國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)中國證監(jiān)會等部門

《關(guān)于進一步做好資本市場財務(wù)造假

綜合懲防工作的意見》的通知

國辦發(fā)〔2024〕34號

各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務(wù)院各部委、各直屬機構(gòu)：

中國證監(jiān)會、公安部、財政部、中國人民銀行、金融監(jiān)管總局、國務(wù)院國資委《關(guān)于進一步做好資本市場財務(wù)造假綜合懲防工作的意見》已經(jīng)國務(wù)院同意，現(xiàn)轉(zhuǎn)發(fā)給你們，請認(rèn)真貫徹執(zhí)行。

國務(wù)院辦公廳

2024年6月29日

（此件公開發(fā)布）

關(guān)于進一步做好資本市場

財務(wù)造假綜合懲防工作的意見

中國證監(jiān)會　公安部　財政部

中國人民銀行　金融監(jiān)管總局　國務(wù)院國資委

資本市場在金融運行中具有牽一發(fā)而動全身的重要作用，財務(wù)造假嚴(yán)重擾亂資本市場秩序、動搖投資者信心。近年來，各有關(guān)方面認(rèn)真貫徹落實黨中央、國務(wù)院決策部署，持續(xù)加大監(jiān)管執(zhí)法力度，一批財務(wù)造假案件得到及時查處，市場生態(tài)有效凈化。但是，財務(wù)造假花樣翻新，案件查處難度大，有效打擊系統(tǒng)性、隱蔽性、復(fù)雜性財務(wù)造假的任務(wù)十分艱巨，必須堅持綜合施策，強化標(biāo)本兼治，持續(xù)保持高壓態(tài)勢，切實增強工作合力。為從嚴(yán)打擊資本市場財務(wù)造假，維護良好市場生態(tài)，現(xiàn)就進一步做好財務(wù)造假綜合懲防工作提出如下意見。

一、總體要求

以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，深入貫徹黨的二十大精神，認(rèn)真落實習(xí)近平總書記關(guān)于資本市場改革發(fā)展的重要指示批示精神，堅持穩(wěn)中求進工作總基調(diào)，堅持市場化、法治化方向，進一步加大對財務(wù)造假的打擊力度，完善監(jiān)管協(xié)同機制，構(gòu)建防治財務(wù)造假長效機制，加大制度供給，強化激勵約束，為推動資本市場高質(zhì)量發(fā)展提供有力支撐。

——堅持問題導(dǎo)向。依法從嚴(yán)打擊財務(wù)造假，強化穿透式監(jiān)管，提升執(zhí)法司法工作質(zhì)效。堅持“追首惡”與“打幫兇”并舉，強化對造假責(zé)任人及配合造假方的追責(zé)。

——堅持系統(tǒng)觀念。凝聚各方合力，提升財務(wù)造假綜合懲防工作的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性。強化條塊結(jié)合、區(qū)域聯(lián)動，形成各部門、各地區(qū)各司其職、齊抓共治的工作格局。

——堅持守正創(chuàng)新。加大基礎(chǔ)制度供給，創(chuàng)新方式方法，構(gòu)建常態(tài)化、長效化工作機制。強化激勵約束，增強內(nèi)生動力，營造崇尚誠信、不做假賬的良好市場環(huán)境。

二、堅決打擊和遏制重點領(lǐng)域財務(wù)造假

（一）嚴(yán)肅懲治欺詐發(fā)行股票債券行為。持續(xù)優(yōu)化完善股票債券發(fā)行上市審核注冊機制，把好資本市場“入口關(guān)”。加大股票發(fā)行環(huán)節(jié)現(xiàn)場檢查和督導(dǎo)力度，聚焦業(yè)績異常增長等情形，嚴(yán)防“帶病闖關(guān)”。重點關(guān)注已違約及風(fēng)險類債券發(fā)行人，嚴(yán)厲打擊欺詐發(fā)行、虛假信息披露、挪用募集資金和逃廢債等違法違規(guī)行為。

（二）嚴(yán)厲打擊系統(tǒng)性造假和配合造假。密切跟進系統(tǒng)性、團伙型財務(wù)造假特征及演變趨勢，依法從嚴(yán)打擊通過偽造變造憑證、利用關(guān)聯(lián)方虛構(gòu)交易或第三方配合等方式實施系統(tǒng)性造假的行為。全面懲處財務(wù)造假的策劃者、組織者、實施者、配合者以及專業(yè)化配合造假的職業(yè)犯罪團伙，堅決破除造假“生態(tài)圈”。

（三）加強對濫用會計政策實施造假的監(jiān)管。強化財會監(jiān)督，加大對濫用會計政策和會計估計實施財務(wù)造假的打擊力度。密切關(guān)注會計政策和會計估計執(zhí)行情況，加大對操縱資產(chǎn)減值計提調(diào)節(jié)利潤、以財務(wù)“洗澡”掩蓋前期造假行為的打擊力度。

（四）強化對特定領(lǐng)域財務(wù)造假的打擊。依法懲治證券發(fā)行人、上市公司通過“空轉(zhuǎn)”、“走單”等虛假貿(mào)易方式實施的財務(wù)造假。嚴(yán)厲打擊利用供應(yīng)鏈金融、商業(yè)保理、票據(jù)交易等方式實施的財務(wù)造假。從嚴(yán)懲處基于完成并購重組業(yè)績承諾、便于大股東攫取巨額分紅、滿足股權(quán)激勵行權(quán)條件、規(guī)避退市等目的實施的財務(wù)造假。壓實私募股權(quán)創(chuàng)投基金管理人勤勉盡責(zé)責(zé)任，加強對基金所投項目財務(wù)真實性的盡職調(diào)查和投后管理，防范造假行為發(fā)生。

三、優(yōu)化證券監(jiān)管執(zhí)法體制機制

（五）健全線索發(fā)現(xiàn)機制。加強日常監(jiān)管，加大監(jiān)督檢查力度，突出科技支持作用，發(fā)揮全國信用信息共享平臺的支撐功能，依法查詢國家金融信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，多渠道識別財務(wù)造假線索。健全對線索的全流程閉環(huán)管理機制，規(guī)范線索處置程序。依法依規(guī)利用銀行流水電子化查詢和反洗錢協(xié)查機制，提高涉案資金查詢效率。建立健全配合造假方名錄，延伸排查和串并分析其他相關(guān)方造假線索。優(yōu)化檢查調(diào)查統(tǒng)籌調(diào)度和跨區(qū)域協(xié)作機制，提升重大復(fù)雜線索發(fā)現(xiàn)能力。

（六）提升行政執(zhí)法效能。加快推進監(jiān)管轉(zhuǎn)型，優(yōu)化各條線各環(huán)節(jié)職能定位，構(gòu)建高效協(xié)同的監(jiān)管架構(gòu)。強化發(fā)行審核、公司監(jiān)管、中介機構(gòu)監(jiān)管等業(yè)務(wù)條線協(xié)同，提升監(jiān)管效能。加強日常監(jiān)管、稽查執(zhí)法、行政處罰等各環(huán)節(jié)銜接，提升執(zhí)法效率。完善重大財務(wù)造假案件調(diào)查處罰機制，提高查辦質(zhì)效。及時總結(jié)執(zhí)法經(jīng)驗，持續(xù)優(yōu)化監(jiān)管工作流程機制。用好與境外證券監(jiān)管機構(gòu)簽署的雙邊、多邊監(jiān)管合作諒解備忘錄，加大跨境協(xié)查力度，提升對利用境外業(yè)務(wù)從事財務(wù)造假的查處效率。

（七）深化行刑銜接協(xié)作。推動強化證券執(zhí)法和司法機關(guān)在信息共享、案件辦理、警示教育等方面的協(xié)作。針對欺詐發(fā)行、違規(guī)信息披露、背信損害上市公司利益等重大證券違法線索，符合條件的，及時啟動聯(lián)合情報導(dǎo)偵工作。對跨區(qū)域、系統(tǒng)性等重大造假犯罪案件，推動建立健全公安和檢察機關(guān)聯(lián)合掛牌督辦機制，提升大案要案查處效率。

四、加大全方位立體化追責(zé)力度

（八）強化行政追責(zé)威懾力。加快出臺上市公司監(jiān)督管理條例，明確第三方配合造假、資金占用等違規(guī)行為的法律責(zé)任。用足用好法律授權(quán)，加大對財務(wù)造假案件的處罰力度，對主要責(zé)任人員依法堅決實施市場禁入。優(yōu)化財務(wù)造假行政處罰標(biāo)準(zhǔn)，大幅提高違法成本。對惡意轉(zhuǎn)移財產(chǎn)的被執(zhí)行人，通過向法院提起撤銷權(quán)之訴追回相關(guān)財產(chǎn)。嚴(yán)格執(zhí)行重大違法強制退市制度，對欺詐發(fā)行、嚴(yán)重財務(wù)造假的公司依法堅決予以退市，強化對相關(guān)機構(gòu)和個人追責(zé)。

（九）推動加大刑事追責(zé)力度。推動出臺背信損害上市公司利益罪司法解釋，加大對控股股東、實際控制人組織實施財務(wù)造假、侵占上市公司財產(chǎn)等行為的刑事追責(zé)力度。深挖上市公司董事、高級管理人員挪用資金、職務(wù)侵占、背信損害上市公司利益等違法犯罪線索。供應(yīng)商、客戶、中介機構(gòu)、金融機構(gòu)等第三方人員配合實施財務(wù)造假構(gòu)成犯罪的，依法堅決追究刑事責(zé)任。

（十）推動完善民事追責(zé)支持機制。探索建立證券公益訴訟制度。推動簡化登記、訴訟、執(zhí)行等程序，完善示范判決機制，加大證券糾紛特別代表人訴訟制度適用力度。統(tǒng)籌運用先行賠付、支持訴訟、代位訴訟、行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾等一系列投資者賠償救濟制度機制，進一步提高違法成本。

五、加強部際協(xié)調(diào)和央地協(xié)同

（十一）國有資產(chǎn)出資人加強監(jiān)督管理。履行國有資產(chǎn)出資人職責(zé)的部門、有關(guān)企業(yè)主管部門持續(xù)加強對所出資企業(yè)的監(jiān)督管理，及時督促相關(guān)企業(yè)依法依規(guī)處置所控股證券發(fā)行人、上市公司財務(wù)造假及配合造假問題，嚴(yán)肅追責(zé)問責(zé)，并及時將處理結(jié)果反饋財政、證券監(jiān)管部門。督促所出資企業(yè)積極履行對所參股證券發(fā)行人、上市公司財務(wù)真實性的股東監(jiān)督責(zé)任。加強執(zhí)法協(xié)作，發(fā)現(xiàn)涉及其他證券發(fā)行人、上市公司財務(wù)造假線索的，及時將線索移交財政、證券監(jiān)管部門。

（十二）金融監(jiān)管部門提升協(xié)同打擊力度。金融監(jiān)管部門及時處置所屬企業(yè)、所監(jiān)管企業(yè)的財務(wù)造假、配合造假、為違規(guī)占用擔(dān)保提供協(xié)助等問題并向財政、證券監(jiān)管部門通報。督促銀行等金融機構(gòu)加強對證券發(fā)行人、上市公司等貸款對象財務(wù)真實性的關(guān)注和審查。在函證集中化基礎(chǔ)上，加快推進函證數(shù)字化處理，鼓勵、引導(dǎo)中介機構(gòu)等主體通過數(shù)字函證平臺開展函證業(yè)務(wù)，加大對金融機構(gòu)函證業(yè)務(wù)合規(guī)性的監(jiān)督檢查力度。強化證券執(zhí)法與財政執(zhí)法的分工協(xié)作，避免監(jiān)管真空及監(jiān)管重復(fù)。加大債券市場統(tǒng)一執(zhí)法力度，提升執(zhí)法效率。

（十三）壓實地方政府責(zé)任。地方各級政府在提供政策支持過程中，將證券發(fā)行人、上市公司財務(wù)真實性作為扶優(yōu)限劣的重要依據(jù)，依法合規(guī)出具稅收、合規(guī)等證明文件。在市場監(jiān)管、稅務(wù)、能源消耗、社保繳納、訴訟仲裁、產(chǎn)權(quán)登記等領(lǐng)域為相關(guān)部門調(diào)查取證提供支持。加強與相關(guān)部門工作協(xié)同，切實履行因財務(wù)造假問題引致風(fēng)險的屬地處置責(zé)任。

六、常態(tài)化長效化防治財務(wù)造假

（十四）增強公司治理內(nèi)生約束。引導(dǎo)證券發(fā)行人、上市公司加強內(nèi)控體系建設(shè)，突出對舞弊重點領(lǐng)域、環(huán)節(jié)的監(jiān)督制約。落實獨立董事改革要求，有效發(fā)揮獨立董事監(jiān)督作用，強化審計委員會反舞弊職責(zé)。推動上市公司建立績效薪酬追索等內(nèi)部追責(zé)機制，督促董事和高級管理人員履職盡責(zé)。強化考核約束，將財務(wù)造假作為各級國有企業(yè)負(fù)責(zé)人經(jīng)營業(yè)績考核扣分項。加大對“關(guān)鍵少數(shù)”的宣傳教育力度，將誠信合規(guī)意識作為資本市場培訓(xùn)的核心內(nèi)容。

（十五）壓實中介機構(gòu)“看門人”責(zé)任。推廣以上市公司和債券發(fā)行人質(zhì)量為導(dǎo)向的中介機構(gòu)執(zhí)業(yè)質(zhì)量評價機制。督促保薦機構(gòu)、會計師事務(wù)所、資產(chǎn)評估機構(gòu)、律師事務(wù)所等中介機構(gòu)加強執(zhí)業(yè)質(zhì)量控制。強化對中介機構(gòu)的監(jiān)督檢查，中介機構(gòu)發(fā)現(xiàn)涉及證券發(fā)行人、上市公司財務(wù)造假的，及時向財政、證券監(jiān)管部門通報。中介機構(gòu)在發(fā)現(xiàn)造假行為時主動報告的，依法從輕或減輕處罰。健全中介機構(gòu)及從業(yè)人員信用記錄，督促有關(guān)機構(gòu)及人員勤勉盡責(zé)。對存在重大違法違規(guī)行為的中介機構(gòu)依法暫?；蚪箯氖伦C券服務(wù)業(yè)務(wù)，嚴(yán)格執(zhí)行吊銷執(zhí)業(yè)許可、從業(yè)人員禁入等制度。

（十六）完善財務(wù)信息相關(guān)制度。完善資本市場會計、審計、評估監(jiān)管規(guī)則，發(fā)布重點領(lǐng)域的應(yīng)用案例或?qū)嵤﹩柎穑訌妼嫓?zhǔn)則實施的指導(dǎo)。強化財會監(jiān)督制度建設(shè)，推進電子憑證會計數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)用，提升企業(yè)財務(wù)會計規(guī)范化水平。完善信息披露豁免監(jiān)管制度，嚴(yán)格豁免條件和程序，防范證券發(fā)行人、上市公司濫用豁免掩蓋造假行為。

（十七）加強聯(lián)合懲戒與社會監(jiān)督。將財務(wù)造假、資金占用和配合造假等嚴(yán)重違法失信主體納入金融領(lǐng)域嚴(yán)重失信主體名單，推送至全國信用信息共享平臺，并將相關(guān)信息在“信用中國”網(wǎng)站和國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)進行公示，依法依規(guī)實施聯(lián)合懲戒，強化失信約束。完善財務(wù)造假等重大違法違規(guī)行為內(nèi)部人士舉報獎勵機制，提高獎勵金額，保護“吹哨人”合法權(quán)益。發(fā)布典型違規(guī)案例查處情況，加大警示宣傳力度。

七、落實保障

（十八）加強組織實施。要切實把思想和行動統(tǒng)一到黨中央、國務(wù)院決策部署上來，加強政策銜接、工作協(xié)同，強化監(jiān)督問責(zé)，對管理或監(jiān)管履職不力造成嚴(yán)重后果的，要嚴(yán)肅追責(zé)問責(zé)。充分發(fā)揮打擊資本市場違法活動協(xié)調(diào)工作小組等機制在重大案件協(xié)調(diào)、重要規(guī)則制定、重大問題會商等方面的作用。

（十九）加強輿論引導(dǎo)。加強對資本市場財務(wù)造假綜合懲防工作的宣傳解讀，注重主動引導(dǎo)，創(chuàng)新宣傳方式，凝聚各方共識。及時總結(jié)推廣經(jīng)驗做法，推動營造誠信經(jīng)營和崇法守信的市場生態(tài)。

（二十）加強風(fēng)險防控。加強重點領(lǐng)域風(fēng)險排查，堅決清除風(fēng)險隱患大的行業(yè)性、系統(tǒng)性、區(qū)域性財務(wù)造假。有效統(tǒng)籌打擊財務(wù)造假與風(fēng)險防范化解工作，維護資本市場穩(wěn)定運行，助力經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展。

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