關(guān)于組建在各地的直屬稅務(wù)機(jī)構(gòu)和地方稅務(wù)局實(shí)施意見(jiàn)》。
其中，關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)體制及人員管理，該文件規(guī)定，國(guó)家稅務(wù)局系統(tǒng)實(shí)行國(guó)家稅務(wù)總局垂直管理的領(lǐng)導(dǎo)體制。在機(jī)構(gòu)、編制、經(jīng)費(fèi)、領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)的審批等方面，將按照下管一級(jí)的原則，實(shí)行垂直管理。地方各級(jí)國(guó)家稅務(wù)局正、副局長(zhǎng)由上一級(jí)國(guó)家稅務(wù)局審批任免（按中央規(guī)定，地方各級(jí)國(guó)家稅務(wù)局黨組正、副書記和黨組成員、紀(jì)檢組長(zhǎng)由上一級(jí)國(guó)家稅務(wù)局黨組審批任免）。
省級(jí)地方稅務(wù)局，則實(shí)行地方人民政府和國(guó)家稅務(wù)總局雙重領(lǐng)導(dǎo)，以地方政府領(lǐng)導(dǎo)為主的管理體制。
這樣，稅務(wù)機(jī)構(gòu)分設(shè)，分別征收，分級(jí)征管，一定程度上更有效地保護(hù)了中央利益不受地方的蠶食。
難題
國(guó)地稅分設(shè)的構(gòu)想，在醞釀之初便困難重重�！皬闹醒氲降胤剑�(dāng)時(shí)的稅務(wù)系統(tǒng)反對(duì)聲一片。”國(guó)稅總局一位老領(lǐng)導(dǎo)向本報(bào)記者回憶道。
主要的理由集中于兩個(gè)擔(dān)心：一旦分家，兩個(gè)班子兩套人馬，機(jī)構(gòu)重疊，現(xiàn)有人員不足，將可能大量增員，給國(guó)家造成很大的征稅成本壓力；一家企業(yè)將面對(duì)兩家稅務(wù)局，納稅人可能會(huì)疲于應(yīng)付，大大增加了稅收成本。
“一個(gè)稅務(wù)局就夠了，有必要分家嗎？”和很多同事一樣，老梅當(dāng)時(shí)的第一反應(yīng)就是不理解。
老梅印象中，湖北省黃梅縣稅務(wù)局是1994年6月份分的家�！霸瓉�(lái)的稅務(wù)局大樓歸給地稅局，我們這些分到國(guó)稅局的人搬出來(lái)，新蓋了一幢樓，然后慢慢安頓下來(lái)。”
而從知道稅務(wù)局分家的消息那一刻，大家就已經(jīng)在議論紛紛了�！巴聜兊姆磻�(yīng)都很強(qiáng)烈，大伙都在想方設(shè)法分進(jìn)國(guó)稅局。”
這背后的理由并不復(fù)雜：當(dāng)時(shí)一個(gè)比較普遍的認(rèn)識(shí)是，地稅局最后要?dú)w到地方、歸到縣里來(lái)管，而國(guó)稅局有著“國(guó)”字招牌，歸中央來(lái)管，用老梅的話說(shuō)，聽(tīng)上去后者就比前者更“榮耀”。
分家的時(shí)候，領(lǐng)導(dǎo)干部的配置似乎從側(cè)面印證了大家的感覺(jué)：原來(lái)的老稅務(wù)局長(zhǎng)擔(dān)任了縣國(guó)稅局首任局長(zhǎng)，地稅局的一把手則由原來(lái)的二把手接任。
事實(shí)上，從省到市縣，當(dāng)時(shí)的分配幾乎都是循此規(guī)則。雖然沒(méi)有什么文件說(shuō)明，但無(wú)形中，地稅局似乎就比國(guó)稅局低了半格。
從征管范圍來(lái)看同樣如此。地稅局看上去與國(guó)稅局在征管稅收的種類上旗鼓相當(dāng)，但細(xì)看起來(lái)還是有不同，增值稅、消費(fèi)稅等大稅種統(tǒng)統(tǒng)交給了國(guó)稅局，地稅局則主要負(fù)責(zé)土地增值稅、城市建設(shè)維護(hù)稅等小稅種的征收，顯得弱勢(shì)。
