預(yù)算執(zhí)行審計(jì)是《審計(jì)法》賦予審計(jì)機(jī)關(guān)的基本職能，也是國家審計(jì)機(jī)關(guān)的一個(gè)永恒的主題。做好預(yù)算執(zhí)行審計(jì)工作，充分發(fā)揮審計(jì)機(jī)關(guān)在維護(hù)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行秩序，推動(dòng)財(cái)政四項(xiàng)改革，規(guī)范財(cái)政收支行為，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的和諧發(fā)展的職能作用，是審計(jì)機(jī)關(guān)的義不容辭的神圣職責(zé)。我區(qū)的財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)，自《審計(jì)法》頒布實(shí)施以來，已經(jīng)走過了14年不平凡的道路，在維護(hù)財(cái)經(jīng)秩序、加強(qiáng)廉政建設(shè)、維護(hù)財(cái)政資金安全、促進(jìn)深化改革和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面發(fā)揮了重要作用。歷史進(jìn)入了一個(gè)新時(shí)期，如何用科學(xué)發(fā)展觀統(tǒng)領(lǐng)財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)，如何在財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)中，繼續(xù)在查錯(cuò)糾弊的基礎(chǔ)上，更加注重把握總體，從制度層面查找問題、分析原因和提出建議，充分發(fā)揮免疫系統(tǒng)功能，促使問題從根本上得到解決，有效地發(fā)揮了審計(jì)的建設(shè)性作用，是擺在我們每一個(gè)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)工作者面前的一個(gè)新課題。為此，本人擬就如何進(jìn)一步深化預(yù)算執(zhí)行審計(jì)作一些初淺的探討：

　　區(qū)級(jí)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)是區(qū)審計(jì)機(jī)關(guān)在區(qū)人民政府的領(lǐng)導(dǎo)下，依據(jù)有關(guān)財(cái)政審計(jì)法律法規(guī)和區(qū)人大審查和批準(zhǔn)的年度財(cái)政預(yù)算，對(duì)本級(jí)財(cái)政及區(qū)屬預(yù)算執(zhí)行部門和單位，在預(yù)算執(zhí)行過程中籌集、分配和使用財(cái)政資金的情況以及組織政府預(yù)算收支任務(wù)完成情況和其他財(cái)政收支的真實(shí)、合法和效益性所進(jìn)行的審計(jì)監(jiān)督活動(dòng)。由此可見，區(qū)級(jí)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)涉及的面非常之廣，不僅包括本級(jí)財(cái)政和地稅，還包括區(qū)屬所有參與預(yù)算執(zhí)行的部門和單位。只要涉及到財(cái)政性資金，不論納入哪一種方式管理，都是審計(jì)監(jiān)督的范圍。在理論上好說，并有根有據(jù)，理直氣壯，但在審計(jì)實(shí)踐中，確實(shí)存在體制機(jī)制以及相關(guān)的現(xiàn)實(shí)問題，我們必須面對(duì)，同時(shí)還要作進(jìn)一步思考和探索。

　　一、審計(jì)體制的盲區(qū)影響了區(qū)級(jí)地方預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的完整性。

　　財(cái)政就是政府收支，同級(jí)審就是審計(jì)政府的收支，財(cái)政的核心職能就是資金分配，怎樣分？分給誰？分多少？要做一個(gè)計(jì)劃，這就是預(yù)算，在計(jì)劃的實(shí)施中遇上突發(fā)事件需要修改計(jì)劃這就是預(yù)算調(diào)整，一年完了，要扎個(gè)賬，歸納一下收支結(jié)余情況，這就是決算。這樣一來，財(cái)政的分配職能涉及到四個(gè)環(huán)節(jié)：預(yù)算的編制、預(yù)算的執(zhí)行、預(yù)算的調(diào)整、財(cái)政決算。按審計(jì)法的規(guī)定，審計(jì)機(jī)關(guān)只能對(duì)本級(jí)政府的預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，另外三個(gè)環(huán)節(jié)，審計(jì)不能涉足；如要涉足沒有法律依據(jù)，是審計(jì)的盲區(qū)。依法審計(jì)，只能審預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支，不能審預(yù)算編制、預(yù)算調(diào)整和財(cái)政決算。財(cái)政分配涉及到上述四個(gè)方面，而審計(jì)只能涉足其中的一個(gè)方面即“執(zhí)行”，這給審計(jì)帶來的第一個(gè)困惑就是財(cái)政在資金分配方面的自由支配權(quán)實(shí)在太大，且不完全受審計(jì)監(jiān)督。舉例說明：預(yù)算編制中，人員經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)都是固定的，項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)有很大的彈性空間，收支兩條線在形式上做到了，但掛鉤部分，打入項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)，擴(kuò)大了預(yù)算編制中支出金額，把隱性的掛鉤通過人大的批準(zhǔn)合法化，使得審計(jì)難以監(jiān)督。第二個(gè)困惑就是財(cái)政在預(yù)算編制中通過轉(zhuǎn)移支付作掩護(hù)，把預(yù)算超高的部分做下來，為機(jī)動(dòng)支出預(yù)留空間。類似于違章建筑，不能長(zhǎng)高長(zhǎng)胖，就往下做，挖地一層，房屋的空間就多一層。上級(jí)補(bǔ)助預(yù)計(jì)得越少，自由支配的空間就越大。舉個(gè)實(shí)例：07年預(yù)算上級(jí)補(bǔ)助10500萬元，實(shí)際補(bǔ)助21827萬元，其中大部分都是地方財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助，超出預(yù)算的部分有11327萬元，就是機(jī)動(dòng)財(cái)力，如遇有臨時(shí)追加支出，動(dòng)用了這部分機(jī)動(dòng)財(cái)力，雖然在支出總額上增加了，但按預(yù)算法的規(guī)定，可以剔除這個(gè)因素，不影響預(yù)算支出的控制比例。由此可見上級(jí)補(bǔ)助收入預(yù)算得越少，財(cái)政對(duì)無預(yù)算安排的部分機(jī)動(dòng)支配權(quán)就越大，財(cái)政嘗到這個(gè)甜頭，在近幾年的財(cái)政總預(yù)算的編制中，對(duì)上級(jí)轉(zhuǎn)移支付等補(bǔ)助性收入的預(yù)算往往留有較大的機(jī)動(dòng)空間。這一點(diǎn)，從預(yù)算補(bǔ)助收入占實(shí)際到位的補(bǔ)助收入的比例越來越低，就足以說明財(cái)政在預(yù)算編制中是故意壓低基數(shù)的，審計(jì)還是無法監(jiān)督其預(yù)算編制的科學(xué)性和有效性。第三個(gè)困惑就是同級(jí)審仍然象一個(gè)內(nèi)部審計(jì)，缺乏獨(dú)立性。按預(yù)算法的規(guī)定，人大審查批準(zhǔn)預(yù)算，無預(yù)算安排的就不能列支，由于財(cái)政預(yù)留的空間較大，往往將無預(yù)算但不得不支出的支出丟在一個(gè)兜底的包羅萬象的大筐子里面，這個(gè)大筐子名叫其他支出，07年其他支出1.8億元，占總支出的比例接近20%，這其中有很多支出如對(duì)企業(yè)稅收返還獎(jiǎng)勵(lì)等，都是政府領(lǐng)導(dǎo)同意的，財(cái)和政兩個(gè)字連在一起，表明錢是政府的，審計(jì)財(cái)政就是審計(jì)政府的錢，就是審計(jì)自己的上級(jí)，審了自己的上級(jí)后首先要向自己的上級(jí)匯報(bào)，然后再代表自己的上級(jí)向人大匯報(bào)告，審計(jì)處于政府和人大的中間，既做到查深查透，又要協(xié)調(diào)好各方的關(guān)系，同級(jí)審如何深化，確實(shí)值得研究。

　　二、審計(jì)管理的盲點(diǎn)影響了區(qū)級(jí)地方預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的權(quán)威性。

　　每年審計(jì)，都要向人大報(bào)告全口徑財(cái)政收入完成情況，國稅部門征收的稅收收入是全口徑財(cái)政收入的重要組成部分，特別是新的稅收法規(guī)出臺(tái)后，國稅部門征收的收入占全口徑財(cái)政收入的比重越來越大。根據(jù)審計(jì)實(shí)踐，地方稅收部門在稅收征管政策執(zhí)行上總是存在一些例如已開票未入庫、應(yīng)收未收等問題，而國稅部門在稅收征管政策執(zhí)行方面的情況，地方審計(jì)機(jī)關(guān)是不得而知的。因?yàn)榘凑宅F(xiàn)行審計(jì)管理規(guī)定，地方審計(jì)機(jī)關(guān)是不能對(duì)國稅部門進(jìn)行審計(jì)的，但又要向人大報(bào)告全口徑財(cái)政收入完成情況，因此，審計(jì)只能依據(jù)國庫提供的報(bào)單反映國稅全口徑財(cái)政收入完成情況。由此形成區(qū)本級(jí)財(cái)政收入執(zhí)行中的嚴(yán)重缺陷，導(dǎo)致區(qū)本級(jí)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)是不完整的審計(jì)。

　　三、審計(jì)問責(zé)機(jī)制的缺失影響了審計(jì)監(jiān)督職能作用的發(fā)揮。

　　審計(jì)是監(jiān)督部門，主要職能就是監(jiān)督，基本職責(zé)就是查問題、揭露問題，直接問責(zé)的法律依據(jù)不充分。審計(jì)查出問題并提出建議后，要靠審計(jì)人員去督促整改。沒有一整套審計(jì)與紀(jì)檢監(jiān)察等職能部門聯(lián)手督促整改并跟蹤問責(zé)機(jī)制作保障，這個(gè)督促的力度是打了折扣的，督促整改的效果也是不佳的，最明顯的就是你今年查了，他改了，明年再查，又犯了，屢查屢犯，屢犯屢查，斷不了根。比如：國有資產(chǎn)納入預(yù)算管理，這是預(yù)算法規(guī)定的，但是在執(zhí)行中，總有一些變通，先搞一個(gè)過渡戶放一下，理由是這種收入不穩(wěn)定，可以有意識(shí)地調(diào)節(jié)財(cái)政收入，避免大起大落，有利于財(cái)政收入保持穩(wěn)定增長(zhǎng)。于是在這種理由的掩護(hù)下，每年都存在大額的國資收入未納入預(yù)算，幾千萬的資金沉淀在過渡戶里冬眠，長(zhǎng)年存在應(yīng)收未收、應(yīng)繳未繳這樣一些突出問題。

　　四、做好區(qū)級(jí)預(yù)算審計(jì)工作的途徑和方法

　　要做好地方預(yù)算執(zhí)行審計(jì)，首先要消除目前審計(jì)體制上盲區(qū)的影響，從法律法規(guī)和制度層面上，增加審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)預(yù)算的編制、預(yù)算的調(diào)整和財(cái)政決算的審計(jì)職能，保障區(qū)級(jí)地方預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的全面性和完整性。其次是建議上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)將同級(jí)國稅部門稅收征管政策執(zhí)行情況的審計(jì)授權(quán)給地方審計(jì)進(jìn)行，以保障區(qū)級(jí)地方預(yù)算執(zhí)行審計(jì)全口徑財(cái)政收入的真實(shí)性和權(quán)威性。第三，要建立一整套審計(jì)與紀(jì)檢監(jiān)察等職能部門聯(lián)手督促整改并跟蹤問責(zé)的工作機(jī)制，以保障審計(jì)監(jiān)督職能作用的充分發(fā)揮。除此，還有做好具體的同級(jí)財(cái)政審計(jì)，一是要繼續(xù)加大對(duì)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的審計(jì)。按照建立公共財(cái)政基本框架的要求，區(qū)級(jí)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)要在對(duì)財(cái)政收支真實(shí)性、合法性審計(jì)的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)分析財(cái)政支出的結(jié)構(gòu)是否按照建立公共財(cái)政基本框架的要求進(jìn)行了調(diào)整，支出的重點(diǎn)是否放在為政府的正常運(yùn)轉(zhuǎn)提供財(cái)力保障，是否加大了對(duì)教育、社會(huì)保障、城市建設(shè)、醫(yī)療等社會(huì)公益性事業(yè)支出的力度。二是根據(jù)審前調(diào)查所獲得的資料，選擇一部分部門和單位，重點(diǎn)審計(jì)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的預(yù)算編制、申請(qǐng)撥付使用和執(zhí)行情況以及項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的收支結(jié)余，用于印證部門預(yù)算編制的可行性、立項(xiàng)的真實(shí)性、執(zhí)行的合規(guī)性，有無以項(xiàng)目為名挪著它用等情況，反映部門預(yù)算的執(zhí)行水平。三是跟蹤部分專項(xiàng)資金主要是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金撥付和使用情況。四是繼續(xù)關(guān)注國資辦、財(cái)源辦等有關(guān)科室銀行賬戶收付記錄，查看是否有轉(zhuǎn)移外借等情況，促使其進(jìn)一步規(guī)范管理。（本三是跟蹤部分專項(xiàng)資金主要是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金撥付和使用情況。四是繼續(xù)關(guān)注國資辦、財(cái)源辦等有關(guān)科室銀行賬戶收付記錄，查看是否有轉(zhuǎn)移外借等情況，促使其進(jìn)一步規(guī)范管理。