一、財(cái)稅體制現(xiàn)狀及改革方向

　　我國財(cái)稅體制還存在一些需要認(rèn)真對待并抓緊解決的突出問題，主要是財(cái)政收入制度不夠完善，財(cái)力與事權(quán)不盡匹配，政府預(yù)算制度還不夠完整，財(cái)政管理的法治性和績效尚需提高等等。具體表現(xiàn)：

　　（一）財(cái)政總預(yù)算不完整、部門預(yù)算不細(xì)化，綜合預(yù)算未能真正實(shí)現(xiàn)。一是現(xiàn)行的各級財(cái)政總預(yù)算只包含一般預(yù)算、部分政府基金預(yù)算，但國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保障預(yù)算以及債務(wù)預(yù)算均未包含其中；二是上級補(bǔ)助收入未全部納入預(yù)算；三是部門預(yù)算編制不細(xì)化。上述現(xiàn)象導(dǎo)致預(yù)算“剛性”不足，隨意性大，缺乏約束力。

　　（二）財(cái)力與事權(quán)不盡匹配，基層財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)困難。一是財(cái)權(quán)與事權(quán)劃分的不對稱，存在著收入往上集中、事權(quán)向下轉(zhuǎn)移，而大量民生支出在縣鄉(xiāng)，基層政府尤其是中西部地區(qū)基層政府提供基本公共服務(wù)的財(cái)政保障能力偏弱，加劇了基層財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)的困難；二是政府層次過多，基層政府缺乏主體稅種；中央轉(zhuǎn)移支付分配標(biāo)準(zhǔn)不科學(xué)、分配方法不透明，現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度解決財(cái)力與事權(quán)不匹配的問題；三是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金繁雜，“專項(xiàng)”不“專”；四是配套要求過多，且部分嚴(yán)重脫離實(shí)際。

　　（三）地方債務(wù)規(guī)模大、舉債主體多樣、缺乏統(tǒng)一管理，債務(wù)率、債務(wù)依存度和償債率偏高，超越財(cái)政的承受力，易引發(fā)財(cái)政風(fēng)險。

　?。ㄋ模┓煞ㄒ?guī)不健全。一是《預(yù)算法》、國庫條例等不能適時修改完善如每年政府向同級人代會提交的預(yù)算草案中，可以明確的是本級收入，而對上級的補(bǔ)助卻存在一定的不可測性。因此，很多地方政府在年初提交人代會審議的預(yù)算草案，和次年提交人大常委會審議的決算草案存在很大偏差，這種現(xiàn)象削弱了年初預(yù)算編制的科學(xué)性和完整性，也使得人大的監(jiān)督很難到位。因此預(yù)算法修改應(yīng)該增加相關(guān)規(guī)定，使得上級政府對下年的轉(zhuǎn)移支付預(yù)計(jì)數(shù)提前通知下級政府，并盡量保證下級政府能于同級人代會召開一個月前提交人大常委會審議，確保預(yù)算的完整性和科學(xué)性，確保預(yù)算行為的嚴(yán)肅性和規(guī)范性，解決“預(yù)算和決算偏離較大”這一頑疾；二是《政府間財(cái)政關(guān)系法》《轉(zhuǎn)移支付法》等遲遲不能出臺。目前，在現(xiàn)行的中央轉(zhuǎn)移支付制度下，由于對各地應(yīng)該得到多少中央轉(zhuǎn)移支付，缺乏明確的核算辦法，各地政府對自己能得到多少轉(zhuǎn)移支付也是心中沒底，再加上對轉(zhuǎn)移支付資金使用的監(jiān)督缺乏有效措施，人為可操作性也較大，致使“跑部前進(jìn)”現(xiàn)象屢禁不止。因此，有必要出臺《政府間財(cái)政關(guān)系法》《轉(zhuǎn)移支付法》等，將政府間財(cái)政關(guān)系、責(zé)權(quán)劃分等財(cái)政的基本問題以法律形式固定下來。

　　基于目前財(cái)稅體制的現(xiàn)狀，我國財(cái)政體制改革應(yīng)從以下幾個方面改革：加快完善稅收制度，規(guī)范政府參與國民收入分配的秩序；深化財(cái)政體制改革，健全中央和地方財(cái)力與事權(quán)相匹配的財(cái)政體制；建立健全政府預(yù)算體系，提高預(yù)算的完整性和透明度；加強(qiáng)科學(xué)管理，提高財(cái)政管理績效。

　　二、特派辦財(cái)政審計(jì)的現(xiàn)狀

　?。ㄒ唬┴?cái)政審計(jì)鏈條較短、內(nèi)容較窄，無法監(jiān)督財(cái)政運(yùn)行的全過程和財(cái)政收支預(yù)算的完整性。審計(jì)法要求對政府的財(cái)政收支進(jìn)行審計(jì)，但從近幾年的審計(jì)實(shí)踐來看，特派辦財(cái)政審計(jì)項(xiàng)目所包含的內(nèi)容根本未全部涵蓋財(cái)政資金的籌集、分配、使用、管理及評價這個總體，只是側(cè)重財(cái)政資金的管理和使用環(huán)節(jié)，而忽略了財(cái)政資金的分配這個關(guān)鍵環(huán)節(jié)。而從政府預(yù)算的統(tǒng)一性和完整性這個層面來講，特派辦財(cái)政審計(jì)項(xiàng)目只涵蓋了一般預(yù)算、部分政府基金預(yù)算，而對國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保障預(yù)算、政府負(fù)債幾乎沒有進(jìn)行審計(jì)。

　?。ǘ┨嘏赊k財(cái)政審計(jì)視野不寬，未能有效發(fā)揮促進(jìn)財(cái)政體制改革、防范財(cái)政風(fēng)險的作用。特派辦財(cái)政審計(jì)更多關(guān)注省市財(cái)政部門對中央資金的申報(bào)、分配、管理和項(xiàng)目單位在中央資金使用中存在的問題，未能關(guān)注全部政府性資金，對財(cái)政問題的深層次思考不夠，如對于各級財(cái)政分配問題、配套資金問題大多停留在就事論事層面，對各級政府財(cái)權(quán)事權(quán)不匹配、轉(zhuǎn)移支付不合理等事項(xiàng)涉及的體制原因研究不多、不深、不透。對地方債務(wù)等財(cái)政風(fēng)險關(guān)注不及時。

　　（三）財(cái)政審計(jì)目標(biāo)不統(tǒng)一、資源分散，無法形成整體合力，特派辦財(cái)政審計(jì)投入大，效果不夠理想。

　　審計(jì)信息資源不能共享，圍繞財(cái)政資金運(yùn)動這個系統(tǒng)，各個專業(yè)審計(jì)處室都進(jìn)行調(diào)查了解，相互之間沒有整合時間、整合力量、整合內(nèi)容，形成合力統(tǒng)一調(diào)查。

　?。ㄋ模┴?cái)政審計(jì)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度不高，對財(cái)政資金使用效益的監(jiān)督評價長期徘徊不前。

　　目前特派辦財(cái)政審計(jì)項(xiàng)目所揭示的問題僅局限于財(cái)政資金分配零星分散、挪用等表象問題。根本無法佐證政府預(yù)算制度還不完整；財(cái)力與事權(quán)不盡匹配，中央轉(zhuǎn)移支付分配標(biāo)準(zhǔn)不科學(xué)、分配方法不透明等問題的存在，對財(cái)政績效審計(jì)沒有明顯推進(jìn)。

　　三、著力構(gòu)建財(cái)政審計(jì)大格局，不斷深化財(cái)政審計(jì)

　?。ㄒ唬┟鞔_財(cái)政審計(jì)目標(biāo)

　　財(cái)政審計(jì)是以“揭露突出問題、規(guī)范預(yù)算管理、推動財(cái)政體制改革、促進(jìn)建立公共財(cái)政體系、保障財(cái)政安全、提高財(cái)政績效水平”為總體目標(biāo)。具體包含如下幾個方面：一是促進(jìn)進(jìn)一步完善中央和地方政府間財(cái)力與事權(quán)相匹配，加快推進(jìn)財(cái)政體制改革；二是促進(jìn)建立完整統(tǒng)一的政府預(yù)算制度；三是促進(jìn)進(jìn)一步優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)、整合財(cái)政資源、提高財(cái)政資金使用效益；四是促進(jìn)健全地方政府性債務(wù)管理制度，防范財(cái)政潛在風(fēng)險。后三項(xiàng)暫定為近期目標(biāo)，連審三年，但需根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行調(diào)整；前一項(xiàng)目標(biāo)與我國的政治體制息息相關(guān)，暫定為長期目標(biāo)，建議與“十二五”規(guī)劃相銜接。

　　總之，財(cái)政審計(jì)目標(biāo)一定要明確、清晰，而且必須保持目標(biāo)的連續(xù)姓，根據(jù)這些確定的財(cái)政審計(jì)目標(biāo)安排審計(jì)項(xiàng)目、開展審計(jì)工作。圍繞完善公共財(cái)政體系這個長期性和根本性的審計(jì)目標(biāo)，從體制、機(jī)制和制度性層面揭示問題、分析原因、提出建議，進(jìn)一步做好財(cái)政審計(jì)工作。

　?。ǘ┱县?cái)政審計(jì)的重點(diǎn)任務(wù)

　　總體思路：以財(cái)政部門審計(jì)為龍頭，以各部門管理的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金為切入點(diǎn)，以資金的申請和撥付為主線，以滿足“兩個報(bào)告”內(nèi)容為宗旨，圍繞上述確定的四個審計(jì)目標(biāo)在資源環(huán)保、社會保障、“三農(nóng)”和教育等方面統(tǒng)一確定重點(diǎn)資金、重點(diǎn)地市和重點(diǎn)項(xiàng)目。并從財(cái)政資金的籌集、分配、使用、管理及評價這個系統(tǒng)，揭示財(cái)政資金安排和使用在權(quán)力運(yùn)行、政策性、公共性和績效性等方面存在的問題。

　　1、全面開展本級預(yù)算執(zhí)行審計(jì)。繼續(xù)完善以財(cái)政部門具體組織本級預(yù)算執(zhí)行情況的審計(jì)為主導(dǎo)，以財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金審計(jì)、發(fā)展改革部門組織分配政府性投資情況的審計(jì)、部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)、財(cái)政收入征管審計(jì)為基礎(chǔ)的預(yù)算執(zhí)行審計(jì)工作體系。預(yù)算執(zhí)行審計(jì)要以預(yù)算的編制為基礎(chǔ)，以真實(shí)、合法性為目標(biāo)，加大查處違法違規(guī)問題的力度，提高預(yù)決算的合理性、真實(shí)性、完整性和合規(guī)性。同時檢查是否建立起一套能夠客觀、準(zhǔn)確地反映政府公共活動效能的指標(biāo)體系、評價標(biāo)準(zhǔn)和計(jì)量方法。

　　一是財(cái)政部門具體組織本級預(yù)算執(zhí)行情況的審計(jì)。涵蓋一般預(yù)算、基金預(yù)算、建設(shè)性（含債務(wù)）預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會保險預(yù)算在內(nèi)的政府預(yù)算體系，要將本級政府的所有財(cái)政收支、資產(chǎn)負(fù)債、資本運(yùn)營納入審計(jì)范圍。關(guān)注財(cái)政資金支出方向和支出結(jié)構(gòu)、財(cái)政資金資產(chǎn)安全和效益，推動完善定員定額、實(shí)物定額等預(yù)算編制依據(jù)，促進(jìn)提高預(yù)算編制和執(zhí)行的規(guī)范性，推動預(yù)算編制標(biāo)準(zhǔn)體系的完善和預(yù)決算公開。

　　二是財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金審計(jì)。以轉(zhuǎn)移支付資金的分配環(huán)節(jié)為切入點(diǎn)，以確保分配依據(jù)、標(biāo)準(zhǔn)及方法科學(xué)、合理為第一要務(wù)，以實(shí)現(xiàn)第一層次中央和地方政府間的財(cái)力和事權(quán)相匹配為目標(biāo)。重點(diǎn)審查轉(zhuǎn)移支付資金分配是否以實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化、調(diào)節(jié)地區(qū)間財(cái)力差異為目標(biāo)，檢查項(xiàng)目設(shè)置是否合理、資金分配標(biāo)準(zhǔn)是否科學(xué)、分配方法是否透明，是否以科學(xué)、明確、合理的各級政府間事權(quán)劃分為前提；是否要求地方財(cái)政配套資金，是否符合事權(quán)要求；政策目標(biāo)是否實(shí)現(xiàn)，是否按標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，標(biāo)準(zhǔn)是否符合實(shí)際水平等。

　　三是發(fā)展改革部門組織分配政府性投資情況的審計(jì)。重點(diǎn)審查各類專項(xiàng)資金的分配是否符合公共財(cái)政的要求，是否厘清政府和市場的關(guān)系，政府 “越位”與“缺位”和“錯位”的問題是否改進(jìn)，是否將更多的財(cái)政資金用于改善民生和發(fā)展社會事業(yè)；投資的分配依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)是否科學(xué)、專項(xiàng)投資的使用結(jié)果是否達(dá)到預(yù)期目標(biāo)等方面。

　　四是部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)。重點(diǎn)審查部門預(yù)算編制是否科學(xué)合理，部門預(yù)算執(zhí)行是否到位、是否真實(shí)合法；重點(diǎn)支出管理是否貫徹勤儉節(jié)約的要求、項(xiàng)目支出是否取得預(yù)期效益、部門財(cái)務(wù)管理內(nèi)部控制制度是否健全等方面。并結(jié)合行政職能的履行情況和興辦經(jīng)濟(jì)實(shí)體的經(jīng)營情況分析部門行政權(quán)力的合法性。

　　2、開展政府負(fù)債審計(jì)。重點(diǎn)是摸清政府負(fù)債的規(guī)模、來源、投向等總體情況，制定逐步清理化解逾期債務(wù)方案，落實(shí)償債責(zé)任，有效管理存量債務(wù)，嚴(yán)格控制增量債務(wù)。結(jié)合政府財(cái)政狀況分析負(fù)債風(fēng)險，促進(jìn)清理規(guī)范政府融資平臺，建立健全政府負(fù)債監(jiān)控和預(yù)警機(jī)制。

　　3、開展國有資本經(jīng)營審計(jì)。在全面掌握本級政府向企業(yè)投入國有資本總體情況的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)對政府投資控股企業(yè)的資產(chǎn)負(fù)債損益審計(jì)和國有資本經(jīng)營預(yù)算審計(jì)，促進(jìn)提高政府資本效益，完善國有資本經(jīng)營收益征收范圍、征收標(biāo)準(zhǔn)和支出方向，健全國有資本經(jīng)營預(yù)算制度和政府國有資本報(bào)告制度。

　　此外，結(jié)合目前推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，重點(diǎn)調(diào)查資源稅制度的執(zhí)行情況，以強(qiáng)化稅收促進(jìn)資源節(jié)約、節(jié)能減排和環(huán)境保護(hù)的作用，形成有利于資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會建設(shè)的稅收政策導(dǎo)向。

　　（三）推進(jìn)和深化財(cái)政績效審計(jì)工作

　　開展財(cái)政績效審計(jì)，就是要促進(jìn)政府及有關(guān)部門加快公共財(cái)政體制建設(shè)，優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，合理分配社會有限財(cái)力、提高財(cái)政資金的使用績效。主要包括：（1）財(cái)政資金配置與使用。主要圍繞財(cái)政資金的分配、使用，審查其分配原則、運(yùn)用領(lǐng)域、使用情況等，著重檢查財(cái)政資金配置與使用的經(jīng)濟(jì)性。（2）財(cái)政資金管理。主要審查財(cái)政資金預(yù)算的真實(shí)性、合法性、合規(guī)性、合理性及預(yù)算執(zhí)行情況，審查財(cái)政資金風(fēng)險預(yù)警系統(tǒng)的建立及運(yùn)行狀況，審查財(cái)政資金制度的有效性，著重檢查財(cái)政資金管理的效率性。（3）財(cái)政資金目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。包括近期目標(biāo)與遠(yuǎn)期目標(biāo)、經(jīng)濟(jì)目標(biāo)與社會目標(biāo)、顯性目標(biāo)與隱性目標(biāo)，著重檢查財(cái)政資金目標(biāo)完成的效果性。

　　（四）著力構(gòu)建財(cái)政審計(jì)大格局

　　著力構(gòu)建財(cái)政審計(jì)大格局，首先，必須圍繞統(tǒng)一的審計(jì)目標(biāo)，各項(xiàng)目之間的目標(biāo)必須相互呼應(yīng)；其次，必須在財(cái)政資金的分配、使用、管理及評價這個系統(tǒng)中均衡安排項(xiàng)目；再次，近期財(cái)政審計(jì)必須以財(cái)政部門為龍頭、以各部門管理的轉(zhuǎn)移支付資金為切入點(diǎn)進(jìn)行部署；最后，必須打破各業(yè)務(wù)處室的界限，以整合審計(jì)署財(cái)政司和各個專業(yè)司安排的審計(jì)任務(wù)為依托，整合各種審計(jì)資源、建立來源不同標(biāo)準(zhǔn)相同的電子數(shù)據(jù)庫。總之，須由財(cái)政審計(jì)大格局協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一協(xié)調(diào)，以充分發(fā)揮“大格局”整體作戰(zhàn)的優(yōu)勢。

　　1、建立健全財(cái)政審計(jì)大格局各項(xiàng)制度，規(guī)范工作內(nèi)容及程序，切實(shí)提高審計(jì)執(zhí)行力和工作效率。建議應(yīng)盡量淡化各專業(yè)審計(jì)的職能界限，加強(qiáng)各業(yè)務(wù)處室之間的溝通和協(xié)調(diào)，合理分工，明確責(zé)任，切實(shí)提高審計(jì)執(zhí)行力和工作效率。

　　2、研究財(cái)政審計(jì)大格局內(nèi)涵，細(xì)分財(cái)政審計(jì)大格局階段及任務(wù)。結(jié)合財(cái)政改革的目標(biāo)，以財(cái)政審計(jì)目標(biāo)為標(biāo)準(zhǔn)明確財(cái)政審計(jì)大格局的內(nèi)涵，并劃分財(cái)政審計(jì)大格局的階段。第一階段以中央有關(guān)部門掌管財(cái)政資金分配環(huán)節(jié)為側(cè)重點(diǎn)安排審計(jì)項(xiàng)目，了解其分配依據(jù)、標(biāo)準(zhǔn)和行政權(quán)力的運(yùn)行情況，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付分配標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)合理、分配方法透明的目的；第二階段以財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金的使用管理為側(cè)重點(diǎn)安排審計(jì)項(xiàng)目，了解其政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)提高財(cái)政資金使用效益的目的。以此統(tǒng)一目標(biāo)、統(tǒng)一要求、統(tǒng)一實(shí)施。

　　3、制定審計(jì)工作方案，確保其系統(tǒng)性、指導(dǎo)性。

　　總方案和明細(xì)方案，各方案之間要力求做到互相呼應(yīng)、形成系統(tǒng)，確保整個審計(jì)工作方案具有指導(dǎo)性、系統(tǒng)性和整體性。并在四個層面上力求突出重點(diǎn)，并以真實(shí)、合法性審計(jì)為基礎(chǔ)，加大查處違法違規(guī)問題的力度：一是摸清全部政府性資金的總量規(guī)模及分布狀況。二是分析政府性資金的主要支出方向。從支出重點(diǎn)分析公共財(cái)政的建立情況，檢查政府履行經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)等基本職能是否到位；從中央轉(zhuǎn)移支付資金的分配分析財(cái)力和事權(quán)的匹配情況及中央事權(quán)下移或承擔(dān)地方事權(quán)情況。三是檢查評估政府性資金的管理現(xiàn)狀和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況，了解財(cái)政資金資產(chǎn)安全和效益。四是分析評價政府性資金分配的變動趨勢，了解其規(guī)律和異動情況。