稅費(fèi)并行 五問收費(fèi)公路改革:依據(jù)何在 如何發(fā)展？

從1988年第一條高速公路通車到如今總里程居世界第一，“借錢修路、收費(fèi)還貸”的收費(fèi)公路政策使我國(guó)快速將高速公路總規(guī)模做大。與此同時(shí)，也積累下債務(wù)高企、虧損加劇等諸多矛盾。按2004年11月1日起施行的現(xiàn)行《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》（下簡(jiǎn)稱《條例》），一些高速公路已經(jīng)收費(fèi)到期乃至超期，未來是繼續(xù)收費(fèi)還是停止收費(fèi)？

7月21日，交通運(yùn)輸部發(fā)布《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》修訂稿（下簡(jiǎn)稱《修訂稿》），向社會(huì)公開征求意見。《修訂稿》提出，政府收費(fèi)的高速公路實(shí)行統(tǒng)借統(tǒng)還（即在一省范圍內(nèi)實(shí)行“統(tǒng)一舉債、統(tǒng)一收費(fèi)、統(tǒng)一還款”），收費(fèi)期限以路網(wǎng)實(shí)際償債期確定，不再受具體年限限制；償債期、經(jīng)營(yíng)期屆滿后，實(shí)行養(yǎng)護(hù)管理收費(fèi)。

這樣一來，收費(fèi)公路改革迅速成為社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)：現(xiàn)行《條例》規(guī)定，政府還貸公路和經(jīng)營(yíng)性公路的收費(fèi)期限分別為最長(zhǎng)不得超過15年和25年，中西部最長(zhǎng)不得超過20年和30年。根據(jù)這一規(guī)定，收費(fèi)還有期限，為何現(xiàn)在要改成“直至償清債務(wù)”？養(yǎng)護(hù)期還要收費(fèi)的依據(jù)何在？為何實(shí)行統(tǒng)借統(tǒng)還，將一省之內(nèi)的高速公路打包處理？

要認(rèn)識(shí)改革初衷，還得冷靜而理性地審視發(fā)展現(xiàn)狀：高速公路為什么會(huì)債務(wù)高企、巨額虧損？高速公路是否建得過多過快了？近日，本報(bào)記者采訪了交通運(yùn)輸部相關(guān)負(fù)責(zé)人及專家學(xué)者，試圖深入剖析這些問題。

一問：

巨額虧損從何而來？

資金需求巨大，銀行貸款成為主要資金來源，加之建設(shè)速度加快，積累了高額債務(wù)

“印鈔機(jī)”“車輪一響，黃金萬(wàn)兩”……有人說收費(fèi)公路是一本萬(wàn)利的暴利行業(yè)，事實(shí)果真如此嗎？

“確實(shí)有一些建成較早、成本較低、位置較好的高速公路是盈利的，且利潤(rùn)率較高，但高速公路‘貧富不均’，整體上肯定是虧損的。”交通部管理干部學(xué)院教授張柱庭說。數(shù)據(jù)顯示，2014年我國(guó)收費(fèi)公路收支缺口高達(dá)1571.1億元，此前三年分別為323億元、566億元、661億元。

巨額虧損從何而來？交通運(yùn)輸部公路局副局長(zhǎng)王太認(rèn)為，原因包括正常還債階段還本付息支出增長(zhǎng)，以及債務(wù)規(guī)模的不斷增加：到去年底，全國(guó)收費(fèi)公路債務(wù)余額高達(dá)3.8萬(wàn)多億元。而債務(wù)規(guī)模大，則與收費(fèi)公路資金需求巨大及“貸款修路”的資金籌集方式密不可分。

——公路特別是高速路成本高，資金需求大。

去年，我國(guó)四車道高速公路平均造價(jià)為7700萬(wàn)元/公里，是2000年的2.4倍、2004年的1.83倍。“上世紀(jì)90年代，一些路段成本僅需1000多萬(wàn)元/公里，前不久新建的京臺(tái)高速，成本高達(dá)3.6億元/公里。”交通部規(guī)劃院戰(zhàn)略所所長(zhǎng)徐麗說，高速路成本升高除因原材料、人工成本上漲外，還受征地拆遷費(fèi)用上升，以及因地形所限需修大量橋梁、隧道、高架橋等因素影響。

——高速公路建設(shè)資金大頭來自銀行貸款。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，現(xiàn)有16.26萬(wàn)公里收費(fèi)公路累計(jì)建設(shè)投資為6.15萬(wàn)億元，以銀行貸款為主的債務(wù)性資金占七成，且銀行商業(yè)貸款對(duì)高速路這樣的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一般無(wú)利率優(yōu)惠。“日本通過發(fā)債籌集資金，有的利息只有0.78%，而我們的融資成本一般在6%—7%。”國(guó)家行政學(xué)院教授王偉說。

——公路建設(shè)加快。

王太認(rèn)為，債務(wù)規(guī)模大也由于我國(guó)加快了公路建設(shè)：2010年，收費(fèi)公路收支基本平衡；2011年至2014年，新增收費(fèi)高速公路里程占總里程的31.1%，債務(wù)余額占債務(wù)總余額的45.6%。

收費(fèi)公路虧損，除債務(wù)規(guī)模大這一主因外，也不能忽視其他因素：個(gè)別企業(yè)嚴(yán)重超編，推高了用人成本、降低了運(yùn)營(yíng)效率；有的企業(yè)發(fā)放高額福利，甚至將資金建設(shè)樓堂館所；有的高速路建設(shè)環(huán)節(jié)層層轉(zhuǎn)包，或控制成本不力，導(dǎo)致超支等。“未來，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)收費(fèi)公路機(jī)構(gòu)編制、財(cái)務(wù)支出的控制，并引入第三方評(píng)價(jià)評(píng)估機(jī)構(gòu)，對(duì)其技術(shù)狀況、服務(wù)質(zhì)量等作出客觀獨(dú)立的結(jié)論。”交通部公路研究院黨委書記楊文銀說。

二問：

高速公路是否建得過多過快？

部分地方高速路存在規(guī)劃隨意調(diào)整、過度建設(shè)問題

債務(wù)高企，虧損擴(kuò)大，自然會(huì)帶來這樣的疑問：欠了這么多債，為何還要修高速？高速路建得過多過快了嗎？

根據(jù)《國(guó)家公路網(wǎng)規(guī)劃》，到2030年，我國(guó)將建成約13.6萬(wàn)公里國(guó)家高速公路網(wǎng)。“目前已完成8.7萬(wàn)公里，一些大通道還未完全貫通，另有一些早期通車路段急需擴(kuò)容。”交通運(yùn)輸部規(guī)劃司副司長(zhǎng)任錦雄表示，該規(guī)劃綜合考慮了全國(guó)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、軍事等因素，“盡管近幾年建設(shè)速度有所加快，但推進(jìn)還算穩(wěn)步。”

值得注意的是，除國(guó)家高速公路網(wǎng)外，各省也有各自的地方高速公路網(wǎng)規(guī)劃。“國(guó)高”有序推進(jìn)，一些“地高”卻可能存在過度建設(shè)。

“過去，一些省份片面追求GDP，把修建高速路作為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展乃至提高政績(jī)的手段，而不管有無(wú)車流，更不考慮如何還本付息。”北京交通大學(xué)教授趙堅(jiān)表示，一些省份在錯(cuò)誤理念的指導(dǎo)下，“編制過于宏偉的規(guī)劃，有的甚至不切實(shí)際地提出‘縣縣通高速’。”在趙堅(jiān)看來，若某地長(zhǎng)期內(nèi)出行需求不足，完全可以修成低等級(jí)的普通公路，成本能低至少一半。

“有些路段修成一級(jí)、二級(jí)就夠了，但卻修成了高速。”徐麗分析，其背后原因主要在于融資模式：修建一級(jí)、二級(jí)公路，需地方財(cái)政全部埋單；而修建高速，地方只需出一部分資本金，大頭為銀行貸款。

徐麗建議，未來必須增強(qiáng)規(guī)劃的嚴(yán)肅性，將建設(shè)與財(cái)政能力、資金解決方案統(tǒng)籌考慮，不然就可能埋下債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的隱患。

不過，另一個(gè)不容否定的因素是：交通在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局中起先行作用。“交通肯定得適度先行，但要超前到什么程度，太難把握了。”張柱庭舉例說，當(dāng)年修建京津唐高速路時(shí)，本預(yù)計(jì)起初幾年沒什么車，結(jié)果剛開通就陷入擁堵。再者，道路建得越早造價(jià)越低，越往后成本就越高，“這是個(gè)悖論，很值得研究。”

三問：

虧損如何控制？

通過“開源節(jié)流”的方式緩解收支缺口，“開源”就包括調(diào)整收費(fèi)期限和標(biāo)準(zhǔn)

未來，債務(wù)規(guī)模和虧損巨大的問題能解決嗎？

可以肯定的是，債務(wù)規(guī)模將隨著財(cái)稅體制改革得以逐步縮小。根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（下簡(jiǎn)稱“43號(hào)文”），收費(fèi)公路建設(shè)要從“借貸”變?yōu)?ldquo;舉債”。同時(shí)，國(guó)家將對(duì)地方債務(wù)實(shí)行規(guī)?？刂?。“《修訂稿》將對(duì)防止地方盲目建設(shè)、債務(wù)‘滾雪球’起到積極作用。”張柱庭說。

那么，一些地方政府的不合理沖動(dòng)被束縛后，是否會(huì)影響建設(shè)進(jìn)度？“肯定有影響，速度降一點(diǎn)是合理的。”張柱庭表示，《修訂稿》明確要通過特許經(jīng)營(yíng)吸引社會(huì)資本，“若企業(yè)能真正參與進(jìn)來，又會(huì)對(duì)建設(shè)產(chǎn)生促進(jìn)作用。”

“現(xiàn)階段，盡管收支缺口很難消除，但可通過‘開源節(jié)流’緩解缺口擴(kuò)大。”王太所說的“節(jié)流”之舉瞄準(zhǔn)了巨額虧損的癥結(jié)，包括控制規(guī)劃，降低建設(shè)、養(yǎng)護(hù)運(yùn)營(yíng)、融資等成本。“公路建設(shè)應(yīng)嚴(yán)格依照公路網(wǎng)規(guī)劃實(shí)施，不得隨意調(diào)整規(guī)劃，增加規(guī)劃外的公路建設(shè)項(xiàng)目。未來，收費(fèi)公路將以高速公路為主，占公路總里程的比例將從3.6%降至3%左右”，王太說。

開源方面，王太列出三條舉措：加大財(cái)政投入、吸引社會(huì)資本、調(diào)整收費(fèi)期限和標(biāo)準(zhǔn)。這其中的第三條，就成為條例修訂的關(guān)鍵。

四問：

收費(fèi)期限為何延長(zhǎng)？

用路者付費(fèi)原則比全民付費(fèi)更加公平，且目前車購(gòu)稅、燃油稅遠(yuǎn)難滿足公路建設(shè)養(yǎng)護(hù)實(shí)際需求

“任何國(guó)家都沒有真正意義的免費(fèi)公路。”王偉表示，全球公路交通資金來源大致有兩種：一種由財(cái)政負(fù)擔(dān)，資金來自稅收；另一種由道路使用者負(fù)擔(dān)。“‘誰(shuí)用路、誰(shuí)受益、誰(shuí)付費(fèi)’的用路者付費(fèi)原則更好體現(xiàn)了公平。”

拋開公平性的問題，在收費(fèi)與收稅間做選擇，還應(yīng)考慮具體國(guó)情和當(dāng)前財(cái)政保障能力。

據(jù)介紹，目前我國(guó)車購(gòu)稅主要用于公路建設(shè)，包括高速公路建設(shè)資本金補(bǔ)助、農(nóng)村公路建設(shè)、國(guó)省道改造等；而2009年起開征的燃油稅則用于普通公路養(yǎng)護(hù)等方面。需要澄清的一點(diǎn)是，“車購(gòu)稅、燃油稅、高速路通行費(fèi)三者支出范圍并不一樣，沒有重復(fù)收費(fèi)問題。”王偉說。

“2013年，我國(guó)車購(gòu)稅規(guī)模為2234億元，一般稅為1071億元，而公路建設(shè)支出達(dá)13692億元，稅收缺口高達(dá)10387億元；燃油稅轉(zhuǎn)移支付僅為1443億元，普通公路養(yǎng)護(hù)稅收缺口高達(dá)1357億元。”王偉表示，未來收費(fèi)公路的養(yǎng)護(hù)管理、債務(wù)償還，包括社會(huì)資本投資回收等，需要通過繼續(xù)征收通行費(fèi)予以保證。

在收稅與收費(fèi)之間，交通運(yùn)輸部?jī)A向于后者，即“用路者付費(fèi)”。按此路徑，自然延伸出“在現(xiàn)有基礎(chǔ)上延長(zhǎng)收費(fèi)期限，實(shí)行長(zhǎng)期收費(fèi)”的政策。

五問：

為何實(shí)行統(tǒng)借統(tǒng)還、養(yǎng)護(hù)期收費(fèi)？

統(tǒng)借統(tǒng)還可增強(qiáng)籌資還債能力，降低政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；養(yǎng)護(hù)期資金用財(cái)政收入或稅收支付不現(xiàn)實(shí)

實(shí)行統(tǒng)借統(tǒng)還、養(yǎng)護(hù)期收費(fèi)，原因何在，依據(jù)何存？

先看統(tǒng)借統(tǒng)還。

此前，我國(guó)收費(fèi)公路中，既有單一公路建設(shè)項(xiàng)目自收自支、實(shí)行獨(dú)立核算，也有多個(gè)項(xiàng)目共同核算，即“統(tǒng)借統(tǒng)還”。根據(jù)現(xiàn)行《條例》，政府還貸公路“可以”統(tǒng)貸統(tǒng)還；而《修訂稿》則明確，政府收費(fèi)高速公路一律統(tǒng)借統(tǒng)還。這意味著，將來在一省范圍內(nèi)，只要一條高速公路尚未還清債務(wù)，其他路段均將一并按償債期標(biāo)準(zhǔn)收費(fèi)。同時(shí)，若高速路改擴(kuò)建增加了政府債務(wù)或社會(huì)投資，還可重新核定償債期或經(jīng)營(yíng)期。

“以省為單位對(duì)高速公路實(shí)行統(tǒng)收統(tǒng)支、統(tǒng)一管理，可降低政府收費(fèi)公路的融資和運(yùn)營(yíng)成本，增強(qiáng)政府償債能力，降低政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。”交通運(yùn)輸部法制司副司長(zhǎng)魏東認(rèn)為，路段獨(dú)立核算也會(huì)影響路網(wǎng)整體性及通行效率。

那么，統(tǒng)借統(tǒng)還依據(jù)何在？張柱庭表示，首先，《公路法》規(guī)定，收費(fèi)期限按收費(fèi)償還貸款、集資款的原則確定，“貸款肯定要還完”；43號(hào)文也提出，地方政府應(yīng)指導(dǎo)和督促拓寬償債資金渠道、統(tǒng)籌安排償債資金，“這里的‘統(tǒng)籌安排’為統(tǒng)借統(tǒng)還提供了依據(jù)。”

再看養(yǎng)護(hù)期收費(fèi)。

“最初收費(fèi)公路政策更多考慮了收費(fèi)還貸，建成后把本息還完后即停止收費(fèi)，通過財(cái)政資金應(yīng)對(duì)養(yǎng)護(hù)需求。但當(dāng)收費(fèi)公路達(dá)到現(xiàn)在的規(guī)模后，再考慮用財(cái)政收入或燃油稅來支付，已經(jīng)不太現(xiàn)實(shí)。”發(fā)改委綜合交通所研究員李玉濤表示。

養(yǎng)護(hù)期收費(fèi)于法有據(jù)嗎？

張柱庭表示，根據(jù)《預(yù)算法》，預(yù)算包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算等，一般公共預(yù)算支出主要用于一般公共服務(wù)，如科教文衛(wèi)體、農(nóng)業(yè)環(huán)保等方面，而政府性基金預(yù)算則是依照法律法規(guī)規(guī)定在一定期限內(nèi)向特定對(duì)象籌集的資金，專項(xiàng)用于特定公共事業(yè)發(fā)展，“結(jié)合高速公路選擇性通行的特性，其養(yǎng)護(hù)管理費(fèi)用屬于政府性基金預(yù)算完成的任務(wù)。本次修訂是對(duì)《預(yù)算法》的補(bǔ)充和細(xì)化，是有上位法依據(jù)的。”