| 內容提要: 本文在認真分析了我國公路特許經營內涵和基本模式的基礎上，著重研究了目前公路特許經營制度在我國經營性收費公路中的應用模式，分析了各種應用模式的優(yōu)劣和應用范疇。 |
［關鍵詞］公路 特許經營 應用模式
近年來，隨著我國公路尤其是高速公路里程的快速增長，社會各界對深化公路建設投融資體制改革提出了更加迫切的要求。特許經營制度作為一項收費公路經營管理制度的創(chuàng)新，在世界很多國家得到廣泛的應用。在我國，推行特許經營制度有利于實現(xiàn)政府職能的轉變，規(guī)范政府與公路經營企業(yè)之間的權利、義務和責任，有效引進民間資金進入公路基礎設施建設領域，推動公路建設事業(yè)和國民經濟快速、健康與有序發(fā)展。
一、公路特許經營的內涵和基本模式
公路特許經營屬于政府特許經營的范疇，可將公路特許經營界定為“政府為實現(xiàn)公路社會效益的充分發(fā)揮，由相應的交通主管部門作為出讓方；與投資人為實現(xiàn)自身經濟效益設立的公路經營企業(yè)作為受讓方，共同簽訂公路特許經營合同，來規(guī)范的在一定期限和范圍內建設和經營公路基礎設施及其服務設施，經營期限屆滿后，辦理公路移交手續(xù)的交通行政許可行為”。
由此可見，公路建設屬于政府投資行為而不是個體行為；是經政府委托、由國內外經濟組織建設公路。國內外經濟組織依法設立的公路經營企業(yè)來經營交通基礎設施，是經政府特許，通過建造公路來取得經營收費公路及其服務設施的權利。
公路實行特許經營并不涉及公路所有權的變更，公路屬于國有資產；但國家并不作為經營性收費公路的經營主體。公路經營權轉讓屬于政府特許行為；但公路特許經營并非只是公路經營權轉讓。經政府承諾、允許國內外經濟組織通過投資建設來獲得一定期限內公路及其相關設施經營權的行為，屬于政府特許行為而不是經營權轉讓行為。
公路特許經營模式基本上是在公路行業(yè)中由政府授權投資者，允許其建立特許經營公司，成為獨立的經濟法人，在一定時期內享有公路建設和運營管理的特權。經營期內，公司可通過收取車輛通行費和綜合開發(fā)經營，回收投資并獲取收益。經營期滿后，將良好技術狀態(tài)的公路無償歸還國家。政府通過合同協(xié)議或其他方式明確政府與獲得特許權的投資者（受許人）之間的權利與義務。
二、特許經營制度在我國經營性收費公路中的重要應用模式
我國特許經營制度在具體實施過程中，由于受具體項目的投資規(guī)模、地理位置、沿線經濟發(fā)展狀況、風險大小、戰(zhàn)略意義和在國家公路網中的重要性等因素的限制，根據(jù)各自項目的特點，采取了不同的特許經營模式�，F(xiàn)有特許性質的公路經營企業(yè)，組建的方式主要有兩種：一是新建項目，以經營性公路本身的資產和未來收益作抵押，通過項目融資來籌措資金，組建公路經營企業(yè)；二是已經建成的項目，政府通過經營權有償轉讓，組建公路經營企業(yè)，進行合作或合資經營。重要的應用模式具體如下四種。
�。ㄒ唬﹪锌毓傻腂OT模式
國有控股的BOT模式是指國家和地方政府采取招投標方式，授權國有控股公司在特許經營期內負責公路的建設和運營。國家對特許經營公司參股控制，國有資產的產權由國有控股公司來代表，公路歸國家所有，特許經營公司擁有經營權，公司不再隸屬于政府機構，是獨立的法人實體，完全按照商業(yè)化經營。其運營主體主要是省級公路有限責任公司，目前除了遼寧、新疆、青海、寧夏、內蒙等少數(shù)省區(qū)以外，大多數(shù)省份均成立了省級公路有限責任公司，試圖利用經營機制發(fā)展高速公路事業(yè)，這在一定程度上反映了我國高速公路發(fā)展的趨向。目前，我國實行收費經營制度的高速公路中，至少有50%的高速公路是由省級公路有限責任公司直接進行運營管理、或通過控股和參股間接運營管理的。
采用國有控股的BOT模式可以加強國家對公路建設的宏觀調控能力，穩(wěn)固國家對國道主干線和國防項目的控制地位；國家出資增加了項目公司各方對投資的信心和決心，更容易吸引民間資本，同時有效的規(guī)避BOT項目的風險；國有控股公司代表國家執(zhí)行投資和資產運營管理職能，可以保證國有資產保值增值，避免公路國有資產流失；有利于改變現(xiàn)有經營性收費公路“一路一公司”的局面，形成大的企業(yè)集團，引導公路管理由粗放無序向規(guī)范、集約型轉軌。
（二）經營性收費公路內資BOT模式
經營性收費公路內資BOT模式是指利用非中央和地方政府投資采用BOT模式建設運營公路項目，其中“內資”主要是包括國有企業(yè)、民營企業(yè)和個人的投資。主要是在各省的統(tǒng)一規(guī)劃下采用內資BOT模式修建省內的公路干線，特別是通往地方的支線，以使得國家的干道更好的發(fā)揮作用。既可以由地方政府出一部分資金入股，由國有企業(yè)及民營企業(yè)或個人出一部分資金入股；也可以完全由運行效益好的國有企業(yè)和民營企業(yè)及個人共同投資，優(yōu)勢互補，風險分擔。如福建刺桐大橋采用的是公司型合資結構，四家公司（名流實業(yè)股份有限公司、福建省交通投資有限公司、福建省公路開發(fā)總公司、泉州市路橋開發(fā)總公司）于1994年5月28日以60%、15%、15%、10%的比例出資注冊成立具有獨立的企業(yè)法人資格的泉州刺桐大橋投資開發(fā)有限公司。投資開發(fā)有限公司獲得刺桐大橋為期30年（含建設期）的大橋建設經營特許權合同。
經營性收費公路采用內資BOT模式可以正確引導和充分利用國內資金投向公路基礎設施建設，帶動多個相關產業(yè)的發(fā)展，促進地方經濟；有助于形成國內的大型企業(yè)集團，如前述的名流實業(yè)股份有限公司就是由泉州市十五家經濟實力較強的民營企業(yè)聯(lián)合組成的；此外內資BOT模式風險管理比外資BOT模式容易，便于簽訂公路特許經營合同。
�。ㄈ┩赓YBOT模式
外資BOT模式是以外方投資為主組成的項目公司獲得收費公路的經營權，也就是我們平時所指的一般意義上的B0T方式。主要優(yōu)點在于項目所需建設資金主要由外商解決，無需政府投資，；有利于我國學習國外先進的設計、施工、生產技術和項目管理經驗。由于我國目前尚處于BOT試點階段，國家計委規(guī)定，一律以外商獨資模式組建項目公司，但是隨著我們對BOT方式的了解逐漸深入，應考慮采取合資BOT方式建設收費公路。
�。ㄋ模┺D讓收費公路經營權的TOT方式
采用TOT方式，轉讓我國收費公路的經營權主要是指轉讓公路收費權�！豆贩ā穼肥召M權轉讓的定義為：由縣級以上地方人民政府交通主管部門利用貸款或者向企業(yè)、個人集資建成的公路，其收費權依法有償轉讓給國內外經營組織經營的權利。通過有償轉讓公路收費權的方式可以盤活公路資產存量，可以實現(xiàn)“以路養(yǎng)路、滾動發(fā)展”的良性循環(huán)；有利于迅速獲得大量資金，緩解資金短缺的矛盾、減少政府的財政壓力和債務壓力；按現(xiàn)有的有關法規(guī)，以償還債務為目標的非經營性收費的年限明顯要短于經營性收費的特許年限，因此在非經營性收費公路實行經營權轉讓后，公路建設可以得到政策差價帶來的額外資金收益；引資的成功率較高，是一種方便快捷的融資方式。如西臨高速公路以3億元將20年的經營權轉讓給香港越秀公司，西臨高速經營權成功轉讓成為公路經營權轉讓的典范。
采用轉讓收費公路經營權的TOT方式，是實現(xiàn)“政企分開”，改變我國現(xiàn)行的收費公路“雙軌制”，解決我國現(xiàn)有政府還貸收費公路的善后問題的方法之一。我們明確“收費權轉讓”不是投資行為，不涉及產權，有租賃性質，可以采用招投標等方式，將我國現(xiàn)有地方政府經營的收費還貸公路的經營權在一定特許經營期限內轉讓給收費公路公司，特許經營所得用于還貸和公益性公路建設。
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聯(lián)系作者：
徐淑文：沈陽市新民公路管理處；郵編：110003；
梁 鋒：遼寧省運輸管理局；郵編：110003。
