專(zhuān)家指出，目前國(guó)際大趨勢(shì)不是社保費(fèi)改稅而是稅改費(fèi)，征收形式是費(fèi)還是稅與資金安全無(wú)必然聯(lián)系。（圖為社保基金配圖） 中新社發(fā) 吳芒子 攝
專(zhuān)訪(fǎng)中國(guó)社會(huì)科學(xué)院拉丁美洲研究所所長(zhǎng)鄭秉文。
目前國(guó)際大趨勢(shì)不是社保費(fèi)改稅而是稅改費(fèi)，征收形式是費(fèi)還是稅與資金安全無(wú)必然聯(lián)系。
不久前，社會(huì)保障費(fèi)改稅問(wèn)題引起輿論界討論，就此本報(bào)記者采訪(fǎng)了中國(guó)社會(huì)科學(xué)院拉丁美洲研究所所長(zhǎng)鄭秉文。
費(fèi)改稅不是國(guó)際大趨勢(shì)
問(wèn)：近來(lái)，費(fèi)改稅的呼聲很高，有人認(rèn)為社會(huì)保障費(fèi)改稅是一個(gè)國(guó)際潮流，我國(guó)應(yīng)與國(guó)際接軌，這個(gè)說(shuō)法幾乎形成了“一面倒”。你是怎樣看待這個(gè)問(wèn)題的？
鄭秉文：是的，社會(huì)保障費(fèi)改稅與國(guó)際接軌這個(gè)說(shuō)法由來(lái)已久，幾乎所有的從稅派都以此作為重要依據(jù)。就目前來(lái)看，這完全是一種誤解和誤導(dǎo)，與事實(shí)完全相反。目前世界大趨勢(shì)不是社會(huì)保障費(fèi)改稅，正相反，而是稅改費(fèi)。
自19世紀(jì)80年代現(xiàn)代社會(huì)保障制度在德國(guó)誕生以來(lái)，全世界社會(huì)保障制度的融資形式大致上經(jīng)歷了一個(gè)“費(fèi)→稅→費(fèi)”之字形的曲折改革道路。
在第二次世界大戰(zhàn)之前，幾乎所有建立社保制度的國(guó)家采取的都是費(fèi)，他們效法的是德國(guó)的俾斯麥克模式，社保具有強(qiáng)烈的行業(yè)和職業(yè)性質(zhì)，無(wú)預(yù)算、非財(cái)政性、現(xiàn)收現(xiàn)付。這就是世界社保制度的第一個(gè)階段，即實(shí)行繳費(fèi)制的階段。
第二個(gè)階段是費(fèi)改稅的階段，即從1946年至20世紀(jì)80年代初。二戰(zhàn)以后，隨著英國(guó)1946年宣布建成福利國(guó)家以來(lái)，英國(guó)普享型的貝弗里奇模式風(fēng)靡全球，其中費(fèi)改稅是一個(gè)重要特點(diǎn)。北歐等許多國(guó)家都進(jìn)行了徹底的改革，把社保費(fèi)改成了社保稅。雖然美國(guó)繳稅制的社保制度建立于1935年，但與英國(guó)的費(fèi)改稅一起，共同對(duì)世界產(chǎn)生影響的是50年代的事情。在20世紀(jì)60年代亞非拉民族國(guó)家獨(dú)立浪潮中，又有一批國(guó)家成為世界“社保制度大家庭”的新成員，其中有的國(guó)家采取了繳費(fèi)制，有的采取了繳稅制。這個(gè)時(shí)期是資本主義的黃金時(shí)期，是現(xiàn)收現(xiàn)付制的鼎盛時(shí)期，是西方福利制度歷史上真正的費(fèi)改稅時(shí)期。
第三階段是20世紀(jì)80年代初開(kāi)始的，從那時(shí)到現(xiàn)在，世界范圍內(nèi)掀起了一個(gè)社會(huì)保障稅改費(fèi)的國(guó)際潮流。主要原因有四個(gè)：一是1973年第一次石油危機(jī)導(dǎo)致發(fā)達(dá)國(guó)家發(fā)生了自戰(zhàn)后以來(lái)最嚴(yán)重的一次經(jīng)濟(jì)危機(jī)，主要發(fā)達(dá)國(guó)家社保財(cái)政幾乎都出現(xiàn)了問(wèn)題，對(duì)現(xiàn)收現(xiàn)付制提出了挑戰(zhàn)；二是大西洋兩岸發(fā)達(dá)國(guó)家新自由主義的改革浪潮，私有化浪潮席卷了整個(gè)資本主義世界，改革的對(duì)象之一就是削減福利支出；三是20世紀(jì)90年代出現(xiàn)的全球化浪潮，使傳統(tǒng)的現(xiàn)收現(xiàn)付制已不適應(yīng)勞動(dòng)力的跨國(guó)流動(dòng)；四是以智利為代表的社保私有化改革開(kāi)歷史之先河，創(chuàng)造出了一個(gè)嶄新的個(gè)人賬戶(hù)積累制，并逐漸成為各國(guó)決策者和研究者的一個(gè)新興社保樣板。于是就出現(xiàn)第三階段即稅改費(fèi)時(shí)期，這個(gè)時(shí)期至今也未結(jié)束，無(wú)論是老牌資本主義國(guó)家，還是轉(zhuǎn)型國(guó)家，稅改費(fèi)的浪潮風(fēng)起云涌，洶涌澎湃，方興未艾。這些國(guó)家既包括意大利、德國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家，又包括俄羅斯等轉(zhuǎn)型國(guó)家，還包括拉丁美洲等十幾個(gè)發(fā)展中國(guó)家。此外，美國(guó)、西班牙、葡萄牙、日本和韓國(guó)等一些國(guó)家的學(xué)者和政府也正在探討稅改費(fèi)的可行性。
費(fèi)改稅不適合基本國(guó)情
問(wèn)：既然國(guó)外的費(fèi)改稅潮流主要發(fā)生在20世紀(jì)80年代之前，那么費(fèi)改稅是否適合現(xiàn)在我國(guó)的基本國(guó)情呢？
鄭秉文：費(fèi)改稅確實(shí)曾經(jīng)是一個(gè)國(guó)際潮流，但那是20世紀(jì)80年代以前的事情了，早已是“沉舟側(cè)畔千帆過(guò)，病樹(shù)前頭萬(wàn)木春”。重要的是，費(fèi)改稅不適合我們的基本國(guó)情。從理論上講，稅的三個(gè)基本特征里有兩個(gè)是與費(fèi)共通的，就是他們都具有“強(qiáng)制性”和“固定性”。但是，稅與費(fèi)之間有一個(gè)最大的不同之處，那就是，稅的一個(gè)重要特征是它具有“無(wú)償性”，而費(fèi)則不然。納稅人從國(guó)家提供的公共物品和公共服務(wù)中獲得的收益，與其繳稅的數(shù)量之間沒(méi)有直接的對(duì)應(yīng)關(guān)系，不是對(duì)稱(chēng)的，國(guó)家可將稅入進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付，可統(tǒng)籌安排使用；而費(fèi)則有明顯的補(bǔ)償性，受益人是相對(duì)固定的，受益群體有很強(qiáng)的針對(duì)性，是一種直接受益的關(guān)系，其繳費(fèi)數(shù)量與受益程度之間基本存在著一對(duì)一的對(duì)稱(chēng)的關(guān)系，在繳費(fèi)者與國(guó)家之間存在著一種“有償交換”的關(guān)系，具有一定的返還性質(zhì)。
世界范圍的棄稅改費(fèi)趨勢(shì)，其目的正是為了加強(qiáng)個(gè)人繳款與未來(lái)受益之間的聯(lián)系。對(duì)我國(guó)目前社會(huì)保障制度來(lái)說(shuō)，就更應(yīng)該加強(qiáng)這種聯(lián)系，弱化“大鍋飯”的稅性，強(qiáng)化“私有性”的費(fèi)性，這就是建立個(gè)人賬戶(hù)的目的。這既對(duì)個(gè)人來(lái)說(shuō)能得到經(jīng)濟(jì)實(shí)惠，又對(duì)國(guó)家來(lái)說(shuō)可以減少財(cái)政負(fù)擔(dān)，對(duì)社保制度來(lái)說(shuō)還可以鼓勵(lì)大家盡量參保，擴(kuò)大覆蓋面。
加強(qiáng)繳費(fèi)與待遇之間的聯(lián)系是中國(guó)社保改革制度的一個(gè)根本原則。是繳費(fèi)制還是繳稅制這既是一個(gè)理論問(wèn)題，也是一個(gè)激勵(lì)問(wèn)題；既是一個(gè)導(dǎo)向問(wèn)題，也是一個(gè)制度設(shè)計(jì)問(wèn)題，我們絕不可輕視。一字之差，我們將有可能改變社保制度的根本屬性。既然就連世界“福利之窗”瑞典都把稅改成費(fèi)了，這就足以說(shuō)明，我國(guó)社保制度堅(jiān)持繳費(fèi)制，既是社保制度財(cái)務(wù)可持續(xù)性的客觀需要，又是保證參保人能夠得到實(shí)惠的一個(gè)制度保障。老百姓的實(shí)惠要最大限度地具有透明性，要一目了然，要明確其私有性，要加強(qiáng)繳款與受益之間的聯(lián)系，而不是割斷這種內(nèi)在聯(lián)系。實(shí)際上，建立個(gè)人賬戶(hù)就等于建立了個(gè)人產(chǎn)權(quán)，這就是費(fèi)的意義，費(fèi)改稅以后就不可能進(jìn)入個(gè)人賬戶(hù)了。所以，個(gè)人賬戶(hù)的產(chǎn)權(quán)能夠看得見(jiàn)，摸得著，實(shí)實(shí)在在，多繳多得，這就是費(fèi)所具有的激勵(lì)作用，是稅和費(fèi)在理論上的最大區(qū)別。
與社保制度架構(gòu)有沖突
問(wèn)：在實(shí)踐上，費(fèi)改稅對(duì)我們當(dāng)前的社保制度來(lái)說(shuō)將會(huì)產(chǎn)生什么樣的影響？
鄭秉文：影響是非常大的，主要就是與現(xiàn)行的制度設(shè)計(jì)不匹配，存在很大的沖突。一是費(fèi)改稅與當(dāng)前統(tǒng)賬結(jié)合的制度相沖突，因?yàn)榻y(tǒng)籌部分可以改，但個(gè)人賬戶(hù)部分是不能改的。單位繳費(fèi)劃入個(gè)人賬戶(hù)的比例各地在執(zhí)行中參差不齊，這就人為地使制度復(fù)雜化了，稅費(fèi)之間的比例難以全國(guó)統(tǒng)一。二是稅的剛性要大于費(fèi)的剛性，但我們的社保制度建設(shè)卻遠(yuǎn)沒(méi)有定性，更沒(méi)有定型，一切都在變革探索之中，因?yàn)槲覈?guó)是世界上第一個(gè)實(shí)行統(tǒng)賬結(jié)合的國(guó)家，沒(méi)有現(xiàn)成的經(jīng)驗(yàn)。三是費(fèi)改稅之后有兩個(gè)很大的困難難以克服：一是如何界定納稅人的范圍和概念，一是如何設(shè)定稅率。要增加一個(gè)稅種或一個(gè)稅目，首先要確定其納稅對(duì)象。農(nóng)民連農(nóng)業(yè)稅都免了，年均純收入只有3255元（2005年底數(shù)據(jù)）的農(nóng)民哪有能力成為社保納稅人？如果設(shè)立這個(gè)新的稅種，這豈不是增加了他們的負(fù)擔(dān)？如果將之排除在外，這又有剝奪其基本社會(huì)權(quán)利之嫌！如果城鄉(xiāng)稅費(fèi)分立，這又人為地增加了制度的復(fù)雜性，弱化了可操作性，縱觀世界，還從未發(fā)現(xiàn)哪個(gè)國(guó)家實(shí)行城鄉(xiāng)稅費(fèi)分立的社保制度。另外，農(nóng)民工和務(wù)農(nóng)農(nóng)民的稅率根據(jù)什么來(lái)確定？這些都是費(fèi)改稅的障礙。四是費(fèi)改稅并不必然提高征收的力度。法國(guó)等歐洲許多國(guó)家都是費(fèi)，但征繳力度和權(quán)威性并沒(méi)有受到任何影響。瑞典和意大利等國(guó)家并沒(méi)有由于棄稅改費(fèi)就出現(xiàn)了大量的逃費(fèi)現(xiàn)象。征繳力度的大小，征繳率的高低，歸根到底在于制度的設(shè)計(jì)是否合理，是否科學(xué)，是否符合社會(huì)條件，是否符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀，是否存在內(nèi)在激勵(lì)機(jī)制，而不在于什么名稱(chēng)。
與資金安全無(wú)必然聯(lián)系
問(wèn)：社會(huì)上有一種觀點(diǎn)說(shuō)，費(fèi)改稅之后就加強(qiáng)了社�；鸬陌踩�，加大了監(jiān)督力度。您怎么看這個(gè)問(wèn)題？
鄭秉文：從本質(zhì)上，社�；鸬恼魇招问绞琴M(fèi)還是稅，這與資金安全性沒(méi)什么必然的聯(lián)系。美國(guó)社保制度實(shí)行的是“工薪稅”，歐洲的法國(guó)、德國(guó)、瑞典等許多國(guó)家實(shí)行的都是費(fèi)，但他們社�；鸬陌踩远己芎茫瑳](méi)有任何差別。甚至我們也不能說(shuō)，征繳主體是稅務(wù)機(jī)關(guān)就會(huì)提高其安全性和征繳率；法國(guó)的保費(fèi)征繳一直是由一個(gè)機(jī)構(gòu)“社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)與家庭補(bǔ)助金聯(lián)合征收機(jī)構(gòu)”來(lái)負(fù)責(zé)執(zhí)行的，就是我們常說(shuō)的非政府組織，它是一個(gè)自治機(jī)構(gòu)，連政府機(jī)構(gòu)都不是，采取自收自支的方式，其安全性非常好。
我國(guó)社�；甬�(dāng)前出現(xiàn)的問(wèn)題，有許多因素使然，但最重要的還是制度設(shè)計(jì)是否科學(xué)的問(wèn)題，而不在于費(fèi)改稅，也不在于必須有稅務(wù)部門(mén)來(lái)征繳。
就目前來(lái)看，降低社保基金安全性的主要因素是由兩個(gè)最大的制度困境的威脅造成的：一是資金投資渠道比較狹窄，僅限于協(xié)議存款和國(guó)債，投資收益率比較低，容易導(dǎo)致暗渡陳倉(cāng)，違規(guī)操作；二是統(tǒng)籌層次太低，主要以縣市級(jí)統(tǒng)籌為主，資金過(guò)于分散，中央無(wú)權(quán)管理，更無(wú)權(quán)調(diào)動(dòng)。
