摘要：農(nóng)村人口群體劃分為失地農(nóng)民、農(nóng)民工、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)村民營(yíng)企業(yè)職工及純農(nóng)民。對(duì)他們的養(yǎng)老保障狀況進(jìn)行分析，探討其在養(yǎng)老保障方面面臨的困境，并以這四類群體為基礎(chǔ)，設(shè)計(jì)和構(gòu)建了以促進(jìn)就業(yè)及提高農(nóng)民自保能力為核心、以土地保障為基礎(chǔ)、以最低生活保障為“托底”的與城鎮(zhèn)相銜接的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障體系的基本框架，探討政府在農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障體系建設(shè)中應(yīng)肩負(fù)的責(zé)任。

　　黨的十六大以來(lái)，國(guó)家對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障給予了越來(lái)越多的關(guān)注，我國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障體系初步構(gòu)建。目前我國(guó)仍有近60%的人口分布在農(nóng)村，發(fā)展相對(duì)滯緩的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)及相對(duì)脆弱的養(yǎng)老能力預(yù)示著：今后我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老的重點(diǎn)和難點(diǎn)均應(yīng)在農(nóng)村。目前農(nóng)村老年問(wèn)題的重點(diǎn)和難點(diǎn)實(shí)際在于“養(yǎng)”，農(nóng)村老年人“老有所養(yǎng)”關(guān)乎我國(guó)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)與可持續(xù)發(fā)展，關(guān)乎農(nóng)村社會(huì)的安定。目前農(nóng)村老年人的養(yǎng)老仍主要靠家庭，然而，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型背景下，受生育政策和生育觀念等影響，這一傳統(tǒng)養(yǎng)老方式正面臨功能弱化及農(nóng)村年輕一代贍養(yǎng)比持續(xù)增高的挑戰(zhàn)。在此，結(jié)合我國(guó)國(guó)情及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保障的要求，探討與城鎮(zhèn)相銜接的農(nóng)村養(yǎng)老保障體系建設(shè)。

　　一、我國(guó)農(nóng)村人口的群體劃分及其養(yǎng)老保障狀況

　　相對(duì)于農(nóng)村人口及勞動(dòng)力的迅速增長(zhǎng)而言，我國(guó)農(nóng)村社會(huì)生產(chǎn)力水平相對(duì)低下，經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)緩慢，勞動(dòng)力流動(dòng)渠道不暢及轉(zhuǎn)移機(jī)制不完善，導(dǎo)致富余勞動(dòng)力在農(nóng)村和農(nóng)業(yè)部門大量存在。目前農(nóng)村勞動(dòng)力流動(dòng)轉(zhuǎn)移的方式主要有“離土不離鄉(xiāng)”和“離土又離鄉(xiāng)”兩種。“離土不離鄉(xiāng)”模式因轉(zhuǎn)移成本低而吸納了大量農(nóng)村富余勞動(dòng)力，推動(dòng)了農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和小城鎮(zhèn)的發(fā)展。20世紀(jì)80年代以來(lái)隨著人口流動(dòng)管理的逐漸“解凍”及戶籍制度的松動(dòng)，“離土又離鄉(xiāng)”轉(zhuǎn)移模式開(kāi)始盛行。20世紀(jì)90年代以來(lái)城市化和工業(yè)化進(jìn)程的加快以及大量農(nóng)村耕地被征用，使農(nóng)村社會(huì)出現(xiàn)了“失地農(nóng)民”這一新興群體。失地農(nóng)民、農(nóng)民工、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)村民營(yíng)企業(yè)從業(yè)者和純農(nóng)民是目前我國(guó)農(nóng)村具有代表性的四大勞動(dòng)者群體。

　　長(zhǎng)期形成的城鄉(xiāng)二元社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)及城鄉(xiāng)居民在社會(huì)福利方面享有的不同待遇，使農(nóng)民長(zhǎng)期被擱置于社會(huì)保障制度之外m.土地是我國(guó)多數(shù)農(nóng)民的唯一收人來(lái)源，是其生活的最后一道保障線，失去土地意味著失去生存之本，特別是對(duì)已進(jìn)人或接近老年的農(nóng)民來(lái)講，土地是其生存權(quán)的重要標(biāo)志。20世紀(jì)90年代出現(xiàn)的失地農(nóng)民，因就業(yè)和收人發(fā)生變化，家庭保障隨之也變得脆弱。在土地被征用后，農(nóng)民盡管得到了一定補(bǔ)償，然而因數(shù)額有限且不具長(zhǎng)期供給性，隨著土地補(bǔ)償費(fèi)消費(fèi)殆盡，其生活也慢慢陷于窘境。對(duì)失地農(nóng)民來(lái)說(shuō)，最可怕的是心理和心態(tài)失衡，是一種在失去土地這一基本保障而又無(wú)法找到其他相對(duì)穩(wěn)定的收人來(lái)源時(shí)逐漸滋生的不穩(wěn)定情緒。針對(duì)失地農(nóng)民的境況，近年來(lái)國(guó)家和地方政府出臺(tái)了一系列政策和辦法，但目前這一群體的養(yǎng)老保障問(wèn)題仍未得到根本解決。

　　農(nóng)民工是我國(guó)社會(huì)變遷中出現(xiàn)的一個(gè)特殊群體，大體包括“離土不離鄉(xiāng)”的農(nóng)民工和“離土又離鄉(xiāng)”的農(nóng)民工兩部分。后者又可劃分為三類：一類是已“城市化”了的農(nóng)民工，他們有著長(zhǎng)期的勞動(dòng)關(guān)系和相對(duì)穩(wěn)定的工作崗位，有著相對(duì)固定的居所，已成為城市產(chǎn)業(yè)工人的一部分；第二類是季節(jié)性農(nóng)民工，他們只在農(nóng)閑時(shí)外出務(wù)工，農(nóng)忙時(shí)返回農(nóng)村；第三類是處于不斷流動(dòng)中的農(nóng)民工，他們居無(wú)定所，工作崗位經(jīng)常變換。由于農(nóng)民工文化素質(zhì)普遍較低，技術(shù)技能相對(duì)落后而又難以得到及時(shí)更新，在激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中隨時(shí)可能陷人“無(wú)工作、無(wú)收人、無(wú)保障”的“三無(wú)”境地。近年來(lái)國(guó)家對(duì)農(nóng)民工問(wèn)題給予了高度關(guān)注，一系列旨在改善農(nóng)民工境況、保障農(nóng)民工權(quán)益的政策和制度陸續(xù)頒布實(shí)施，農(nóng)民工的工作和生活境況得到了顯著改善。然而，因目前國(guó)家仍未將農(nóng)民工納人城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系之中，農(nóng)民工社會(huì)保障仍然是局部的和低水平的，他們?nèi)匀幻媾R老年后無(wú)養(yǎng)老保障的困境。

　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)村民營(yíng)企業(yè)連接著農(nóng)村與城市、農(nóng)民與非農(nóng)民。在我國(guó)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中扮演著重要角色。然而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)村民營(yíng)企業(yè)從業(yè)者則是被置于我國(guó)城鎮(zhèn)社會(huì)養(yǎng)老保障體系之外的一個(gè)特殊群體。目前，國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)村民營(yíng)企業(yè)職工的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)無(wú)統(tǒng)一政策規(guī)定，各地、各部門只是結(jié)合自身情況，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)做了一些簡(jiǎn)單規(guī)定，但不規(guī)范，使企業(yè)無(wú)所適從。就鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)來(lái)講，近年來(lái)通過(guò)拍賣、股份合作和股份制等產(chǎn)權(quán)改革，明晰了產(chǎn)權(quán)，然而，卻給鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保障帶來(lái)了新的困難；就農(nóng)村民營(yíng)企業(yè)而言，因大多數(shù)民營(yíng)企業(yè)把企業(yè)主利益置于首位，為了賺取利潤(rùn)、降低成本，大都不愿為職工繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)。近年來(lái)，在經(jīng)濟(jì)全球化及我國(guó)市場(chǎng)化進(jìn)程持續(xù)加快的大背景下，我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)也逐漸進(jìn)人了不斷優(yōu)化組合和升級(jí)換代的時(shí)期。在這種情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)村民營(yíng)企業(yè)職工的社會(huì)保障無(wú)疑成為一個(gè)需要盡快考慮并解決的重要問(wèn)題，特別是這一群體的社會(huì)養(yǎng)老保障問(wèn)題。

　　“純農(nóng)民”的養(yǎng)老保障是我國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障的核心部分。純農(nóng)民一般指居留在農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、以土地產(chǎn)出為主要收人來(lái)源的勞動(dòng)者，即純粹意義上的農(nóng)民。我國(guó)農(nóng)村人口多，人均耕地少，加之農(nóng)民收人水平普遍不高，因此，在迅速變化的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，農(nóng)民的養(yǎng)老保障能力相對(duì)較差。為了改善農(nóng)民的生活和生產(chǎn)狀況，提高其自養(yǎng)能力，近年來(lái)國(guó)家出臺(tái)了一系列惠農(nóng)政策，如減免農(nóng)業(yè)稅、對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)給予補(bǔ)貼、建立農(nóng)村合作醫(yī)療制度、免除農(nóng)民子女的教育費(fèi)等，極大地提高了農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性，從一定程度上改善了農(nóng)民的自保能力和自我發(fā)展能力。然而，因農(nóng)民生活和生產(chǎn)的基礎(chǔ)條件仍然薄弱，加之這些年來(lái)與農(nóng)民生產(chǎn)和生活密切關(guān)聯(lián)的農(nóng)用物資、水電等的價(jià)格持續(xù)走高，大多數(shù)農(nóng)民家庭背負(fù)的負(fù)擔(dān)依然較重，他們不愿或難以拿出余錢投保于養(yǎng)老保險(xiǎn)。目前我國(guó)人均耕地面積不到0.1公頃，加之土地耕作成本持續(xù)走高以及經(jīng)營(yíng)、銷售的相對(duì)粗放，農(nóng)民增產(chǎn)不增收問(wèn)題仍突出。就農(nóng)民而言，單純依靠有限的土地收人較難過(guò)上大病無(wú)憂、養(yǎng)老無(wú)慮的日子，因此，一些農(nóng)民寧愿拋荒或者無(wú)償轉(zhuǎn)讓耕地也要外出務(wù)工，以獲取更好的生活境況。

　　二、建立與城鎮(zhèn)相銜接的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障體系

　　生活狀況差、經(jīng)濟(jì)收人低使得廣大農(nóng)村居民始終把改善生活狀境況作為家庭和個(gè)人追求的目標(biāo)，相比之下，對(duì)個(gè)人養(yǎng)老保障的重視相對(duì)不夠。而且，隨著農(nóng)村人口異質(zhì)化程度增大，農(nóng)村養(yǎng)老保障問(wèn)題進(jìn)一步復(fù)雜化，由此決定了現(xiàn)階段我國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障體系建設(shè)必須在充分考慮不同人口群體特征的條件下分層次進(jìn)行陰。同時(shí)還要考慮農(nóng)村與城鎮(zhèn)社會(huì)養(yǎng)老保障體系的未來(lái)銜接問(wèn)題，并力求做到以下兩點(diǎn)：一是各人口群體均能實(shí)現(xiàn)有所積累；二是無(wú)論最終養(yǎng)老地在何處，都能實(shí)現(xiàn)老有所養(yǎng)。按照上述要求，構(gòu)建圖一所示的以就業(yè)自保為核心、以土地保障為基礎(chǔ)、以政府財(cái)政為“托底”的與城鎮(zhèn)相銜接的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障體系基本構(gòu)架。

　　第一，通過(guò)建立就業(yè)促進(jìn)機(jī)制、改善就業(yè)質(zhì)量提高農(nóng)民的自我保障能力，進(jìn)而建立起以受保人自我保障為核心的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障體系。

　　通過(guò)提高勞動(dòng)者的就業(yè)能力，促進(jìn)勞動(dòng)者實(shí)現(xiàn)可持續(xù)就業(yè)，既是提高勞動(dòng)者自我保障能力、實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)者自我發(fā)展目標(biāo)的客觀要求，也是我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保障體系建設(shè)和良性發(fā)展的前提。面對(duì)老年人口迅速增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)及我國(guó)相對(duì)薄弱的社會(huì)養(yǎng)老保障能力，要在保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障的可持續(xù)發(fā)展，較好地體現(xiàn)社會(huì)保障的“普惠性”原則，就不能按西方福利國(guó)家的社會(huì)養(yǎng)老保障模式來(lái)設(shè)計(jì)農(nóng)村或城市的社會(huì)養(yǎng)老保障制度。否則，中長(zhǎng)期內(nèi)我國(guó)社會(huì)保障體系將陷人發(fā)展困境。當(dāng)然，要使城鄉(xiāng)居民真正享受到我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果，就必須兼顧個(gè)人發(fā)展與社會(huì)發(fā)展的關(guān)系，在體現(xiàn)以人為本原則下確保社會(huì)保障的可持續(xù)發(fā)展。

　　因此，現(xiàn)階段我國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障制度設(shè)計(jì)和體系建設(shè)應(yīng)走以受保人自我保障為主、以政府財(cái)政支持為輔的道路。即是說(shuō)，在促進(jìn)農(nóng)民就業(yè)的同時(shí)，通過(guò)建立帶有一定強(qiáng)制性和激勵(lì)性的農(nóng)民養(yǎng)老保障繳費(fèi)、政府財(cái)政按農(nóng)民繳費(fèi)額對(duì)等配比的制度，來(lái)提高農(nóng)民的自我保障能力，強(qiáng)化農(nóng)民的養(yǎng)老保障意識(shí)。在此思路下，對(duì)失地農(nóng)民、農(nóng)民工、在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)村民營(yíng)企業(yè)從業(yè)的農(nóng)民以及純農(nóng)民，分類設(shè)計(jì)社會(huì)養(yǎng)老保障制度。

　　對(duì)失地農(nóng)民，國(guó)家應(yīng)從保障其合法權(quán)益著手，通過(guò)建立經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償與就業(yè)促進(jìn)和社會(huì)保障相結(jié)合的保障機(jī)制，助推失地農(nóng)民向城鎮(zhèn)和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。要從

　　根本上解決失地農(nóng)民的生活和養(yǎng)老保障問(wèn)題，必須把就業(yè)作為突破口，通過(guò)建立就業(yè)培訓(xùn)、創(chuàng)業(yè)扶持和就業(yè)服務(wù)等就業(yè)促進(jìn)和保障機(jī)制，來(lái)幫助他們順利實(shí)現(xiàn)非農(nóng)化就業(yè)。同時(shí)，還應(yīng)給予完全失去土地的農(nóng)民以城鎮(zhèn)居民身份，納人城鎮(zhèn)居民管理體系，享有城鎮(zhèn)居民的一切權(quán)利。對(duì)部分失去土地的農(nóng)民，則應(yīng)尊重其意愿，或者納人城鎮(zhèn)社會(huì)養(yǎng)老保障體系（對(duì)部分失去土地的農(nóng)民，在納入城鎮(zhèn)社會(huì)養(yǎng)老保障體系、享受城鎮(zhèn)居民的一切待遇和權(quán)利后，應(yīng)以土地流轉(zhuǎn)或權(quán)屬轉(zhuǎn)讓形式交出其擁有的剩余土地，并獲得相應(yīng)的土地出讓金），或者在給予其合理經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償前提下，納人農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障體系。為保證養(yǎng)老金的積累性，應(yīng)將土地出讓收益（包括紅利）中的一定比例注人失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障基金賬戶。

　　對(duì)于農(nóng)民工，可以設(shè)計(jì)兩種以上方案，供有穩(wěn)定崗位（有較長(zhǎng)期的勞動(dòng)雇傭關(guān)系和穩(wěn)定的就業(yè)崗位）和無(wú)穩(wěn)定崗位的農(nóng)民工（處于經(jīng)常的流動(dòng)狀態(tài)）自主選擇。在設(shè)計(jì)此類制度時(shí)，政府可結(jié)合農(nóng)民工就業(yè)情況進(jìn)行適當(dāng)分類：

　　一是對(duì)簽訂較長(zhǎng)期勞動(dòng)合同、有較穩(wěn)定勞動(dòng)雇傭關(guān)系、工作崗位較穩(wěn)定的農(nóng)民工，政府應(yīng)給予其享受與城鎮(zhèn)居民同等權(quán)益的資格，并納人城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保障體系。

　　二是對(duì)流動(dòng)性較大、未簽訂較長(zhǎng)期勞動(dòng)合同、未建立長(zhǎng)期雇傭關(guān)系的農(nóng)民工，國(guó)家可設(shè)計(jì)并出臺(tái)基本養(yǎng)老保障制度，尤其要建立能在全國(guó)通行、通兌的農(nóng)民工個(gè)人養(yǎng)老保險(xiǎn)賬戶系統(tǒng)，個(gè)人賬戶所形成的養(yǎng)老金積累額由當(dāng)?shù)貏趧?dòng)保障部門委托銀行管理，所得收益歸農(nóng)民工個(gè)人所有，并允許中途斷保的農(nóng)民工續(xù)保，從根本上解決農(nóng)民工流動(dòng)性大、不能連續(xù)繳費(fèi)的問(wèn)題。

　　對(duì)具有農(nóng)民身份、長(zhǎng)期從業(yè)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)或農(nóng)村民營(yíng)企業(yè)的勞動(dòng)者，社會(huì)養(yǎng)老保障制度的構(gòu)建可從各地實(shí)際出發(fā)，在綜合考慮企業(yè)和從業(yè)者經(jīng)濟(jì)承受能力及土地使用權(quán)是否收回等問(wèn)題情況下，設(shè)計(jì)不同的社會(huì)養(yǎng)老保障方案：

　　一是對(duì)那些參加基本養(yǎng)老保障時(shí)間較短的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村民營(yíng)企業(yè)職工，如果參保人仍處在法定勞動(dòng)年齡內(nèi)，其土地使用權(quán)回收與否可由參保人自己決定。

　　二是對(duì)參加基本養(yǎng)老保障時(shí)間較長(zhǎng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村民營(yíng)企業(yè)的農(nóng)村勞動(dòng)者，可在自愿原則下將其納人城鎮(zhèn)養(yǎng)老保障體系之中，享受與城鎮(zhèn)居民等同的一切待遇。對(duì)納入城鎮(zhèn)養(yǎng)老保障體系的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村民營(yíng)企業(yè)職工，其原有土地應(yīng)予收回，并將回收土地的部分經(jīng)濟(jì)收益補(bǔ)充到受保人養(yǎng)老基金賬戶之中。

　　三是對(duì)“村中城”企業(yè)（指城市在農(nóng)村投資建廠的企業(yè)），應(yīng)按照“誰(shuí)征地，誰(shuí)負(fù)責(zé)”原則，為那些被征地農(nóng)民提供就業(yè)培訓(xùn)及合適的就業(yè)崗位，并在自愿原則下視情況納人城鎮(zhèn)或農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障體系，進(jìn)行歸口統(tǒng)一管理。

　　對(duì)于純農(nóng)民，可通過(guò)以下兩種辦法來(lái)實(shí)現(xiàn)其養(yǎng)老保障：

　　一是采取以勞務(wù)換保障辦法。隨著農(nóng)村社區(qū)的不斷發(fā)展，農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老社會(huì)服務(wù)問(wèn)題已經(jīng)或正在提上議事日程，農(nóng)村老年人養(yǎng)老服務(wù)需求的不斷增加，為農(nóng)民在農(nóng)村服務(wù)行業(yè)就業(yè)開(kāi)辟了新的道路。特別是高齡老人和生活自理能力退化或基本喪失的農(nóng)村老人，生活照料和精神慰藉的有無(wú)和優(yōu)劣，直接關(guān)系著老年人的生活質(zhì)量及其家庭關(guān)系的和諧，由此也為純農(nóng)民提供了獲取額外收人的機(jī)會(huì)。通過(guò)將他們參與農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的所得，部分地轉(zhuǎn)化為其個(gè)人養(yǎng)老保障金。同時(shí)國(guó)家給予一定比例的補(bǔ)貼，既能激發(fā)他們參與農(nóng)村老年人照料的積極性，也能從一定程度上解決農(nóng)村老人缺乏照料的問(wèn)題，并保障純農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)賬戶的及時(shí)積累，促進(jìn)農(nóng)村養(yǎng)老保障良性運(yùn)行。

　　二是采取農(nóng)產(chǎn)品換保障的辦法。糧食等農(nóng)產(chǎn)品是農(nóng)民的最基本產(chǎn)出，在我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品商品化率和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化程度普遍不高的條件下，通過(guò)直接以糧食等農(nóng)產(chǎn)品來(lái)抵繳養(yǎng)老保障費(fèi)，有助于將農(nóng)產(chǎn)品這一潛在社會(huì)保障資源轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的社會(huì)保障資源，以滿足農(nóng)民對(duì)現(xiàn)金和社會(huì)保障的雙重渴求。同時(shí)也是對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)和純農(nóng)戶的一種有效保護(hù)與支持。因此，通過(guò)以糧食等農(nóng)產(chǎn)品換保障的方法來(lái)建構(gòu)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障制度，符合純農(nóng)民的特點(diǎn)和需要。

　　第二，以土地流轉(zhuǎn)為媒介，以推動(dòng)農(nóng)業(yè)規(guī)�；�經(jīng)營(yíng)為方向，以促進(jìn)非農(nóng)就業(yè)為接點(diǎn)，建構(gòu)與城鎮(zhèn)相銜接的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障體系。

　　在我國(guó)，國(guó)家和農(nóng)民集體對(duì)土地的絕對(duì)占有權(quán)是確保土地在社會(huì)養(yǎng)老保障體系中發(fā)揮作用的基本前提，也是土地有效流轉(zhuǎn)、保證以土地收益來(lái)?yè)Q取必要養(yǎng)老保障的重要法律基礎(chǔ)，而土地使用權(quán)和收益獲取權(quán)的部分乃至全部流轉(zhuǎn)，則是農(nóng)民身份轉(zhuǎn)變及實(shí)現(xiàn)農(nóng)村與城鎮(zhèn)社會(huì)養(yǎng)老保障體系有效銜接的紐帶。從資源配置角度看，勞動(dòng)力與不同類別生產(chǎn)資料的長(zhǎng)期配置與牢固結(jié)合造就了不同生產(chǎn)方式下的勞動(dòng)者群體，農(nóng)民工及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)或農(nóng)村民營(yíng)企業(yè)的農(nóng)村勞動(dòng)者則因其勞動(dòng)力與耕地等生產(chǎn)資料發(fā)生了部分或全部分離而成為不同于純農(nóng)民的勞動(dòng)者群體。他們的生產(chǎn)方式及獲取經(jīng)濟(jì)收人的途徑發(fā)生了變化，經(jīng)營(yíng)耕地已不再是其主要或唯一謀生手段，耕地對(duì)其生存和發(fā)展的保障功能已經(jīng)弱化甚至消失，他們的生產(chǎn)方式和生活方式呈現(xiàn)出一定的非農(nóng)化和城市化特征。因此，在構(gòu)建與城鎮(zhèn)相銜接的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障體系時(shí)應(yīng)特別注意不同群體的特征及其與土地關(guān)系的上述變化。

　　在構(gòu)建與城鎮(zhèn)相銜接的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障體系過(guò)程中，應(yīng)重視兩方面：

　　一是如何將農(nóng)村勞動(dòng)者的非農(nóng)就業(yè)與社會(huì)養(yǎng)老保障體系建設(shè)有機(jī)結(jié)合起來(lái)，有效發(fā)揮非農(nóng)就業(yè)對(duì)農(nóng)村與城鎮(zhèn)社會(huì)養(yǎng)老保障的連接或紐帶作用。

　　二是如何將農(nóng)民參與社會(huì)養(yǎng)老保障與土地及其權(quán)屬變更緊密聯(lián)系起來(lái)，充分發(fā)揮土地的養(yǎng)老保障功能，借助土地權(quán)屬變更或流轉(zhuǎn)將農(nóng)村與城鎮(zhèn)社會(huì)養(yǎng)老保障有效銜接起來(lái)。

　　科學(xué)、合理地引導(dǎo)和幫助農(nóng)民特別是處于冗余或閑置狀態(tài)的農(nóng)村勞動(dòng)者向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移就業(yè)，既是社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展及推進(jìn)城市化的需要，也可幫助他們逐漸擺脫對(duì)耕地的過(guò)分依賴，改善其收人來(lái)源過(guò)分單一問(wèn)題，既有助于其生產(chǎn)方式和生活方式及自我保障意識(shí)的轉(zhuǎn)變，也有助于耕地的有效整合與集中連片開(kāi)發(fā)，促進(jìn)耕地由分散經(jīng)營(yíng)向規(guī)�；�經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)變，提高農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化和產(chǎn)業(yè)化水平及其經(jīng)營(yíng)效率。在此過(guò)程中，對(duì)于非農(nóng)化程度較高、依靠非農(nóng)業(yè)收人既可維持基本生產(chǎn)和生活需要的農(nóng)村勞動(dòng)者及其家庭，可通過(guò)以土地?fù)Q權(quán)益、換保障的辦法，一方面將其納人城鎮(zhèn)居民管理體系，給予與城鎮(zhèn)居民同等的權(quán)利；另一方面，在回收其土地主要是耕地使用權(quán)和收益獲取權(quán)的同時(shí)，通過(guò)將土地按類別、等級(jí)及近期用途（一般應(yīng)限定在5年內(nèi)）進(jìn)行動(dòng)態(tài)評(píng)估和科學(xué)作價(jià)（動(dòng)態(tài)評(píng)價(jià)時(shí)限應(yīng)限定在20-30年間），實(shí)現(xiàn)土地權(quán)屬的貨幣化轉(zhuǎn)移，并將土地收益的一部分直接補(bǔ)充到土地出讓者養(yǎng)老和醫(yī)療賬戶中去，以彌補(bǔ)個(gè)人養(yǎng)老保障繳費(fèi)的虧欠和不足。對(duì)非農(nóng)化程度不高、依靠非農(nóng)業(yè)收人尚難維持基本生產(chǎn)和生活需要的農(nóng)村勞動(dòng)者及其家庭，國(guó)家應(yīng)本著自愿和利民的原則，或者歸口于城鎮(zhèn)居民，納人城鎮(zhèn)社會(huì)養(yǎng)老保障體系，或者歸口于農(nóng)村居民，納人農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障體系。對(duì)于純農(nóng)民，則應(yīng)以耕地及其農(nóng)產(chǎn)品以及他們所提供的集體和社會(huì)性勞務(wù)為基礎(chǔ)，借助市場(chǎng)機(jī)制，通過(guò)將農(nóng)產(chǎn)品和勞務(wù)按市場(chǎng)價(jià)格作價(jià)來(lái)?yè)Q保障的方式充實(shí)其養(yǎng)老基金賬戶，在激發(fā)農(nóng)民對(duì)自有耕地加強(qiáng)經(jīng)營(yíng)與管理的同時(shí)，有效引導(dǎo)農(nóng)民積極參與社會(huì)養(yǎng)老保障。

　　第三，建立以政府財(cái)政為主要資金來(lái)源的農(nóng)村最低生活保障制度，充分發(fā)揮政府在農(nóng)村社會(huì)保障中的“托底”作用。

　　農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障體系是一個(gè)涉及制度安排、保障基金供給和養(yǎng)老社會(huì)服務(wù)供給等多方面內(nèi)容的系統(tǒng)，在這個(gè)系統(tǒng)中，政府扮演著極其重要的角色，它是建設(shè)、管理、維護(hù)、支撐并確保農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障制度和體系有效運(yùn)作的主導(dǎo)力量。就政府在農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障中的責(zé)任而言，政府不僅應(yīng)肩負(fù)起引導(dǎo)和幫助農(nóng)村勞動(dòng)者實(shí)現(xiàn)就業(yè)、以達(dá)成自保目標(biāo)的責(zé)任，而且還應(yīng)肩負(fù)起通過(guò)制度、政策以及財(cái)政支持來(lái)保障農(nóng)民生存和基本生活權(quán)利的責(zé)任。有必要盡快建立起以政府財(cái)政撥款為主、以社會(huì)捐助等其他籌資形式為輔的農(nóng)村最低生活保障制度網(wǎng)，以配合農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障體系建設(shè)。農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的確立應(yīng)結(jié)合不同時(shí)期的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，在國(guó)家確立最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)前提下，由各地區(qū)根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r來(lái)設(shè)計(jì)適合本地區(qū)農(nóng)村基本生存需要的最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)（地方保障標(biāo)準(zhǔn)不能低于國(guó)家保障標(biāo)準(zhǔn)）。

　　第四，從適應(yīng)各地區(qū)社會(huì)生產(chǎn)力和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平著眼，建立基于國(guó)家社會(huì)養(yǎng)老保障框架的、適合各地區(qū)社會(huì)生產(chǎn)力和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的農(nóng)村養(yǎng)老保障繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和保障標(biāo)準(zhǔn)。

　　我國(guó)地域遼闊，地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間的社會(huì)生產(chǎn)力水平和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相差較大，在建立農(nóng)村養(yǎng)老保障體系時(shí)，應(yīng)允許各地區(qū)在國(guó)家規(guī)定的基本養(yǎng)老保障框架內(nèi)因地制宜地確定適合本地區(qū)的養(yǎng)老保障繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和保障標(biāo)準(zhǔn)岡，以體現(xiàn)社會(huì)養(yǎng)老保障的個(gè)性化和差異化特征。

　　第五，盡快出臺(tái)《社會(huì)保障法），以保證農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障有法可依、有法必依。

　　為確保農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障工作的有序、有力開(kāi)展和推進(jìn)，國(guó)家必須加快社會(huì)保障的立法工作，盡快出臺(tái)具有廣泛適用性和先進(jìn)指導(dǎo)性的《社會(huì)保障法》及其實(shí)施細(xì)則，對(duì)包括農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障在內(nèi)的有關(guān)問(wèn)題進(jìn)行具體規(guī)定。充分體現(xiàn)社會(huì)保障的強(qiáng)制性特征。