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劉劍文:稅率調整應由全國人大主導

來源: 財新網 編輯: 2015/03/12 10:49:24 字體:

本周以來,關于稅收法定條款在《立法法》三審稿中的調整反響巨大。爭議焦點有二,一是稅種是否可以涵蓋稅率等稅收基本要素,二是在三審稿對稅收法定原則的模糊表述下,稅率調整權究竟歸全國人大還是歸政府。

財新記者獲悉,針對社會對《立法法》三審稿的討論,中國財稅法學研究會已于3月11日上午向全國人大法工委和全國人大預算工委遞交建議書。建議書還將通過其他途徑遞交全國人大法律委員會。

北京大學法學院教授、中國財稅法學研究會會長劉劍文向財新記者介紹,建議書主要包括兩方面內容。

第一,稅率應該在法律范圍內由全國人大主導進行調整。

劉劍文表示,稅率能反映一個國家稅負的輕重,是稅收基本制度中的核心要素。關于賦予全國人大稅率調整權,外界不外乎有兩種擔心。一種擔心是,如果稅率由全國人大規(guī)定,地方是不是沒有自主選擇稅率的權力?第二種擔心是,如果遇到特殊情況,政府是不是沒有調整稅率的權力?“我認為這兩種擔心是多余的、不必要的。”

對于第一種擔心,劉劍文解釋,中國把稅收分為三大類,第一類是中央稅,第二類是地方稅,第三類是中央與地方共享稅。中央稅和中央與地方共享稅的稅率,毫無疑問應由全國人大確定,就剩下是地方稅的稅率能不能賦予地方自主權的問題。按照現(xiàn)行法律制度,地方稅的稅率還是應由中央確定,而且可以在稅法里規(guī)定浮動稅率?,F(xiàn)行《車船稅法》第二條就是就規(guī)定了浮動稅率,允許地方政府在一定范圍內選擇。這就既保證了法律的統(tǒng)一性,也給地方自主權。《車船稅法》作為一個成功的范例,可以為其他稅種的立法提供借鑒。

對于第二種擔心,劉劍文認為,國務院在緊急情況下調整稅率是合理需求,但是不能突破法律的授權,應提出方案報全國人大常委會通過,由全國人大常委會審議。雖然全國人大會議只在每年3月召開一次,但全國人大常委會每年開六次會議,每兩個月一次,政府完全可以提出稅率調整要求。

另外,稅率不宜頻繁調整,否則會影響政府公信力,損害稅法權威。實際上,中國自改革開放以來,部分稅種是好幾年調一次,個別稅種是一年調一次,稅率不存在頻繁調整的問題。2014年底到2015年初成品油消費稅提高了三次,這是非常少有的,造成的負面影響非常大。在民主法治國家,政府是不敢隨意調整稅率或稅種的。

最后,劉劍文建議,作為稅收法定原則的一個例外,建議政府可以保留稅收的減免權。

減免權也是稅收的重要要素,也適用稅收法定原則。但是,劉劍文認為,中國還處于發(fā)展和變革時期,政府為推動經濟發(fā)展、促進社會進步,需要一定的稅收政策工具。所以,可以讓政府暫時保留稅收減免權。長遠看,稅收減免權還是得回歸全國人大。

政府如果想調控經濟,稅種的減免或優(yōu)惠就可以起到很大的作用。為了防止稅收優(yōu)惠的濫用,稅收減免的主體只能僅限于國務院。

所以,劉劍文認為,由全國人大規(guī)定稅率,不會影響地方政府選擇確定相關稅率,也不影響國務院根據緊急情況調整稅率。鑒于此,《立法法》應該明確,稅種、納稅人、征稅對象、稅率、稅收征管制度只能制定法律,但稅的減免可以暫時不列入稅收法定的范圍,給予政府一定的彈性和空間。

建議書的第二個主要內容,是稅種法定不等于稅收要素法定。

劉劍文表示,不能把稅種和稅收要素等同起來?;貧w稅收法定原則的本源,其涵義包括三個方面:

一是課稅要件法定,即納稅人、征稅對象、計稅依據、稅率、稅收優(yōu)惠、繳納程序等基本稅收要素應當由法律規(guī)定;二是課稅要素明確,即上述基本稅收要素在法律中的規(guī)定應盡可能是明確、詳細的,避免出現(xiàn)漏洞和歧義;三是征稅合法,即稅務機關必須嚴格按照法律規(guī)定的課稅要件和征納程序來征收稅款,不允許隨意加征、減征、停征或免征。概括起來,前兩點主要是對稅收立法的要求,最后一點則是對稅收執(zhí)法的要求。

因此,稅種是稅收要素的一個方面,每一項稅收要素共同組成一個整體,不能割裂。稅種只是“名”,其他的稅收要素納稅人、征稅對象、計稅依據、稅率才是“實”。如果有“名”無“實”,十八屆三中全會提出的落實稅收法定原則就會落空,要在2020年前全面落實稅收法定原則就會打折扣。這會影響人們對法治的信仰,不利于保護納稅人的財產權,也會在一定程度上損害政府的公信力。

劉劍文認為,現(xiàn)行《立法法》第八條在形式上確定了稅收法定原則,但一直沒有發(fā)揮理想功效,原因在于大家對什么是稅收基本制度的理解不一樣,導致政府“有權而任性”。

《立法法》修正案二審稿中,稅收法定原則的相應條文為“稅種、納稅人、征稅對象、計稅依據、稅率和稅收征收管理等稅收基本制度”只能由法律規(guī)定。這一表述在三審稿中作了簡化,“納稅人、征稅對象、計稅依據、稅率”四個重要的稅收元素被刪除,只保留了“稅種的開征、停征”的法定。

劉劍文認為,三審稿對稅收法定原則的規(guī)定不夠精確、周延,表述遠不足以涵蓋稅收法定原則的其他內容,仍有可改進之處。

“(通過)這段時間學者的反映,我相信會在最后的《立法法》里有所體現(xiàn)”,劉劍文對財新記者如此表示,“我對落實稅收法定原則還是充滿信心的”。

我要糾錯】 責任編輯:zx

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