2010 年9 月1日 ，劉家義審計長簽署了審計署第8號令《中華人民共和國國家審計準(zhǔn)則》，準(zhǔn)則對審計證據(jù)的取得作出了明確的規(guī)定，與以往〈審計機關(guān)審計證據(jù)準(zhǔn)則〉相比，要求審計人員在審計實施過程中應(yīng)當(dāng)持續(xù)評價審計證據(jù)的適當(dāng)性和充分性，同時采取了更加審慎的原則，“已采取的審計措施難以獲取適當(dāng)、充分審計證據(jù)的，審計人員應(yīng)當(dāng)采取替代審計措施；仍無法獲取審計證據(jù)的，由審計組報請審計機關(guān)采取其他必要的措施或者不作出審計結(jié)論。”這樣的新條款體現(xiàn)了對被審計單位和相關(guān)人員負(fù)責(zé)的態(tài)度，也使審計機關(guān)在可能發(fā)生的行政訴訟中處于比較有利的地位。

　　“審計證據(jù)是指審計人員獲取的能夠為審計結(jié)論提供合理基礎(chǔ)的全部事實，包括審計人員調(diào)查了解被審計單位及其相關(guān)情況和對確定的審計事項進行審查所獲取的證據(jù)。”在審計實施階段（而不是其他階段）保證審計證據(jù)的適當(dāng)性和充分性是審計人員作出審計結(jié)論的基礎(chǔ)，審計人員對被審計單位客觀存在的違法違紀(jì)問題的處罰必須有充分、相關(guān)的證據(jù)支持，而不能僅僅基于合理的懷疑和職業(yè)判斷。這是審計機關(guān)在可能發(fā)生的行政訴訟中立于不敗之地的基礎(chǔ)。因為行政訴訟一旦發(fā)生，審計機關(guān)提交法庭的證據(jù)可以被作為可定案證據(jù)的只能是在審計實施階段取得的證據(jù)，而不能是事后或在訴訟階段取得的證據(jù)。深刻地理解這一法律規(guī)則對于提高審計人員的證據(jù)意識、提高審計機關(guān)的執(zhí)法水平都是十分必要的。

　　首先，基于法律規(guī)定，審計機關(guān)不能在行政訴訟中補充收集證據(jù)。

　　在執(zhí)法過程中，審計人員在面對采取各種措施仍無法用證據(jù)證明的客觀事實時，必須按照準(zhǔn)則要求，不作出審計結(jié)論。心存僥幸，認(rèn)為即使發(fā)生行政訴訟，也可以在訴訟過程中繼續(xù)收集證據(jù)的想法是錯誤的。根據(jù)《行政訴訟法》及《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（以下簡稱《解釋》）的規(guī)定，在訴訟過程中，原則上不允許被告（行政機關(guān)）再補充收集相關(guān)的證據(jù)，也不允許行政機關(guān)再次啟動行政程序調(diào)查收集新的證據(jù)�！缎姓�訴訟法》第 33 條規(guī)定：“在訴訟過程中，被告不得自行向原告和證人收集證據(jù)。”《解釋》第30 條第（一）項規(guī)定：“被告及其訴訟代理人在作出具體行政行為后自行收集的證據(jù)”，不能作為認(rèn)定被訴具體行政行為合法的依據(jù)。要特別說明的是，即使經(jīng)過上級審計機關(guān)行政復(fù)議的案件，上級機關(guān)在行政復(fù)議的過程中收集的證據(jù)也不能作為證明原行政行為合法的依據(jù)。因為行政復(fù)議機關(guān)可以收集證據(jù)，作為撤銷、變更原具體行政行為的依據(jù)，但是，《解釋》第 31 條第 2 款明確規(guī)定：“復(fù)議機關(guān)在復(fù)議過程中收集和補充的證據(jù)，不能作為人民法院維持原具體行政行為的根據(jù)。”

　　以上這些規(guī)定，體現(xiàn)了“先取證，后裁決”的行政程序基本原則，旨在制止行政機關(guān)隨意地作出行政行為，再去收集相關(guān)證據(jù)的行為。

　　當(dāng)然，審計機關(guān)不得在行政訴訟中收集補充證據(jù)的原則也有例外�！督忉尅返� 28 條第二項規(guī)定：“原告或者第三人在訴訟過程中，提出了其在被告實施行政行為過程中沒有提出的反駁理由或者證據(jù)的，”經(jīng)人民法院允許，被告可以補充相關(guān)的證據(jù)。但在司法原理上，一般不允許原告在訴訟階段提出新的理由和證據(jù)，否則，會對行政機關(guān)作出合法行政行為的判斷極為不利，增加行政執(zhí)法成本。因此，補充收集證據(jù)的可能性并不多見。

　　其次，基于法律精神，審計機關(guān)必須保證實體公正和程序公正。

　　新的《國家審計準(zhǔn)則》對無法獲取審計證據(jù)時可以采取其他必要的措施或者不作出審計結(jié)論的新要求，體現(xiàn)了嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆ㄖ尉�神。這可能會導(dǎo)致一些違法違紀(jì)案件無法得到應(yīng)有的處罰，是否會與審計機關(guān)倡導(dǎo)的“以事實為基礎(chǔ)，以法律為準(zhǔn)繩”的法治精神相悖？對這一問題，我們應(yīng)從兩個方面深化理解。

　　一是關(guān)于客觀事實和法律事實的關(guān)系。我們必須充分認(rèn)識到，完全以客觀事實來執(zhí)法，在現(xiàn)實上是不可能的。過去發(fā)生的事實，總有一部分不可能為現(xiàn)在所百分之百地真實還原求證。而且，有限的審計資源也不允許作這種無休止地證明。“法律理性固執(zhí)地認(rèn)為，只有經(jīng)合法證據(jù)證明的事實才能稱之為法律事實，進而可以作為司法裁斷的基礎(chǔ)。若無證據(jù)，即便是客觀發(fā)生的事實，只要沒有證據(jù)可資證明，司法也只好推定為沒有發(fā)生。”因此，審計機關(guān)的執(zhí)法依據(jù)只能是被證據(jù)證明的法律事實，而不可能是客觀事實。遵守了這一原則，也就體現(xiàn)了客觀公正。否則，極有可能導(dǎo)致冤假錯案的發(fā)生。馬克思主義認(rèn)識論認(rèn)為，真理是可以認(rèn)識的，但這是在終極意義上的。恩格斯指出：“人的思維……按它的本性、使命、可能和歷史的終極目的來說，是至上的和無限的；按它的個別實現(xiàn)和每次的現(xiàn)實來說，又是不至上的和有限的。”因此，決定審計質(zhì)量和行政訴訟結(jié)果的不是“是否存在某客觀事實”，而是審計機關(guān)“能否證明某客觀事實”。理解了這一點，對新的《國家審計準(zhǔn)則》審慎作出審計結(jié)論的要求也就有了比較深刻的認(rèn)識。因此，審計機關(guān)在運用審計證據(jù)作出審計結(jié)論時必須嚴(yán)格執(zhí)行新準(zhǔn)則要求，維護法治精神。

　　二是關(guān)于程序公正和實體公正的關(guān)系。從法律事實和客觀事實的理解出發(fā)，審計機關(guān)在復(fù)議過程和訴訟過程中的補充取證，也可能會取得更加充分的證據(jù)，使法律事實和客觀事實更加接近，以懲治違法，但為什么仍然得不到法律的支持？這是因為法律在關(guān)注實體公正的同時，同樣關(guān)注程序公正。根據(jù)《行政處罰法》第 30 條的規(guī)定，作出行政處罰前，“行政機關(guān)必須查明事實。違法事實不清的，不得給予行政處罰”，這就明確了“先取證，后裁決”的程序原則。審計機關(guān)如果在審計結(jié)論作出后，再作補充取證，違反了這一原則，就不具有正當(dāng)性。程序公正就是過程的公正，雖然它未必總能得出公正的實體結(jié)果，但對程序的漠不關(guān)心，常常會導(dǎo)致實體結(jié)果的不公正。由于各種原因并不能使執(zhí)法者保證法律事實和客觀事實的一致，加上執(zhí)法者或受主觀認(rèn)知和感情的影響，或存在濫用權(quán)力的可能，必須用程序公正來彌補實體公正的模糊性和局限性。因此，審計人員追求財經(jīng)法紀(jì)得到切實執(zhí)行的目標(biāo)必須受到行政和司法程序的制約。

　　綜上所述，新的《國家審計準(zhǔn)則》體現(xiàn)了審計機關(guān)在正確處理客觀事實和法律事實關(guān)系的基礎(chǔ)上，對程序公正的追求，并進一步地保證了審計機關(guān)在可能發(fā)生的行政訴訟中的有利地位，是符合法治精神的。 （濉溪縣審計局：趙剛 宗禾 ）