個(gè)人所得稅改革方案難產(chǎn)

    個(gè)人所得稅改革方案的爭(zhēng)論焦點(diǎn)集中于模式的選擇、免征額、征管手段等問題，在相關(guān)部門起草的諸多方案中，最終采用哪一種方案尚未定論

    8月中旬，媒體紛紛報(bào)道稱，財(cái)政部已將一個(gè)過渡性個(gè)稅改革方案上報(bào)國(guó)務(wù)院，起征點(diǎn)調(diào)整為1200元。此消息雖內(nèi)容并不詳盡，還是引起了廣泛的關(guān)注，人們普遍以為個(gè)稅改革的速度會(huì)由此加快。

    記者就此事對(duì)財(cái)政部和國(guó)家稅務(wù)總局進(jìn)行了采訪。記者獲悉，近年來財(cái)稅部門所做的關(guān)于個(gè)人所得稅的改革方案有很多，其中一些確實(shí)已曾上報(bào)國(guó)務(wù)院。最終國(guó)務(wù)院將采用哪一種方案尚無定論；至于下一步個(gè)稅改革如何推進(jìn)，更無具體時(shí)間表。

    在中國(guó)稅制改革中，個(gè)稅改革是極為敏感、難度很大的一項(xiàng)改革。1994年稅制改革時(shí)，中國(guó)個(gè)人所得稅收入占國(guó)家稅收總收入的比例僅為1.4％，而到了2003年，已達(dá)1417億元，占6.5％。目前，此項(xiàng)改革在征收模式和起征點(diǎn)等基本問題上均存種種爭(zhēng)議，征管體制的制約也難以回避，觀察家認(rèn)為，是項(xiàng)改革會(huì)以溫和的漸進(jìn)方式推行，改革將是個(gè)長(zhǎng)過程。

    分類和綜合的兩難

    征收模式，是個(gè)稅改革中的首要問題。

    從世界各國(guó)的征收模式來看，個(gè)人的收入征稅有分類課征、綜合課征和分類綜合相結(jié)合課征三種類型。所謂分類課稅，是指對(duì)不同性質(zhì)的所得項(xiàng)目，采用不同的稅率和費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)，年終不再匯算清繳；綜合課征則是把個(gè)人在一定時(shí)期的全部收入加總，再減去法定的扣除后進(jìn)行累進(jìn)征收。

    中國(guó)現(xiàn)行的個(gè)人所得稅制度實(shí)行的是分類征收的辦法，即將個(gè)人所得分為工資所得、獎(jiǎng)金所得、個(gè)體工商戶生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)所得、承包承租經(jīng)營(yíng)所得、財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓所得、稿酬所得、特許權(quán)使用費(fèi)所得等11個(gè)類型的項(xiàng)目。在每個(gè)項(xiàng)目中，都各自規(guī)定了相應(yīng)的稅率、費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)和征稅方式。

    這種模式在運(yùn)行的過程中，最為人所詬病的是，納稅人的實(shí)際稅收負(fù)擔(dān)很不公平。由于缺乏對(duì)不合理或不合法的收入有效的監(jiān)管手段，一些高收入者可以利用分解收入、多次扣除費(fèi)用等辦法合理避稅；而收入來源固定的工薪階層易于管理，反而越來越明顯地成為納稅的“主力軍”。

    據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前全國(guó)工薪階層繳納的個(gè)人所得稅已占個(gè)人所得稅總額的70％以上，在某些地區(qū)甚至超過了80％。如北京市2003年度工資、薪金所繳納的個(gè)人所得稅近108億元，占全年各所得項(xiàng)目收入的86％左右。

    中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)研究所財(cái)政研究室副主任楊之剛教授告訴《財(cái)經(jīng)》，目前中國(guó)出現(xiàn)貧富懸殊狀況，有眾多的體制因素，現(xiàn)行個(gè)人所得稅制設(shè)計(jì)上的缺陷也是原因之一�！斑@種決定是否交稅的主要因素是在何處工作，而不是掙多少錢的制度設(shè)計(jì)，明顯不公平，使個(gè)人所得稅調(diào)節(jié)收入再分配的功能難以發(fā)揮，加劇了收入分配上的不公平。”楊之剛說。

    在國(guó)際上，普遍認(rèn)為綜合課征是比較理想的模式，有較強(qiáng)的調(diào)節(jié)收入分配的作用，相對(duì)于分類課征更為公平合理。近年來，學(xué)界和決策層的意見近年來漸漸統(tǒng)一，認(rèn)為綜合課征模式考慮了納稅人包括各種收入在內(nèi)的總收入水平，以總收入作為納稅的參考，能較好地體現(xiàn)公平原則。

    但也有專家指出，稅制模式的選擇必須和中國(guó)現(xiàn)階段的國(guó)情相適應(yīng)。一些財(cái)稅專家認(rèn)為，綜合個(gè)人所得稅制的建立至少需要具備三個(gè)條件：一是個(gè)人收入的完全貨幣化；二是有效的個(gè)人收入?yún)R總工具；三是便利的個(gè)人收入核查手段。目前中國(guó)的征管手段還較落后，電子計(jì)算機(jī)在稅收征管中的運(yùn)用尚處于起步階段，因此選擇綜合所得稅制不符合泄�国菣�？003年10月14日中共中央十六屆三中全會(huì)公布的《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》中，就將個(gè)人所得稅改革方向定調(diào)為“改進(jìn)個(gè)人所得稅，實(shí)行綜合和分類相結(jié)合的個(gè)人所得稅制”。

    財(cái)政部一位人士向《財(cái)經(jīng)》透露，實(shí)行綜合與分類相結(jié)合的個(gè)人所得稅制，這個(gè)原則不會(huì)再變化。在這一大前提之下，可以考慮將工薪所得、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)所得、勞務(wù)報(bào)酬所得、財(cái)產(chǎn)租賃所得等具有較強(qiáng)連續(xù)性、經(jīng)常性的收入列入綜合所得的征收項(xiàng)目中；而對(duì)于財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、特許權(quán)使用費(fèi)、利息、紅利、股息等其他所得，仍然按照比例稅率進(jìn)行分項(xiàng)征收。

    但對(duì)此并非沒有爭(zhēng)議。財(cái)政部科研所劉尚希認(rèn)為，將分類課征與綜合課征相結(jié)合的模式，是為了兼顧公平和效率。然而在目前的征管條件之下，這一模式有可能導(dǎo)致“既沒有效率，又失去公平”的尷尬局面，因?yàn)樵诰C合和分類之間會(huì)形成更大的避稅空間。

    免征額之爭(zhēng)

    所謂免征額，就是俗稱的“起征點(diǎn)”，意指考慮到納稅人的基本生活費(fèi)用不被課稅的原則，從征稅對(duì)象中扣除一部分生計(jì)費(fèi)用，免予征稅的數(shù)額。征稅對(duì)象的收入小于免征額時(shí)，不征稅；超過免征額時(shí)，只就超過部分征稅。

    中國(guó)的個(gè)人所得稅稅法規(guī)定，對(duì)工資、薪金的免征額為800元。這一數(shù)額是1981年制定的，目前，相當(dāng)多的專家認(rèn)為，經(jīng)過20多年的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，這一規(guī)定已經(jīng)不符合人們的收入水平。

    國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，1992年時(shí)，月收入在800元以下的就業(yè)者占就業(yè)者總?cè)藬?shù)的比例為99％，僅有1％的工薪階級(jí)的收入超過免征額。然而到了2002年，月收入在800元以下的就業(yè)者占就業(yè)者總?cè)藬?shù)的比例為47.2％。而且這些年間，物價(jià)水平也提高了許多，百姓的生活成本增加很快。因此，有學(xué)者指出，現(xiàn)行的個(gè)人所得稅是在對(duì)納稅人的基本生活費(fèi)用課稅，這與個(gè)人所得稅的立法精神不相符合。

    北京大學(xué)財(cái)經(jīng)法研究中心主任、法學(xué)院教授劉劍文告訴記者，近年來中國(guó)相繼實(shí)行了醫(yī)療、住房、教育等改革，這些改革使得老百姓支出加大，800元的免征額已經(jīng)滯后于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和財(cái)政的需要。應(yīng)該把這一免征額確定在1500元左右。

    事實(shí)上，近年來中國(guó)不少地區(qū)在實(shí)踐中已經(jīng)自行將免征額作了調(diào)整提高。2003年9月，北京將個(gè)人所得稅起征點(diǎn)提高至1200元。在稅制改革的過程中，是默認(rèn)地方政府的這一做法，還是繼續(xù)保持800元不變，各界爭(zhēng)議頗大。

    中央財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院副院長(zhǎng)劉桓認(rèn)為，現(xiàn)實(shí)中很多省市已經(jīng)把免征額定在1400元、1500元。在個(gè)人所得稅改革過程中，應(yīng)當(dāng)考慮這一因素，將免征額定在1200元，并在這個(gè)基礎(chǔ)上設(shè)計(jì)20％到30％的浮動(dòng)空間。而對(duì)于浮動(dòng)的標(biāo)準(zhǔn)，要有嚴(yán)格的審批，至少要有嚴(yán)格的規(guī)定。

    雖然對(duì)免征額的設(shè)計(jì)只有數(shù)百元之差，但是其背后卻有錯(cuò)綜復(fù)雜的利益關(guān)系。

    有專家指出，對(duì)于低收入群體和弱勢(shì)人群，提高免征額將會(huì)在社會(huì)再分配中出現(xiàn)新的不公平。財(cái)政部科研所稅收政策研究室主任孫鋼認(rèn)為，表面看起來，社會(huì)上提高免征額的呼聲很強(qiáng)烈，然而細(xì)心考察將會(huì)發(fā)現(xiàn)，提出800元免征額過低的大多是發(fā)達(dá)地區(qū)和高收入人群，中西部地區(qū)的人們大多數(shù)對(duì)此并不在意，這是因?yàn)槊庹黝~對(duì)于收入較高的人群影響較大。

    也曾有人提出按照不同地區(qū)的發(fā)達(dá)程度和收入程度分別確定高低不同的扣除額的設(shè)想，但中國(guó)人民大學(xué)財(cái)金學(xué)院財(cái)政系副主任岳樹民不能同意。他認(rèn)為，如果收入水平高的發(fā)達(dá)地區(qū)高扣除，收入水平低的欠發(fā)達(dá)地區(qū)低扣除，就會(huì)出現(xiàn)收入水平低的人需要納稅，而收入水平高的人不需要納稅的情況，這不符合個(gè)人所得稅調(diào)節(jié)收入分配的立法精神，不利于從全國(guó)范圍內(nèi)調(diào)節(jié)收入分配，也不利于欠發(fā)達(dá)地區(qū)吸引高層次人才。

    除了上述因素，免征額對(duì)于財(cái)政收入和稅基也起著不可忽視的作用。在中國(guó)的分稅制體制之下，個(gè)人所得稅主要是地方稅，在很多地區(qū)，個(gè)稅成為地方財(cái)政收入的重要來源。在這種情況下，提高起征點(diǎn)，會(huì)使得地方財(cái)政尤其是中西部地區(qū)的財(cái)政收入受到影響。

    劉劍文認(rèn)為，如果提高個(gè)人所得稅的免征額，需要完善中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付制度，彌補(bǔ)地方財(cái)力的不足，然而這又涉及到分稅制的改革。

    據(jù)接近稅務(wù)總局的有關(guān)人士透露，去年向國(guó)務(wù)院所上報(bào)的個(gè)人所得稅改革方案中，并沒有涉及提高免征額的內(nèi)容。然而今年已經(jīng)有所不同，提高免征額的可能性已經(jīng)非常大。但是提高到多少卻很難確定，目前有1000元、1200元、1500元、2000元等諸多方案。

    免征額的爭(zhēng)議看似簡(jiǎn)單，但觸及了中國(guó)稅收體制和分配體制的深層問題，專家和社會(huì)各界出于不同的考慮，就這點(diǎn)達(dá)成共識(shí)并非易事。

    征管制約改革步調(diào)

    就個(gè)人所得稅改革來說，征管方面的難度要大于稅制設(shè)計(jì)的難度。

    其實(shí)，多年前就有專家對(duì)個(gè)人所得稅改革提出設(shè)計(jì)，種種方案不一而足，但遲遲難以付諸實(shí)現(xiàn)。中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)政與貿(mào)易經(jīng)濟(jì)研究所的楊之剛就此分析原因說，稅制改革需要一系列其他方面的配套措施，如社會(huì)信用、個(gè)人信用制度和財(cái)產(chǎn)登記制度，以及銀行和金稅工程的聯(lián)網(wǎng)的建立等。

    在現(xiàn)實(shí)中，由于這些條件的缺失，中國(guó)的個(gè)人所得稅成為了征收管理難度最大，偷逃稅范圍最寬的稅種。國(guó)家稅務(wù)總局所得稅司副司長(zhǎng)孫瑞標(biāo)認(rèn)為，造成這種現(xiàn)狀有很多原因。

    從世界各國(guó)稅收實(shí)踐看，凡是實(shí)行納稅人自行申報(bào)、自行納稅制度較好的國(guó)家，除了公民依法納稅的意識(shí)較強(qiáng)，更主要的原因是現(xiàn)金交易較少，政府可以通過賬戶對(duì)納稅人的稅源實(shí)行有效控制。

    而在中國(guó)，情況恰恰相反。由于現(xiàn)金交易普遍，稅源不清，個(gè)人隱性收入極多，稅務(wù)機(jī)關(guān)無法獲得關(guān)于個(gè)人收入和財(cái)產(chǎn)狀況真實(shí)準(zhǔn)確的信息資料，因而在個(gè)人所得稅征收管理上面對(duì)相當(dāng)大的困難。目前除了工資薪金和利息、股息、紅利，公民的其它收入基本上處于失控狀態(tài)，稅務(wù)機(jī)關(guān)無從查清個(gè)人的實(shí)際收入數(shù)。這是個(gè)人所得稅由分類課征向綜合課征轉(zhuǎn)變的最大障礙。

    由于受目前征管體制的局限，征管信息傳遞并不準(zhǔn)確，而且時(shí)效性很差。不但納稅人的信息資料不能跨征管區(qū)域順利傳遞，甚至同一級(jí)稅務(wù)部門內(nèi)部征管與外部征管之間、征管與稽查之間、征管與稅政之間的信息傳遞也常常會(huì)受阻。

    同時(shí)，由于稅務(wù)部門和其他相關(guān)部門缺乏實(shí)質(zhì)性的配合措施（比如稅銀聯(lián)網(wǎng)、國(guó)地稅聯(lián)網(wǎng)等），信息不能實(shí)現(xiàn)共享，形成了外部信息來源不暢，稅務(wù)部門無法準(zhǔn)確判斷稅源組織征管。同一納稅人在不同地區(qū)，不同時(shí)間內(nèi)取得的各項(xiàng)收入，在納稅人不主動(dòng)申報(bào)的情況下，稅務(wù)部門根本無法統(tǒng)計(jì)匯總。

    再就是個(gè)人信用制度的缺失，這一因素直接或間接從多方面影響著個(gè)人所得稅的有效征管。

    “這些做起來需要很長(zhǎng)的時(shí)間，但它們是個(gè)稅改革的先決條件。所以個(gè)稅改革往往是先改征管�！眲⒒笇�(duì)記者說。

    2004年，北京已開始為個(gè)人建立納稅賬戶，要求提供納稅人的身份證，為今后綜合征收創(chuàng)造條件。然而距離建立完善的個(gè)人所得稅征管體系，還有很漫長(zhǎng)的路要走。

    財(cái)政部科研所稅收政策研究室主任孫鋼認(rèn)為，中國(guó)個(gè)人所得稅制度的修改，有關(guān)部門至少提供過八九個(gè)不同的版本，其中的復(fù)雜性可想而知。也因此，個(gè)人所得稅制度的改革只能是漸進(jìn)的，不可急于求成。