財(cái)稅改革要解央地關(guān)系死結(jié)
“深改小組”第三度開會(huì),首度涉及專項(xiàng)改革議程。戶籍改革和財(cái)稅改革成為此次會(huì)議的核心議題,表明對改革“老大難”問題的頂層設(shè)計(jì)已經(jīng)啟動(dòng)。在其中,《深化財(cái)稅體制改革總體方案》已提交審議,財(cái)稅改革藍(lán)圖有望年內(nèi)出臺(tái)。雖然具體內(nèi)容尚不明朗,但會(huì)議指出,“財(cái)稅體制改革不是解一時(shí)之弊,而是著眼長遠(yuǎn)機(jī)制的系統(tǒng)性重構(gòu)”。這一表述再次說明,本屆政府對財(cái)稅改革這一難題,不會(huì)再像過去那樣滿足于修修補(bǔ)補(bǔ)了,而將展開整體突進(jìn)的攻堅(jiān)戰(zhàn)。事實(shí)上,在2013年底,中共十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中,就已將財(cái)稅體制定位于“國家治理的基礎(chǔ)和國家長治久安的制度保障”的高度。
面向現(xiàn)代公共財(cái)政的轉(zhuǎn)型,始于1994年的分稅制改革,成就極大,但遺弊同樣明顯。當(dāng)時(shí)為了盡快讓改革方案得以出臺(tái),對很多暫時(shí)不具備解決條件的問題“擱置處理”。此后的20年間,所謂的財(cái)稅改革基本上是對這些歷史遺留問題的小修小補(bǔ),成效甚微。利益爭端未見彌合,反而日積月累,鴻溝拉大,擱置的問題越來越難處理。如今,表現(xiàn)最為突出的,就是基層財(cái)政困難、地方負(fù)債和“土地財(cái)政”問題等。財(cái)稅問題是中國改革的一個(gè)典型難題和縮影:總在回避核心矛盾,終致矛盾大到無處可避。
這些已無可回避的財(cái)稅改革難題,主要包括三個(gè)方面:從財(cái)政支出的角度建立現(xiàn)代預(yù)算制度,從財(cái)政收入的角度對現(xiàn)行稅制進(jìn)行改革,以及從利益協(xié)調(diào)的角度劃分中央和地方政府的財(cái)政責(zé)任——即所謂財(cái)力與事權(quán)相匹配。在我們看來,后者是財(cái)稅改革的核心,難度最大,但已不能再拖延。
預(yù)算是國家治理之基。根據(jù)2014年預(yù)算報(bào)告,中國政府支出總量已超過23萬億元,相當(dāng)于同期GDP的40%以上?,F(xiàn)代預(yù)算制度是保障如此龐大規(guī)模財(cái)政支出的公平和效率的關(guān)鍵。然而,現(xiàn)行的《預(yù)算法》還是1994年制定的,計(jì)劃色彩相當(dāng)濃重。2004年正式啟動(dòng)《預(yù)算法》修改,迄今十年,卻兩度擱置,今年4月,《預(yù)算法》修正案草案開始“三審”,但全文未予公布。近日,一些著名財(cái)政學(xué)者,如賈康、李煒光、蔣洪等人發(fā)起“百名學(xué)者修訂《預(yù)算法》”的倡議。我們也期待預(yù)算改革有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展,非如此,預(yù)算軟約束的限制不能改變,則金融改革等其他重要的改革領(lǐng)域也將嚴(yán)重受制。
稅制改革包括增值稅、資源稅、環(huán)境稅、房產(chǎn)稅等稅種的改革或開征。重點(diǎn)是擴(kuò)大“營改增”(營業(yè)稅改增值稅)改革在服務(wù)業(yè)中的試點(diǎn),這對于降低服務(wù)業(yè)稅負(fù)、發(fā)展服務(wù)業(yè),促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的整體轉(zhuǎn)型有重要意義。但正如有論者指出的,現(xiàn)有分稅制的體制下推進(jìn)營改增的階段已經(jīng)過去了,要想再繼續(xù)推進(jìn)營改增必須同時(shí)調(diào)整分稅制。也就是說,這一改革同樣涉及到中央和地方利益關(guān)系的調(diào)整:營業(yè)稅原來歸地方稅務(wù)局管,增值稅歸國稅局管,營改增以后讓誰來管?增值稅如果分成,該如何分,如何避免地方財(cái)政收入大幅減少?
可見,稅制改革也繞不開中央和地方政府的財(cái)政責(zé)任與收入的劃分問題。1994年的分稅制改革至今,財(cái)力過于向中央集中,事權(quán)或支出責(zé)任卻集中在地方,造成今日地方債務(wù)、土地財(cái)政的困局。據(jù)統(tǒng)計(jì),目前中央政府預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入與地方政府之比是48比52,但中央財(cái)政本級(jí)支出只占全國財(cái)政總支出的15%,地方實(shí)際支出占到85%。財(cái)政部部長樓繼偉也坦言,“與世界上的經(jīng)濟(jì)大國相比,中國中央政府直接支出比重明顯偏低。”也正因?yàn)榇?,十八屆三中全?huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》稱,將結(jié)合稅制改革,考慮稅種屬性,“進(jìn)一步理順中央和地方收入劃分”。
樓繼偉也曾經(jīng)表示,僅僅依靠修補(bǔ)性的調(diào)整,已經(jīng)不能解決目前所面臨的深層次矛盾和問題;有必要對政府間財(cái)政關(guān)系進(jìn)行一次基礎(chǔ)性改革,其中的根本是科學(xué)合理地劃分中央與地方的政府職能。所謂改革,就是要革除前政積弊,不回避尖銳矛盾。1994年分稅制改革以來的20年,中國的“央地關(guān)系”從一個(gè)極端滑向了另外一個(gè)極端。如今中央政府需要不偏袒地端平這一碗水,挑戰(zhàn)不可謂不大。
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