自今年全國(guó)“兩會(huì)”起，公眾對(duì)出臺(tái)政府年度財(cái)務(wù)報(bào)告制度的熱議就一直在持續(xù)升溫。在日前召開(kāi)的全國(guó)財(cái)政廳（局）長(zhǎng)座談會(huì)上，財(cái)政部部長(zhǎng)謝旭人又一次提及“研究構(gòu)建政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則和制度體系，建立政府年度財(cái)務(wù)報(bào)告制度”，讓這一話題再次成為社會(huì)關(guān)注焦點(diǎn)。
政府解除受托責(zé)任的最佳選擇
目前，我國(guó)還未形成真正意義上的政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度，更別說(shuō)是年度的�，F(xiàn)在只是以預(yù)算報(bào)告作為主要的財(cái)務(wù)信息載體，反映預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算收支情況及結(jié)果的信息。涉及政府財(cái)務(wù)狀況、運(yùn)營(yíng)狀況及現(xiàn)金流量的信息并沒(méi)有專門(mén)的財(cái)務(wù)報(bào)告提供。
而《政府工作報(bào)告》和《國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展計(jì)劃執(zhí)行報(bào)告》，即使提供了一部分財(cái)務(wù)方面的信息，但由于其涉及的內(nèi)容和報(bào)告的重點(diǎn)不在于反映政府的財(cái)務(wù)狀況，不具備財(cái)務(wù)專門(mén)知識(shí)的讀者很難將這些報(bào)告與政府的財(cái)務(wù)活動(dòng)和財(cái)務(wù)狀況聯(lián)系起來(lái)。
“能夠推進(jìn)公共資源配置和公共資金管理的民主化、透明化，是政府年度財(cái)務(wù)報(bào)告制度一個(gè)很重要的目標(biāo)，通過(guò)其反映政府向公眾提供服務(wù)的持續(xù)能力、政府整體資源使用的績(jī)效情況、政府的預(yù)算收支和財(cái)務(wù)狀況是否匹配等方面，歸結(jié)起來(lái)，最終反映的是政府是否履行了應(yīng)有的受托責(zé)任。”廈門(mén)大學(xué)副校長(zhǎng)、中國(guó)會(huì)計(jì)學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、政府及非營(yíng)利組織會(huì)計(jì)專業(yè)委員會(huì)主任委員李建發(fā)認(rèn)為，由于最近幾年我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速、人民收入水平提高，大部分公民都變成了為政府提供資源的納稅人，公眾民主理財(cái)?shù)囊庾R(shí)也越來(lái)越強(qiáng)，很關(guān)心政府能否管好、用好公共資源，而政府年度財(cái)務(wù)報(bào)告正是解除受托責(zé)任的最佳方式。
與之相關(guān)的財(cái)政與會(huì)計(jì)制度改革正在低調(diào)推進(jìn)
提到政府年度財(cái)務(wù)報(bào)告制度，就不得不提及權(quán)責(zé)發(fā)生制。“過(guò)去政府提供的預(yù)算報(bào)告和決算報(bào)告核心是以反映預(yù)算執(zhí)行情況及結(jié)果的，主要涉及預(yù)算資金情況的信息。未來(lái)構(gòu)建我國(guó)的政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度并適度引入權(quán)責(zé)發(fā)生制，就是因?yàn)闄?quán)責(zé)發(fā)生制能提供政府運(yùn)營(yíng)結(jié)果、績(jī)效方面的信息。”財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)研究室博士王晨明說(shuō)。
2009年7月1日，海南率先啟動(dòng)權(quán)責(zé)發(fā)生制改革試點(diǎn)，“通過(guò)合并報(bào)表、計(jì)提折舊和壞賬準(zhǔn)備等，可以比較真實(shí)地反映單位資產(chǎn)負(fù)債狀況。”海南醫(yī)學(xué)院總會(huì)計(jì)師李偉在一年多的試點(diǎn)時(shí)間里，體會(huì)很深。他認(rèn)為，試點(diǎn)中的成果可以運(yùn)用到政府年度財(cái)務(wù)報(bào)告制度的制定中。
據(jù)財(cái)政部相關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)人透露，“目前已有專人在各個(gè)省市進(jìn)行取樣，將這些省市的預(yù)算報(bào)告、決算報(bào)告以及會(huì)計(jì)賬簿信息調(diào)出來(lái)，通過(guò)研究、分析試編一個(gè)權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府財(cái)務(wù)報(bào)告，這項(xiàng)工作已經(jīng)開(kāi)展了一段時(shí)間。”上述負(fù)責(zé)人表示，在政府年度財(cái)政報(bào)告中運(yùn)用權(quán)責(zé)發(fā)生制的程度如何、權(quán)責(zé)發(fā)生制的信息涉及哪些方面等問(wèn)題一直是業(yè)內(nèi)探討的焦點(diǎn)。
一位不愿透露姓名的業(yè)內(nèi)人士向《中國(guó)會(huì)計(jì)報(bào)》記者透露：“權(quán)責(zé)發(fā)生制適用的標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)在試行，但難度較大，所以相關(guān)工作進(jìn)行得十分低調(diào)。要先編制好標(biāo)準(zhǔn)，經(jīng)過(guò)試點(diǎn)，然后再逐步在全國(guó)范圍內(nèi)推進(jìn)。”對(duì)此，王晨明同樣深有感觸。
“目前，有些國(guó)家采用修正的權(quán)責(zé)發(fā)生制進(jìn)行養(yǎng)老金的核算，這能很好地反映政府養(yǎng)老金成本信息。但由于國(guó)情不同以及技術(shù)上的難度，目前我國(guó)對(duì)政府養(yǎng)老金的核算仍然采用收付實(shí)現(xiàn)制，還不能使用權(quán)責(zé)發(fā)生制。”業(yè)內(nèi)專家在這一問(wèn)題上取得的共識(shí)是，政府年度財(cái)務(wù)報(bào)告中權(quán)責(zé)發(fā)生制運(yùn)用的程度要依據(jù)各國(guó)國(guó)情，關(guān)鍵要看報(bào)告需求者需要哪些層面的信息，然后來(lái)確定提供的信息應(yīng)該滿足什么樣的對(duì)象，權(quán)責(zé)發(fā)生制的使用滿足怎樣的“度”。
對(duì)此，李建發(fā)認(rèn)為可以借鑒國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)和穩(wěn)步推進(jìn)的做法，在我國(guó)政府日常會(huì)計(jì)核算中采用收付實(shí)現(xiàn)制，在編制政府年度財(cái)務(wù)報(bào)告時(shí)統(tǒng)一調(diào)整為權(quán)責(zé)發(fā)生制，“這種做法比較適合我國(guó)國(guó)情，不足之處是會(huì)導(dǎo)致政府年度財(cái)務(wù)報(bào)告編制的工作量比較大。”
此外，合并報(bào)表的形式是目前較為受到認(rèn)可的政府年度財(cái)務(wù)報(bào)告形式，“它可以將各個(gè)層級(jí)的政府視同企業(yè)的集團(tuán)，通過(guò)合并財(cái)務(wù)報(bào)表的模式來(lái)設(shè)計(jì)合并政府財(cái)務(wù)報(bào)告，當(dāng)然需要在考慮政府本身運(yùn)作規(guī)律及特殊性的前提下進(jìn)行。”王晨明說(shuō)。
專家支招說(shuō)，先從最基層的一級(jí)政府開(kāi)始實(shí)踐
近年來(lái)，公眾對(duì)政府年度財(cái)務(wù)報(bào)告關(guān)注度日趨提高。“從‘十一五’規(guī)劃以來(lái)，政府一直都在提政府會(huì)計(jì)改革，其中的核心就是政府年度財(cái)務(wù)報(bào)告制度的建立。這幾年，財(cái)政部的相關(guān)部門(mén)也一直在做著積極地探索。”王晨明說(shuō)。
據(jù)了解，財(cái)政部會(huì)計(jì)司近期要出臺(tái)高校、醫(yī)院會(huì)計(jì)制度的新規(guī)。
“制度的建設(shè)無(wú)疑是推進(jìn)政府年度財(cái)務(wù)報(bào)告制度的最佳切入點(diǎn)。既有預(yù)算管理要求，又有財(cái)務(wù)管理要求，這種雙目標(biāo)、雙軌制的會(huì)計(jì)制度是目前醫(yī)院和高校核算體系中要體現(xiàn)的內(nèi)容。”王晨明說(shuō)。
記者獲悉，目前我國(guó)政府會(huì)計(jì)與財(cái)務(wù)報(bào)告的相關(guān)準(zhǔn)則制定工作也在推進(jìn)中，這些都無(wú)疑將為政府年度財(cái)務(wù)報(bào)告制度的推進(jìn)起到重要作用。
但在制度先行的理念之外，李建發(fā)認(rèn)為，提高對(duì)制定政府年度財(cái)務(wù)報(bào)告制度必要性的認(rèn)識(shí)和相關(guān)配套制度建設(shè)應(yīng)該是推進(jìn)此項(xiàng)工作的重要切入點(diǎn)。
“目前我國(guó)不同級(jí)別的一級(jí)政府自愿、主動(dòng)地披露信息的程度有些不同，其中很多信息被認(rèn)為是保密級(jí)的。這有體制方面的原因。很多國(guó)家的任何一級(jí)政府都可以發(fā)債，要進(jìn)入資本市場(chǎng)投資，市場(chǎng)強(qiáng)制要求政府必須主動(dòng)披露相關(guān)信息，在國(guó)內(nèi)目前沒(méi)有這個(gè)環(huán)境，所以政府不愿主動(dòng)披露過(guò)多的信息。”李建發(fā)建議，我國(guó)推行政府年度財(cái)務(wù)報(bào)告制度，要先從最基層的一級(jí)政府開(kāi)始實(shí)踐，而后逐步推行。“政府年度財(cái)務(wù)報(bào)告應(yīng)該是綜合的財(cái)務(wù)報(bào)告，不僅要反映年度財(cái)務(wù)預(yù)算收支情況，更應(yīng)當(dāng)反映債權(quán)債務(wù)和行政支出（行政成本）等信息，還應(yīng)當(dāng)包含諸多如社會(huì)建設(shè)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展、人民文化素質(zhì)和社會(huì)文明程度提高情況等非財(cái)務(wù)信息。這就要求收集并綜合一級(jí)政府所涵蓋的所有相關(guān)信息。最基層的一級(jí)政府存在的問(wèn)題相對(duì)較多，但這并不是壞事，這樣可以就各種類型的問(wèn)題進(jìn)行充分研究，為更高一級(jí)政府推進(jìn)政府年度財(cái)務(wù)報(bào)告制度提供樣本。通過(guò)在摸索中不斷完善，進(jìn)而提高國(guó)家整體的政府年度財(cái)務(wù)報(bào)告質(zhì)量。”而王晨明也認(rèn)為，如果從最基層的一級(jí)政府推行政府年度財(cái)務(wù)報(bào)告制度，它能起到夯實(shí)會(huì)計(jì)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，客觀公允反映政府財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)信息的作用。