中國稅制存在許多弊端，不利于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。例如，幾乎所有國家的增值稅都是消費(fèi)型的（即固定資產(chǎn)投資可作進(jìn)項(xiàng)稅抵扣），而且服務(wù)包括在增值稅內(nèi)。而中國的增值稅是生產(chǎn)型的，且不包括服務(wù)。因此，中國的增值稅對投資重復(fù)收稅，稅制的經(jīng)濟(jì)效益較低。內(nèi)、外資企業(yè)所得稅稅率不等，不利于它們在同一起跑線上進(jìn)行公平競爭。個(gè)人所得稅過低的起征點(diǎn)加大了低收入者的相對稅負(fù)，也不利于刺激消費(fèi)。
但是，稅制改革是有“成本”的，因?yàn)樗辽僭诙唐趦?nèi)將減少中央和地方的財(cái)政收入。例如，增值稅由生產(chǎn)型轉(zhuǎn)為消費(fèi)型后，機(jī)器設(shè)備等固定資產(chǎn)投資將不再包括在稅基內(nèi)，因而減少稅收收入；個(gè)人所得稅起征點(diǎn)的提高也會減少稅收收入。更重要的是，由于各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和所有制結(jié)構(gòu)不同，稅制改革對地方政府財(cái)政收入的影響程度也不同。在缺乏科學(xué)有效的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系的情況下，稅制改革的推進(jìn)也因此將受到來自于地方的阻力。目前出口退稅改革中暴露的一個(gè)問題就是有些地方政府不愿負(fù)擔(dān)退稅。
這就提出了兩個(gè)重要問題。第一，稅制改革的“成本”在中央和地方政府間如何分配？第二，由于各地方的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不同，地方財(cái)政收入受稅制改革的影響也不同，如何在地方間公平地分?jǐn)偠愔聘母锏摹俺杀尽�？妥善處理這些問題是順利進(jìn)行稅制改革的關(guān)鍵。不然，目前出口退稅改革中暴露的問題將在今后的稅制改革中重演。下面以增值稅轉(zhuǎn)型為例，進(jìn)一步探討這兩個(gè)問題。
增值稅轉(zhuǎn)型對中央和地方財(cái)政收入影響的定量分析
中國的增值稅收入由中央和地方政府分享，75％歸中央，25％歸地方。如果不考慮中央與地方收入的再分配，那么增值稅由生產(chǎn)型轉(zhuǎn)為消費(fèi)型的稅收損失將按上述比例在中央與地方間進(jìn)行分配。這似乎已經(jīng)回答了上述第一個(gè)問題。而事實(shí)不那么簡單。
增值稅轉(zhuǎn)型對不同地區(qū)的稅收收入影響程度不同。這是因?yàn)楣潭ㄙY產(chǎn)投資在經(jīng)濟(jì)活動中所占比重存在地區(qū)間差異。國際貨幣基金組織2004年7月的一份研究報(bào)告顯示，按稅制改革后增值稅稅收損失比例排列，經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)及最不發(fā)達(dá)地區(qū)的損失小于其它省市。例如，北京、上海、西藏的增值稅收入在短期內(nèi)將分別減少13.7％、18.6％、18.2％；而在另一些省市，例如湖北、河南、河北，增值稅收入短期內(nèi)將分別減少53.9％、49.0％、48.0％（見附表）。其原因是最發(fā)達(dá)和最不發(fā)達(dá)地區(qū)的重工業(yè)在經(jīng)濟(jì)中所占比重較小，而增值稅從生產(chǎn)型轉(zhuǎn)為消費(fèi)型對固定資產(chǎn)投資（不包括建筑業(yè)，因?yàn)榻ㄖ⻊?wù)和材料在中國不得抵扣）最為密集的，即重工業(yè)占經(jīng)濟(jì)比重最大的地區(qū)影響最大。
然而，稅制改革后增值稅稅收損失與改革前收入的比例只是衡量地區(qū)間不平衡的指標(biāo)之一。我們對全國各地31個(gè)省、直轄市和自治區(qū)的計(jì)算結(jié)果顯示（見附表），如果按人均稅收損失計(jì)算，則發(fā)達(dá)且工業(yè)基礎(chǔ)比較雄厚的地區(qū)損失較大，落后地區(qū)損失較小。因?yàn)榍耙活惖貐^(qū)的人均增值稅收入本來就高于后一類地區(qū)。例如，上海、天津、廣東人均稅收收入損失分別為156.3、87.4、69.4元，而西藏、貴州、海南分別為5.9、10.7、12.4元。若用其它指標(biāo)衡量稅收收入得失，如稅收收入變化占GDP比重，將得出不同的結(jié)論。那么究竟應(yīng)該用什么指標(biāo)來衡量收入損失？
中央與地方及地方間的博弈
無論用什么標(biāo)準(zhǔn)來衡量稅收損失，總有一些地方會覺得不公平。例如，如果用改制前后稅收收入損失比例作為衡量標(biāo)準(zhǔn)，次發(fā)達(dá)地區(qū)認(rèn)為它們的損失最大，中央應(yīng)該加以補(bǔ)償。而最發(fā)達(dá)地區(qū)會對此不滿，認(rèn)為它們的人均損失最大，中央也應(yīng)該給予補(bǔ)償。同時(shí)，最發(fā)達(dá)和最不發(fā)達(dá)地區(qū)還會認(rèn)為，次發(fā)達(dá)地區(qū)的損失并不大，因?yàn)閺拈L期來看，這些地區(qū)因固定資產(chǎn)投資不再計(jì)入稅基而刺激投資增長，受益最大。但是，次發(fā)達(dá)地區(qū)認(rèn)為長期是否受益將由許多因素決定，目前難以估計(jì)，而短期內(nèi)的收入減少是事實(shí)，并認(rèn)為發(fā)達(dá)地區(qū)的損失并不大，因?yàn)樗鼈儽緛砣司愂帐杖敫�，改制后依然較高，理當(dāng)顧全大局。因此，中央與地方、各地方之間需要對稅制改革的“成本”分配取得共識。而這可能是說來容易做來難。
解決方法：建立轉(zhuǎn)移支付體系
根據(jù)國際經(jīng)驗(yàn)，在類似這種情況下，中央財(cái)政通常對損失大的地區(qū)以轉(zhuǎn)移支付的形式給予一定的補(bǔ)償。但是，補(bǔ)償數(shù)目的確定不能只看稅收收入損失的大小，而必須根據(jù)地方的綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力和財(cái)政收支情況建立一套完整的、科學(xué)的轉(zhuǎn)移支付體系。中國應(yīng)該借鑒國外一些發(fā)達(dá)國家（如澳大利亞和加拿大）建立轉(zhuǎn)移支付體系的經(jīng)驗(yàn)。建立這一體系對于中國尤為必要，因?yàn)榈貐^(qū)間收入水平、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和財(cái)政負(fù)擔(dān)差異很大。建立這一轉(zhuǎn)移支付體系還有一個(gè)好處，它將制約單純追求GDP的政績觀，因?yàn)榈胤紾DP水平越高，綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力越強(qiáng)，得到的轉(zhuǎn)移支付就越少。
東北三省將作為試點(diǎn)率先實(shí)行增值稅轉(zhuǎn)型。我們認(rèn)為東北三省屬于同一類地區(qū)，試點(diǎn)增值稅轉(zhuǎn)型對于將來在全國范圍內(nèi)推行這項(xiàng)改革的意義有限，因?yàn)槿缟鲜龇治鏊�，改革的最大難度不在于某一或某一類地方政府是否能推行這項(xiàng)改革，而在于如何處理不同地方在稅制改革中的得失差異。因此，建立和完善轉(zhuǎn)移支付體系是順利推行稅制改革的先決條件。（哈繼銘為中國國際金融有限公司首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家，范維維為宏觀經(jīng)濟(jì)分析師）
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