美國現(xiàn)代稅收制度是如何演進(jìn)的

2016年,美國國內(nèi)生產(chǎn)總值16.7萬億美元。作為建國240年的大國,美國的現(xiàn)代稅收制度演進(jìn)與美國大國地位的形成之間的互動(dòng)關(guān)系值得深入探討。2016年美國政府的財(cái)政收入達(dá)到32668億美元,占GDP的17.8%,其中個(gè)人所得稅占到47.3%,薪資稅占到34.1%,企業(yè)所得稅占到9.2%,這三大稅種收入占到稅收總收入的90%。美國現(xiàn)代稅制是如何形成的,其經(jīng)驗(yàn)對(duì)中國具有啟示意義。

美國的稅收制度演進(jìn)過程:從以間接稅為主體到以直接稅為主體

今天美國稅收制度是以直接稅為主,尤其是以個(gè)人所得稅為主的稅收體制。三級(jí)政府各擁有自己的主體稅種,個(gè)人所得稅是聯(lián)邦稅,消費(fèi)稅屬于州稅,房產(chǎn)稅屬于地方稅。

建國后美國長期處于間接稅——關(guān)稅為主的稅制時(shí)期。美國甫一建國面臨的緊迫問題是如何償還革命戰(zhàn)爭欠下的債務(wù)以及在國際金融市場(chǎng)上建立信譽(yù)。因此,1788年簽訂的憲法賦予政府征稅權(quán),但是規(guī)定各稅種和稅率在各州要保持統(tǒng)一,從而避免發(fā)生有的州對(duì)特定產(chǎn)品征收不同稅率的現(xiàn)象,這就為打通國內(nèi)統(tǒng)一大市場(chǎng)奠定了基礎(chǔ)。美國憲法限制聯(lián)邦政府征收財(cái)產(chǎn)稅,從而把財(cái)產(chǎn)稅的主導(dǎo)權(quán)留給了州和地方政府,但是南北方各州對(duì)財(cái)產(chǎn)稅采取了不同的態(tài)度。在財(cái)政部長亞歷山大·漢密爾頓的領(lǐng)導(dǎo)下,聯(lián)邦政府建立起來新的稅收制度,關(guān)稅是其中重要的稅種,直到南北戰(zhàn)爭爆發(fā),關(guān)稅都是美國聯(lián)邦政府主要的收入來源。

美國內(nèi)戰(zhàn)導(dǎo)致巨額的政府融資需求。北方聯(lián)盟啟動(dòng)了應(yīng)急稅收方案,幾乎對(duì)所有消費(fèi)品和行業(yè)征稅,還征收企業(yè)特別稅、印花稅和遺產(chǎn)稅,把關(guān)稅稅率提高了一倍,并首開征收所得稅先河,而且采取累進(jìn)稅率,高稅率達(dá)10%。戰(zhàn)爭結(jié)束時(shí),北方各州有15%的家庭繳納所得稅。1872年,由于遭受抗議,議會(huì)終止征收所得稅。此后美國的主體稅種依然是關(guān)稅,并且一直采取內(nèi)戰(zhàn)時(shí)期的高稅率,一般高達(dá)50%,對(duì)有些制造業(yè)產(chǎn)品征收100%的關(guān)稅,直到1913年才根據(jù)Underwood-Simmons關(guān)稅法案降低了稅率。高關(guān)稅制度體現(xiàn)了獨(dú)立后美國政府的一種民族主義的立場(chǎng),滿足了執(zhí)政黨派的政治需求。隨著工業(yè)化進(jìn)程的加快,企業(yè)和金融資本都開始認(rèn)識(shí)到關(guān)稅的問題,認(rèn)為關(guān)稅是一種落后的稅制,而且保護(hù)壟斷,因此積極呼吁改革關(guān)稅。但是此后所得稅和財(cái)產(chǎn)稅的改革一波三折。

兩次世界大戰(zhàn)時(shí)期的巨額融資需求成為美國推動(dòng)現(xiàn)代稅制改革的重要契機(jī)。1913年累進(jìn)所得稅正式合法化,但是一次世界大戰(zhàn)才是所得稅登上歷史舞臺(tái)的契機(jī)。因?yàn)橐粦?zhàn)融資需求巨大,聯(lián)邦政府對(duì)企業(yè)的超額利潤征收累進(jìn)所得稅,但是這時(shí)的所得稅更多的是一種富人稅,并沒有把稅基擴(kuò)展到一般的工資收入。一戰(zhàn)后的二十世紀(jì)二十年代,共和黨上臺(tái)開始改革戰(zhàn)時(shí)稅制,1921年取消了超額利潤稅,降低了累進(jìn)稅率和層級(jí),使稅制更有利于富人和資本和某些特定行業(yè)如石油化工業(yè)。但是此時(shí)的稅制依然具有富人稅的特征。在當(dāng)時(shí)的財(cái)政部長梅隆的努力下,累進(jìn)所得稅得以保留。

1929年爆發(fā)的經(jīng)濟(jì)大蕭條對(duì)美國經(jīng)濟(jì)造成嚴(yán)重的沖擊,為彌補(bǔ)財(cái)政赤字和應(yīng)對(duì)利率上升,胡佛政府決定增稅。為建立社會(huì)保障體系,1935年羅斯?？偨y(tǒng)開征新的稅種,對(duì)工薪收入征稅用于社保支出,社保稅實(shí)行累退稅制,高收入者稅率更低,輔之以對(duì)企業(yè)未分配利潤征收累進(jìn)稅。后者引起大企業(yè)的強(qiáng)烈不安,到1938年被取消。珍珠港事件后,美國卷入二戰(zhàn),為了戰(zhàn)爭融資,羅斯?？偨y(tǒng)決定征收更寬稅基的所得稅和銷售稅。所得稅具有高度累進(jìn)性,對(duì)2000美元以下收入實(shí)行13%的稅率,20萬美元以上的收入實(shí)行82%的稅率。納稅人從1939年的390萬人增長到1945年的4260萬人。政府的所得稅收入從22億美元增長到351億美元。戰(zhàn)時(shí)民眾高漲的愛國熱情和政府部門精心的宣傳與組織安排,保證了稅制巨大變革的成功。

兩次世界大戰(zhàn)對(duì)美國聯(lián)邦政府的財(cái)政體制產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響,促使美國稅制向現(xiàn)代稅制演變,更能適應(yīng)變化了的經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境。所得稅促使聯(lián)邦政府投資監(jiān)控并對(duì)大量新興公司的收入流進(jìn)行征稅。累進(jìn)所得稅也被認(rèn)為是公平收入分配實(shí)現(xiàn)美國民主體制的重要手段。二戰(zhàn)時(shí)采取的新稅制對(duì)美國財(cái)政制度產(chǎn)生重大影響,累進(jìn)所得稅制使美國政府在經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長的二十世紀(jì)五六十年代,在沒有變動(dòng)稅種和稅率的情況下收入不斷增長,從而可以開展不少新的支出項(xiàng)目。但是后來因?yàn)闇q,財(cái)政收入增長放緩,里根總統(tǒng)時(shí)期實(shí)行了大規(guī)模減稅計(jì)劃。1980年代后期,隨著稅基的進(jìn)一步擴(kuò)大,加之1990年代的美國經(jīng)濟(jì)的景氣度上升,所得稅重新煥發(fā)生機(jī),甚至美國財(cái)政一度實(shí)現(xiàn)了預(yù)算盈余。

美國稅制演變的特征:政治力量與經(jīng)濟(jì)因素雙重作用的結(jié)果

美國憲法關(guān)于稅收的一些闡釋條款對(duì)稅收制度改革產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。憲法中關(guān)于稅制統(tǒng)一的要求,對(duì)美國統(tǒng)一大市場(chǎng)的形成具有重要推動(dòng)作用。早期的財(cái)政改革者盡可能地?cái)U(kuò)大稅基,為滿足不斷增長的公共服務(wù)需求提供了基礎(chǔ)。另外,憲法不允許聯(lián)邦政府征收直接稅,導(dǎo)致所得稅的出臺(tái)一波三折。

為戰(zhàn)爭融資塑造了美國現(xiàn)代稅收制度。獨(dú)立戰(zhàn)爭起源于英國對(duì)殖民地的加稅,“無代表征稅即為暴政”的理念引發(fā)抗議浪潮及其后的獨(dú)立戰(zhàn)爭。為償還戰(zhàn)爭借款,憲法賦予政府征稅的權(quán)力。美國內(nèi)戰(zhàn)時(shí)期,首次開征所得稅,但是戰(zhàn)后取消,一戰(zhàn)又為所得稅大開方便之門,二戰(zhàn)的融資需求一舉奠定了所得稅在美國稅制中的主體地位。這也說明,美國財(cái)政體制是一種以支定收的財(cái)政格局,當(dāng)臨時(shí)性開支大幅增加時(shí),就需要為新開支尋找新的稅收來源,因此戰(zhàn)爭也往往成為稅改的重要契機(jī)。

稅制改革重構(gòu)了美國政府與公民的關(guān)系。從間接稅到直接稅的演變過程中,政府把繳稅責(zé)任擴(kuò)展為公民直接責(zé)任,公民與政府的關(guān)系需要重構(gòu),相當(dāng)于簽訂了新的契約。在對(duì)國家的支出責(zé)任增加的同時(shí),公民對(duì)國家的權(quán)利訴求自然相應(yīng)增加,主人翁意識(shí)也逐漸加強(qiáng)。這對(duì)后來的預(yù)算制度改革,加強(qiáng)公民對(duì)政府的監(jiān)督責(zé)任產(chǎn)生一定的推動(dòng)作用。

稅制改革對(duì)增強(qiáng)美國認(rèn)同的意識(shí)形態(tài)產(chǎn)生正面影響。建國之后,關(guān)稅長期占據(jù)主導(dǎo)地位,表達(dá)了一種維護(hù)本國市場(chǎng)、本國資本和工人利益的民族主義態(tài)度,這對(duì)加強(qiáng)這個(gè)英帝國前殖民地獨(dú)立后的民族凝聚力具有重要意義。在關(guān)稅不符合工業(yè)化發(fā)展需要之后,執(zhí)政者利用戰(zhàn)爭融資的特殊時(shí)期,宣揚(yáng)愛國主義、民主思想、支付能力原則以及平等化思想等使累進(jìn)稅具有合理性和合法性,并使所得稅一舉成為美國稅收的主要支柱,直至今天。

稅收成為政黨政治的重要工具。隸屬于共和黨的里根總統(tǒng)、小布什總統(tǒng),都實(shí)行過大規(guī)模的減稅計(jì)劃,2016年年底贏得美國總統(tǒng)大選的特朗普總統(tǒng),也提出大規(guī)模減稅計(jì)劃。而歷史上大多數(shù)的增稅計(jì)劃都是由民主黨總統(tǒng)提出,小羅斯福總統(tǒng)的社保稅和個(gè)人所得稅改革一舉奠定了以所得稅為主的稅收體系,克林頓總統(tǒng)執(zhí)政時(shí)期實(shí)現(xiàn)了預(yù)算平衡,奧巴馬總統(tǒng)提議征收富人稅。

啟示:構(gòu)建現(xiàn)代稅收制度是國家治理體系現(xiàn)代化的重要一環(huán)

財(cái)政能力是大國治理中重要的能力之一。要提供滿足民眾物質(zhì)精神需求的公共服務(wù)須具備相應(yīng)的財(cái)力,隨著國際影響力的提高,更要考慮國際公共物品的收支問題,因此要確定大國稅收的框架。

在保持總體稅收框架相對(duì)穩(wěn)定的前提下,要根據(jù)形勢(shì)需要和時(shí)代特征不斷優(yōu)化稅制。工業(yè)化發(fā)展對(duì)美國由間接稅關(guān)稅為主向所得稅為主的稅收結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變產(chǎn)生重要影響,稅制要適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要,促進(jìn)效率提高。

稅收是調(diào)節(jié)收入分配的重要工具,稅制改革要考慮稅收的收入分配效應(yīng)。公平與效率具有雙向關(guān)系,正確處理公平問題,也會(huì)促進(jìn)效率提高。累進(jìn)所得稅制除了具有公平收入分配的作用之外,還有自動(dòng)穩(wěn)定器作用,可以對(duì)經(jīng)濟(jì)波動(dòng)產(chǎn)生一定的逆周期調(diào)節(jié)作用。

稅收改革的契機(jī)非常重要。經(jīng)過充足的宣傳引導(dǎo),充分的民眾討論,得到廣大民眾的認(rèn)可,往往可以順利推動(dòng)稅收體制改革。

| 作者單位:國務(wù)院發(fā)展研究中心信息中心