稅收通則法專(zhuān)家稿起草組首次披露立法思路
“人的一生都免不了和稅打交道”，稅收上系國(guó)家興衰、政權(quán)穩(wěn)固和社會(huì)正義，下系國(guó)民福利和財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)，是各國(guó)立憲的重要內(nèi)容。而我國(guó)有關(guān)稅收基本原則和基本征納制度等問(wèn)題至今仍未明確立法，財(cái)稅領(lǐng)域很大程度上“無(wú)法可依”的現(xiàn)狀，已經(jīng)成為制約法治建設(shè)的“瓶頸”。
從1988年有關(guān)部門(mén)提出立法算起，稅收基本大法的制定已走過(guò)近三十年的歷程；從“稅收基本法”到“稅收通則法”名稱的更改，則意味著整個(gè)立法思路與結(jié)構(gòu)的徹底轉(zhuǎn)變。專(zhuān)家稿起草組秘書(shū)長(zhǎng)施正文教授日前接受本報(bào)專(zhuān)訪，首次披露了這部稅收基本法的立法思路。
“稅收母法”悖論
1995年以來(lái)，雖然全國(guó)人大兩次將“稅收基本法”列入了立法規(guī)劃，但進(jìn)展并不順利。起草組認(rèn)為，曾經(jīng)的“稅收基本法”定位本身正是立法進(jìn)展不順利的根本性障礙。
按照原先設(shè)計(jì)的立法定位，“稅收基本法”將主要規(guī)定國(guó)家的根本稅收制度，以稅收體制為核心，特別是稅收立法權(quán)的劃分、國(guó)家征稅范圍、稅收立法程序以及稅務(wù)組織機(jī)構(gòu)設(shè)置和稅收司法體制等根本問(wèn)題。而這些根本制度恰恰應(yīng)是一國(guó)憲法或財(cái)政法的任務(wù)。
同時(shí)，原先“稅收基本法”的立法定位，還要將其視為稅收領(lǐng)域內(nèi)的“憲法性法律”，即“稅收母法”，由國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)，根據(jù)國(guó)家較長(zhǎng)時(shí)期的政治經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略目標(biāo)，經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的立法程序制定的稅收基本法律。
但起草組認(rèn)為，這種說(shuō)法也是需要質(zhì)疑的，把稅收基本法定位成“稅收母法”，違背了我國(guó)有關(guān)法律效力等級(jí)的基本規(guī)定和一般法理。“母法”在法學(xué)上一般特指憲法，“憲法性法律”特指具有憲法效力的法律，主要指不成文憲法國(guó)家中的憲法性文件。
在實(shí)行成文法體例的我國(guó)，法律與法律之間效力等級(jí)相同，一部法律或法規(guī)的效力等級(jí)如何，取決于其制定的機(jī)構(gòu)和制定的程序，而不是取決于規(guī)定的內(nèi)容。因此，即使將來(lái)“稅收基本法”由全國(guó)人大通過(guò)以后，也不可能取得稅收領(lǐng)域中具有高于其他法律效力的“母法”和上位法地位。
讓征稅真正成為法律活動(dòng)
此次提交全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委的專(zhuān)家稿共設(shè)9章，分別為總則、納稅義務(wù)、稅收征納一般規(guī)則、稅收確定、稅收征收、稅收?qǐng)?zhí)行、稅收爭(zhēng)訟、法律責(zé)任和附則，涵蓋了稅法總論、稅收實(shí)體法、稅收程序法、稅收爭(zhēng)訟法和稅收責(zé)任法5大部分。
“稅收通則法”的定位已經(jīng)轉(zhuǎn)變成通則性法律，起草組認(rèn)為，我國(guó)稅收?qǐng)?zhí)法、司法、守法實(shí)踐中所缺乏的正是這些帶有普遍性、經(jīng)常性、規(guī)范性的基本制度和共同規(guī)則。這種“務(wù)實(shí)立法”將為稅收法治建設(shè)帶來(lái)“實(shí)實(shí)在在的利益”。
施正文表示，征稅機(jī)關(guān)是典型的執(zhí)法機(jī)關(guān)，稅收征納本就應(yīng)是一個(gè)法律活動(dòng)，而目前我國(guó)現(xiàn)實(shí)中卻更似管理活動(dòng)，因?yàn)楹芏喽愂諏?shí)體征納制度和程序征納制度本身就尚未建立，更談不上健全。稅收通則法要在總結(jié)吸收現(xiàn)行規(guī)定和做法，并借鑒其他國(guó)家通行制度的基礎(chǔ)上，建立起基本征納制度，以更好地規(guī)范征稅機(jī)關(guān)的征稅行為。
他舉例說(shuō)，現(xiàn)在國(guó)家財(cái)稅主管部門(mén)的大量通知在實(shí)際上起到了征稅依據(jù)的作用，但從法源上看，這些規(guī)范性文件意義上的通知只是行政解釋。稅法解釋?xiě)?yīng)怎么規(guī)范，誰(shuí)才有解釋權(quán)，這些在稅收通則法專(zhuān)家稿的總則中專(zhuān)門(mén)有一節(jié)予以規(guī)定。專(zhuān)家稿提出，省級(jí)以下（包括省級(jí)）稅務(wù)機(jī)關(guān)的解釋只在稅務(wù)系統(tǒng)內(nèi)部的上下級(jí)機(jī)關(guān)之間具有指導(dǎo)效力，不能對(duì)納稅人發(fā)生效力，惟一的例外是關(guān)于稅收管理活動(dòng)的文件，如怎樣辦理納稅登記等程序規(guī)定，但也不得加重納稅人的負(fù)擔(dān)。
確立保護(hù)納稅人權(quán)利
據(jù)了解，我國(guó)現(xiàn)行稅收立法的層次低，目前以法律形式公布的只有個(gè)人所得稅法、外商投資企業(yè)和外國(guó)企業(yè)所得稅法、稅收征收管理法。大量的稅收規(guī)范以行政立法為主，特別是財(cái)政部和國(guó)家稅務(wù)總局制定的部門(mén)規(guī)章占有重要地位，造成我國(guó)稅法效力低、穩(wěn)定性差、公正性不高，并帶有濃厚的征稅權(quán)本位色彩。
起草組認(rèn)為，這是有悖稅收法定主義的。我國(guó)稅法在價(jià)值模式上屬于典型的“效率模式”，表現(xiàn)為以國(guó)庫(kù)主義和保障國(guó)家稅收利益為理念，強(qiáng)化征稅權(quán)和稅收征管，以保障稅款的及時(shí)、足額入庫(kù)，但納稅人的權(quán)利在法律上沒(méi)有得到系統(tǒng)的確立和保護(hù)，侵犯納稅人權(quán)利的現(xiàn)象較為嚴(yán)重，稅法很大程度上還是“管理法”。
正是受這種“管理論”影響，我國(guó)現(xiàn)行稅法在很大程度上是以保護(hù)國(guó)家征稅權(quán)高效行使為目的的“征稅之法”。起草組提出，目前我們也不能照搬西方“控權(quán)論”，把稅法視為純粹保護(hù)納稅人權(quán)利的“權(quán)利之法”，正確的選擇就是把稅法作為對(duì)征納雙方的權(quán)益進(jìn)行均衡保護(hù)的“利益平衡法”。
施正文介紹說(shuō)，稅收征管法中只有幾個(gè)法條提到了納稅人權(quán)利，稅收通則法專(zhuān)家稿中則單獨(dú)設(shè)置了一節(jié)，并且放在了總則里。納稅人擁有知悉權(quán)、最低生活費(fèi)不課稅權(quán)、誠(chéng)實(shí)推定權(quán)、拒絕非法檢查權(quán)等一系列權(quán)利，納稅人有參與稅收立法的民主權(quán)利、有權(quán)知悉稅收的使用狀況、有權(quán)對(duì)違法和不合理的公共支出行為進(jìn)行監(jiān)督等。隨著專(zhuān)家稿的不斷修改，納稅人具體權(quán)利的范圍還會(huì)規(guī)定得更加明確。
稅收法典化邁關(guān)鍵一步
稅收通則法草案本月提交全國(guó)人大
記者從日前召開(kāi)的2006年北京四校財(cái)稅法論壇暨海峽兩岸研究生財(cái)稅法學(xué)術(shù)研討會(huì)上獲悉，備受關(guān)注的稅收基本法立法工作已邁出實(shí)質(zhì)性的一步。由全國(guó)近百名財(cái)稅法學(xué)者參與起草的專(zhuān)家稿第一稿本月底前將正式提交全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委，不過(guò)專(zhuān)家稿名稱已改為稅收通則法。
據(jù)本次研討會(huì)的組織者、中國(guó)政法大學(xué)財(cái)稅金融法研究所副所長(zhǎng)施正文教授介紹，名稱的改變意味著這部稅收領(lǐng)域基本大法定位的轉(zhuǎn)變，稅收通則法的內(nèi)容將涵蓋稅收基本原則、稅收基本制度和一般征納規(guī)則，主要解決稅收活動(dòng)中的基本問(wèn)題、共同問(wèn)題和綜合性問(wèn)題，具有較強(qiáng)的操作性，稅收法典化由此邁出關(guān)鍵一步。
專(zhuān)家稿共分9章368條，約五萬(wàn)字。作為專(zhuān)家稿起草組秘書(shū)長(zhǎng)，施正文教授表示，這是全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委歷史上首次委托學(xué)者而非國(guó)務(wù)院相關(guān)部門(mén)來(lái)起草法律，全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委將積極借鑒專(zhuān)家稿的基本框架和主要條款，并最終形成稅收通則法送審稿。他預(yù)計(jì)，稅收通則法肯定會(huì)列入下一屆全國(guó)人大的立法規(guī)劃，并且是下一屆全國(guó)人大的重點(diǎn)立法項(xiàng)目，送審稿最快有望在2008年提交全國(guó)人大常委會(huì)審議。
據(jù)了解，早在1988年有關(guān)部門(mén)就提出過(guò)稅收基本法的制定，該法也曾在八屆全國(guó)人大和十屆全國(guó)人大兩次列入立法規(guī)劃，財(cái)政部與國(guó)家稅務(wù)總局分別起草了草案并提交全國(guó)人大常委會(huì)。1997年，這兩份草案已分別討論至第四稿和第六稿，但此后因故停滯。
2004年3月，全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委和全國(guó)人大常委會(huì)預(yù)算工委成立了稅收基本法起草組，重新啟動(dòng)立法工作。今年9月，全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委正式委托北京大學(xué)法學(xué)院劉劍文教授擔(dān)任專(zhuān)家稿起草組組長(zhǎng)，劉劍文教授隨后組建了由全國(guó)八所高校牽頭、百名學(xué)者參與的起草隊(duì)伍。
