中國人均耕地不足1.5畝，不到世界平均水平的一半。如此寶貴的耕地，每年還以近千萬畝的速度在減少。據(jù)國土資源部統(tǒng)計，過去7年中國耕地總量已減少1億畝，600多個縣市的人均耕地面積在世界公認(rèn)的警戒線0.8畝以下。

　　中國土地資源嚴(yán)重匱乏，節(jié)約集約利用土地和保護(hù)耕地是中國的一項基本國策。對建設(shè)項目進(jìn)行用地審批是宏觀調(diào)控的一項重要手段，是對投資規(guī)模和結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)控的一個“閘門”，要求項目選址和用地必須嚴(yán)格遵守國家有關(guān)土地管理的法律法規(guī)，切實做到依法、科學(xué)、合理、節(jié)約用地。

　　項目建設(shè)用地管理的相關(guān)政策

　　回顧近年中國有關(guān)建設(shè)用地的新政策。中國先后出臺了一系列針對嚴(yán)格土地管理、加強(qiáng)宏觀調(diào)控的土地管理政策法規(guī)，如《土地管理法》《基本農(nóng)田保護(hù)條例》《土地復(fù)墾規(guī)定》《建設(shè)用地計劃管理辦法》等，并建立了土地用途管制制度、土地利用總體規(guī)劃制度、占用耕地補(bǔ)償制度、基本農(nóng)田保護(hù)制度等。

　　中國新近出臺的土地管理政策主要有：（1）《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定》（2002年5月），對國有土地出讓制度進(jìn)行了規(guī)范，要求所有經(jīng)營性用地一律實行招標(biāo)拍賣掛牌出讓，明確規(guī)定出讓的范圍、組織實施程序等，力求優(yōu)化土地資源配置，建立公開、公平、公正的土地使用制度。（2）《關(guān)于清理各類園區(qū)用地加強(qiáng)土地供應(yīng)調(diào)控的緊急通知》（2003年2月），提出要清理違規(guī)設(shè)立的各類園區(qū)，嚴(yán)禁違法下放土地審批權(quán)，嚴(yán)禁任何單位和個人使用農(nóng)民集體土地進(jìn)行商品房開發(fā)，嚴(yán)格控制土地供應(yīng)總量，優(yōu)化土地供應(yīng)布局和結(jié)構(gòu)，加大土地管理的監(jiān)管力度等。（3）《關(guān)于深入開展土地市場治理整頓嚴(yán)格土地管理的緊急通知》（2004年4月），要求深入開展土地市場治理整頓，實施“三個暫�！�，即全國暫停審批農(nóng)用地轉(zhuǎn)非農(nóng)建設(shè)用地，暫停涉及基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)調(diào)整的各類規(guī)劃修改，對新批的縣改市（區(qū)）和鄉(xiāng)改鎮(zhèn)，暫停修改涉及土地利用的各類規(guī)劃。（4）《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（2004年10月），提出要切實保護(hù)耕地特別是保護(hù)好基本農(nóng)田，強(qiáng)化土地用途管制制度，完善征地補(bǔ)償和安置制度，健全土地節(jié)約利用和收益分配機(jī)制，嚴(yán)格土地管理責(zé)任追究制度。（5）《關(guān)于基本農(nóng)田保護(hù)中有關(guān)問題的整改意見》（2004年10月）：解決基本農(nóng)田保護(hù)中基礎(chǔ)工作有關(guān)問題，落實規(guī)劃確定的基本農(nóng)田；處理基本農(nóng)田用途變化中的有關(guān)問題，穩(wěn)定基本農(nóng)田面積和質(zhì)量；針對基本農(nóng)田保護(hù)的薄弱環(huán)節(jié)，建立健全有關(guān)保護(hù)制度。（6）《土地利用年度計劃管理辦法》（2004年11月），提出農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計劃指標(biāo)實行分類設(shè)置和下達(dá)；農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計劃實行指令性管理，并強(qiáng)調(diào)嚴(yán)格計劃執(zhí)行的法律效力；明確對計劃執(zhí)行情況進(jìn)行考核。（7）《建設(shè)項目用地預(yù)審管理辦法》（2004年11月），提出對建設(shè)項目用地實行分級預(yù)審和分類管理，通過預(yù)審從源頭上對項目用地進(jìn)行總量控制和管理，從而把住農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、土地征用的關(guān)口。（8）《關(guān)于做好穩(wěn)定住房價格工作的意見》（2005年4月），提出嚴(yán)格執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃和土地利用計劃；加大非高檔住房土地供應(yīng)力度，停止別墅類用地供應(yīng)，嚴(yán)控高檔住房用地供應(yīng)；進(jìn)一步完善土地收購儲備制度；加強(qiáng)和完善土地市場信息監(jiān)測及披露制度。（9）《關(guān)于調(diào)整住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)穩(wěn)定住房價格的意見》（2006年5月），明確中低價位、中小套型普通商品住房應(yīng)占居住用地供應(yīng)總量的比例，停止別墅類用地供應(yīng)，嚴(yán)格控制高檔住房的土地供應(yīng)；土地供應(yīng)采取競地價、競房價的招標(biāo)方式確定開發(fā)建設(shè)單位；加大對閑置土地的處置力度；完善土地市場統(tǒng)計及信息披露制度。（10）《關(guān)于當(dāng)前進(jìn)一步從嚴(yán)土地管理的緊急通知》（2006年6月），強(qiáng)調(diào)要嚴(yán)格執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃和年度計劃，控制建設(shè)用地規(guī)模；從嚴(yán)審批各類非農(nóng)建設(shè)用地，發(fā)揮土地調(diào)查、登記在建設(shè)用地審批中的基礎(chǔ)作用；建立健全土地市場動態(tài)監(jiān)測制度；加大查處土地違法違規(guī)案件的力度。（11）《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)規(guī)范》和《協(xié)議出讓國有土地使用權(quán)規(guī)范》（2006年8月），提出嚴(yán)格控制國有土地出讓范圍，建立用地預(yù)申請制度；提高土地出讓公開程度，建立國有土地出讓的協(xié)調(diào)決策機(jī)構(gòu)和價格爭議裁決機(jī)制；建立國有土地出讓公示制度，推進(jìn)土地資源合理配置。（12）《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》（2006年9月），進(jìn)一步明確了土地管理和耕地保護(hù)的責(zé)任，切實保障被征地農(nóng)民的長遠(yuǎn)生計，規(guī)范土地出讓收支管理，調(diào)整建設(shè)用地有關(guān)稅費政策，建立工業(yè)用地出讓最低價標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一公布制度；提出城市建設(shè)用地的審批，在土地利用總體規(guī)劃確定的用地范圍內(nèi)，依法由國務(wù)院分批次審批的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收，調(diào)整為每年由省級人民政府匯總后一次申報，經(jīng)國土資源部審核，報國務(wù)院批準(zhǔn)后由省級人民政府具體組織實施。（13）《耕地占用稅暫行條例》（2007年12月）對耕地占用稅的稅額、計稅依據(jù)、征收方式、免征耕地占用稅的情形等進(jìn)行了規(guī)范。（14）《土地調(diào)查條例》（2008年2月）對土地調(diào)查的組織實施、調(diào)查內(nèi)容、調(diào)查方法、調(diào)查標(biāo)準(zhǔn)、調(diào)查成果處理和質(zhì)量控制、調(diào)查成果公布和應(yīng)用等進(jìn)行了規(guī)定。

　　上述有關(guān)政策法規(guī)，概括為我國建設(shè)項目用地管理應(yīng)遵循以下制度：

　　土地產(chǎn)權(quán)與登記制度。我國規(guī)定國家依法實行土地登記發(fā)證制度。只有依法登記的土地所有權(quán)和使用權(quán)才受法律保護(hù)。土地登記資料可以公開查詢。對于國有土地使用權(quán)，包括劃撥、出讓、租賃、作價入股、授權(quán)經(jīng)營等，均應(yīng)進(jìn)行登記。對于農(nóng)民集體所有土地，其所有權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)和農(nóng)民宅基地使用權(quán)均應(yīng)進(jìn)行登記。土地登記的種類包括初始土地登記（總登記）和變更土地登記。建設(shè)項目用地登記應(yīng)領(lǐng)取土地登記卡及土地證書等土地登記文件。

　　土地用途管制制度。我國強(qiáng)調(diào)依據(jù)有關(guān)規(guī)劃來規(guī)范土地用途管理。通過編制土地利用總體規(guī)劃，規(guī)定土地用途，將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地；嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量，對耕地實行特殊保護(hù)；使用土地的單位和個人必須嚴(yán)格按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途使用土地；嚴(yán)格土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃修改的管理。

　　土地利用計劃管理制度。建設(shè)項目用地應(yīng)納入土地利用年度計劃，對農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計劃指標(biāo)、耕地保有量計劃指標(biāo)和土地開發(fā)整理計劃指標(biāo)進(jìn)行管理；把新增建設(shè)用地控制指標(biāo)（包括農(nóng)用地和未利用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地）納入土地利用年度計劃；農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地應(yīng)依法報批；農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，必須符合土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃，納入年度土地利用計劃，并依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)，禁止擅自將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地；禁止通過“以租代征”等方式使用農(nóng)民集體所有農(nóng)用地進(jìn)行非農(nóng)業(yè)建設(shè)，擅自擴(kuò)大建設(shè)用地規(guī)模。

　　耕地保護(hù)制度。強(qiáng)調(diào)嚴(yán)格執(zhí)行耕地總量動態(tài)平衡制度和占用耕地補(bǔ)償制度，要求省、自治區(qū)、直轄市人民政府應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃和年度土地利用計劃，采取措施確保本行政區(qū)域內(nèi)耕地不減少；非農(nóng)業(yè)建設(shè)經(jīng)批準(zhǔn)占用耕地，要按照“占多少、墾多少”的原則，由占用耕地的單位負(fù)責(zé)開墾與所占用耕地的數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母�地；沒有條件開墾的或者開墾的耕地不符合要求的，應(yīng)當(dāng)按照省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定繳納耕地開墾費，專款用于開墾新的耕地；實行基本農(nóng)田保護(hù)制度。

　　基本農(nóng)田是指按照一定時期人口和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展對農(nóng)產(chǎn)品的需求，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃確定的不得占用的耕地。各省、自治區(qū)、直轄市劃定的基本農(nóng)田應(yīng)當(dāng)占本行政區(qū)域內(nèi)耕地的80％以上。要求基本農(nóng)田數(shù)量不減少，質(zhì)量不降低；經(jīng)依法批準(zhǔn)占用的，應(yīng)進(jìn)行補(bǔ)劃；基本農(nóng)田一經(jīng)劃定，任何單位和個人不得擅自占用或者擅自改變用途，并強(qiáng)調(diào)這是一條不可逾越的“紅線”；實行耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制度，要求縣級以上地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)將基本農(nóng)田保護(hù)工作納入當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃，作為政府領(lǐng)導(dǎo)任期目標(biāo)責(zé)任制的一項內(nèi)容，并由上級人民政府監(jiān)督實施。地方各級人民政府主要負(fù)責(zé)人應(yīng)對本行政區(qū)域內(nèi)耕地保有量和基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)面積、土地利用總體規(guī)劃和年度計劃執(zhí)行情況負(fù)總責(zé)；建立耕地保護(hù)責(zé)任的考核體系，國務(wù)院定期向各省、自治區(qū)、直轄市下達(dá)耕地保護(hù)責(zé)任考核目標(biāo)，各省、自治區(qū)、直轄市人民政府每年要向國務(wù)院報告耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)的履行情況。國土資源部會同農(nóng)業(yè)部、監(jiān)察部、審計署、統(tǒng)計局等部門定期對各省、自治區(qū)、直轄市耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)履行情況進(jìn)行檢查和考核，并向國務(wù)院報告；實行土地開發(fā)整理復(fù)墾制度，國家鼓勵單位和個人按照土地利用總體規(guī)劃，在保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境、防止水土流失和土地荒漠化的前提下，開發(fā)未利用的土地；適宜開發(fā)為農(nóng)用地的，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先開發(fā)成農(nóng)用地；國家鼓勵土地整理，縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府應(yīng)當(dāng)組織農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，按照土地利用總體規(guī)劃，對山、水、田、林、路、村綜合整治，提高耕地質(zhì)量，增加有效耕地面積，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境。因挖損、塌陷、壓占等造成土地破壞的，用地單位和個人應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定負(fù)責(zé)復(fù)墾；沒有條件復(fù)墾或者復(fù)墾不符合要求的，應(yīng)當(dāng)繳納土地復(fù)墾費，專項用于土地復(fù)墾。復(fù)墾的土地應(yīng)當(dāng)優(yōu)先用于農(nóng)業(yè)。

　　節(jié)約集約利用土地制度。我國規(guī)定不僅要通過規(guī)劃和計劃管理等措施節(jié)約利用，而且要通過產(chǎn)業(yè)組織、技術(shù)進(jìn)步等手段集約利用土地。非農(nóng)業(yè)建設(shè)必須節(jié)約使用土地，可以利用荒地的，不得占用耕地；可以利用劣地，不得占用好地。

　　項目建設(shè)用地正式報批制度。包括農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批、土地征收審批和土地供應(yīng)審批。在農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批方面，省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)的道路、管線工程和大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目、國務(wù)院批準(zhǔn)的建設(shè)項目占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，由國務(wù)院批準(zhǔn)。在土地利用總體規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模范圍內(nèi)，為實施該規(guī)劃而將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，按土地利用年度計劃分批次由原批準(zhǔn)土地利用總體規(guī)劃的機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。上述規(guī)定以外的建設(shè)項目占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)。在土地征收審批方面，涉及基本農(nóng)田的，基本農(nóng)田以外的耕地超過35公頃的，或者其他土地超過70公頃的，由國務(wù)院審批。低于35公頃面積的耕地（不包括基本農(nóng)田），或低于70公頃面積的其他土地，由省級人民政府審批。

　　我國建設(shè)項目用地政策調(diào)整的七大趨勢

　　緊縮地根，發(fā)揮土地作為宏觀調(diào)控手段的作用。

　　在繼續(xù)發(fā)揮信貸閘門作為宏觀調(diào)控手段的同時，強(qiáng)調(diào)通過土地這道閘門進(jìn)行經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整。包括控制建設(shè)用地供應(yīng)總量、結(jié)構(gòu)和時序；嚴(yán)格房地產(chǎn)市場宏觀調(diào)控與供地政策，包括適當(dāng)提高居住用地在土地供應(yīng)中的比例，著重增加中低價位普通商品住房和經(jīng)濟(jì)適用住房建設(shè)用地供應(yīng)量，停止別墅類用地供應(yīng)，嚴(yán)格控制高檔住房用地供應(yīng)，停止、放緩建設(shè)用地審批。

　　進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)建設(shè)用地的供應(yīng)與國家產(chǎn)業(yè)政策和區(qū)域政策相協(xié)調(diào)，控制高耗能、高污染行業(yè)過快增長。嚴(yán)格執(zhí)行《限制用地項目目錄》《禁止用地項目目錄》，項目開工建設(shè)必須符合用地預(yù)審、環(huán)境影響評價審批等必要條件，把好建設(shè)項目用地審批關(guān)。對不符合國家產(chǎn)業(yè)政策和土地供應(yīng)政策的項目，不受理用地報批。對違規(guī)出臺的在地價、稅費等方面給予高耗能高污染行業(yè)的優(yōu)惠政策，要會同有關(guān)部門清理和糾正。

　　深入推進(jìn)節(jié)約集約用地，完善并嚴(yán)格執(zhí)行節(jié)約集約用地政策和標(biāo)準(zhǔn)。在滿足功能和安全要求前提下，重點審改現(xiàn)有各類工程項目建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)；提高新增建設(shè)用地土地有償使用費繳納標(biāo)準(zhǔn)和城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅征收標(biāo)準(zhǔn)；穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤的改革試點；繼續(xù)嚴(yán)格土地審批與供應(yīng)管理。根據(jù)《工業(yè)項目建設(shè)用地控制指標(biāo)》規(guī)定，工業(yè)項目建筑系數(shù)應(yīng)不低于30％，投資強(qiáng)度標(biāo)準(zhǔn)比原來普遍提高15％，工業(yè)項目所需行政辦公及生活服務(wù)設(shè)施用地面積不得超過總用地面積的7％，嚴(yán)禁在工業(yè)項目用地范圍內(nèi)建造成套住宅、專家樓、賓館、招待所和培訓(xùn)中心等。

　　強(qiáng)化土地管理和耕地保護(hù)責(zé)任。

　　地方各級人民政府主要負(fù)責(zé)人應(yīng)對本行政區(qū)域內(nèi)耕地保有量和基本農(nóng)田保護(hù)面積、土地利用總體規(guī)劃和年度計劃執(zhí)行情況負(fù)總責(zé)，強(qiáng)調(diào)要嚴(yán)格實行問責(zé)制。根據(jù)權(quán)責(zé)一致的原則，調(diào)整城市建設(shè)用地審批方式，依法由國務(wù)院分批次審批的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收，調(diào)整為每年由省級人民政府匯總后一次申報，經(jīng)國土資源部審核，報國務(wù)院批準(zhǔn)后由省級人民政府具體組織實施。

　　提高用地成本，嚴(yán)控土地亂占濫用。

　　提高新增建設(shè)用地土地有償使用費的繳納標(biāo)準(zhǔn)，調(diào)整城鎮(zhèn)土地使用稅征收標(biāo)準(zhǔn)，通過加大用地成本，利用經(jīng)濟(jì)杠桿引導(dǎo)減少建設(shè)用地，提高土地使用效率。

　　切實保障被征地農(nóng)民的長遠(yuǎn)生計。

　　征地補(bǔ)償安置必須以確保被征地農(nóng)民原有生活水平不降低、長遠(yuǎn)生計有保障為原則。今后將更加強(qiáng)調(diào)各地要做好被征地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)和社會保障工作，要求被征地農(nóng)民的社會保障費用應(yīng)按有關(guān)規(guī)定納入征地補(bǔ)償安置費用，不足部分由當(dāng)?shù)卣�府從國有土地有償使用收入中解決，并強(qiáng)調(diào)社會保障費用不落實的不得批準(zhǔn)征地。

　　建立工業(yè)用地出讓最低價標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一公布制度。

　　要求各省、自治區(qū)、直轄市人民政府要依照基準(zhǔn)地價制訂并公布協(xié)議出讓土地最低價標(biāo)準(zhǔn)；國家要建立工業(yè)用地出讓最低價標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一公布制度。工業(yè)用地出讓最低價標(biāo)準(zhǔn)不得低于土地取得成本、土地前期開發(fā)成本和按規(guī)定收取的相關(guān)費用之和。

　　規(guī)范土地出讓收支管理。

　　國有土地使用權(quán)出讓總價款全額納入地方預(yù)算，繳入地方國庫，實行“收支兩條線”管理。土地出讓總價款必須首先按規(guī)定足額安排支付土地補(bǔ)償費、安置補(bǔ)助費、地上附著物和青苗補(bǔ)償費、拆遷補(bǔ)償費以及補(bǔ)助被征地農(nóng)民社會保障所需資金的不足，其余資金應(yīng)逐步提高用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的比重，以及用于廉租住房建設(shè)和完善國有土地使用功能的配套設(shè)施建設(shè)。

　　建立土地督察制度，嚴(yán)格土地管理行為監(jiān)督檢查。

　　2006年7月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于建立國家土地督察制度有關(guān)問題的通知》，明確國務(wù)院授權(quán)國土資源部代表國務(wù)院對各省、自治區(qū)、直轄市，以及計劃單列市人民政府土地利用和管理情況進(jìn)行監(jiān)督檢查；明確了國家土地督察的機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能配置和人員編制；明確了國家土地督察機(jī)構(gòu)的監(jiān)督檢查方式和具體工作要求。今后將進(jìn)一步發(fā)揮土地督察制度對建設(shè)用地違規(guī)查處方面的監(jiān)督作用。