摘要：改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)國(guó)企改革取得了令人矚目的成就，但仍未能從根本上革除國(guó)企績(jī)效低下、“所有者缺位”、“內(nèi)部人控制”等弊端。在依次經(jīng)歷擴(kuò)大企業(yè)自主權(quán)、從經(jīng)營(yíng)權(quán)向所有權(quán)過(guò)渡、推進(jìn)建立現(xiàn)代企業(yè)制度和深化國(guó)家控股股份公司（特別是上市公司）內(nèi)部改革等四個(gè)階段之后，我國(guó)已進(jìn)入到“后國(guó)企改革時(shí)代”。從委托代理的視角來(lái)看，產(chǎn)權(quán)制度改革后的國(guó)企仍然存在多級(jí)委托代理關(guān)系，這是單純的產(chǎn)權(quán)制度改革并不能解決國(guó)企頑疾的癥結(jié)之所在。在“后國(guó)企改革時(shí)代”要根除國(guó)企諸多弊病，必須從深層次推動(dòng)國(guó)企改革，重點(diǎn)是加強(qiáng)對(duì)管理層的約束和監(jiān)管，切實(shí)建立和完善有效的管理層問(wèn)責(zé)機(jī)制。

　　關(guān)鍵詞：國(guó)企改革；后國(guó)企改革時(shí)代；管理層問(wèn)責(zé)；委托代理理論

　　一、引言

　　改革開(kāi)放30多年的歷程表明，國(guó)企改革始終是我國(guó)經(jīng)濟(jì)改革的中心環(huán)節(jié)，事關(guān)改革成敗的大局。毋庸置疑，經(jīng)過(guò)30多年的探索實(shí)踐，國(guó)企改革取得了令人矚目的成就，基本建立了現(xiàn)代企業(yè)制度和以國(guó)有資產(chǎn)管理委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱“國(guó)資委”）代為履行出資者職能的出資人制度，國(guó)企的盈利能力和競(jìng)爭(zhēng)力都有了很大的提高。但是，國(guó)企還只是完成了形式上的改革，并沒(méi)有從實(shí)質(zhì)上解決國(guó)企的所有者缺位、法人治理結(jié)構(gòu)不合理、績(jī)效低下等問(wèn)題。出資人制度仍然是一種多級(jí)委托代理鏈條，在這種多級(jí)委托代理?xiàng)l件下，國(guó)企依然任重道遠(yuǎn)：（1）所有者的缺位問(wèn)題依然未能得到有效解決，只不過(guò)是從過(guò)去的由各個(gè)部委、省市等分散代理行使職能變?yōu)榧杏?ldquo;國(guó)資委”一家來(lái)代理行使職能而已；（2）國(guó)企雖然建立了以公司制為主體的現(xiàn)代企業(yè)制度，但并沒(méi)有形成現(xiàn)代公司治理結(jié)構(gòu)下的議事規(guī)則、人事任免和重大事項(xiàng)集體決策的機(jī)制，還是人治；（3）如王少安（2007）所言，近年來(lái)國(guó)企經(jīng)營(yíng)狀況的好轉(zhuǎn)、利潤(rùn)規(guī)模的快速增長(zhǎng)也主要是因?yàn)?ldquo;它們處于壟斷地位，‘好賺錢(qián)’”。 　

　　上述國(guó)企改革的四個(gè)階段是層層推進(jìn)的。可以說(shuō)，后一階段的改革既是在前一改革基礎(chǔ)上的進(jìn)一步深化，更是為了克服前一改革階段存在的問(wèn)題和不足而采取的新舉措。經(jīng)過(guò)上述四個(gè)階段的改革，國(guó)企的組織形式已基本改造成為股份公司占主導(dǎo)的公司制。但是國(guó)企改革并非“一股就靈”，國(guó)企改革第三、四階段存在的問(wèn)題可以明顯地看出，國(guó)企在建立現(xiàn)代企業(yè)制度、進(jìn)行了股份制改造。甚至成為上市公司，乃至還進(jìn)行了股權(quán)分置改革之后，還依然存在許多難以解決的深層問(wèn)題。

　　從國(guó)企改革的四階段分析中我們不難發(fā)現(xiàn)，要將傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的國(guó)企改造成為適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求、產(chǎn)權(quán)明晰的現(xiàn)代企業(yè)，就形式上而言，并非莫能。到目前為止，所有的國(guó)企基本上都完成了組織制度、股權(quán)結(jié)構(gòu)、公司治理結(jié)構(gòu)構(gòu)建等形式上的改革，但由于忙于形式上的改革，對(duì)于實(shí)質(zhì)上影響國(guó)企效率、如何加強(qiáng)對(duì)國(guó)企的實(shí)際控制人——管理者行為的約束與規(guī)范則長(zhǎng)時(shí)間被忽視了。這是現(xiàn)有改革沒(méi)有從實(shí)質(zhì)上解決國(guó)企所有者缺位、法人治理結(jié)構(gòu)不合理、績(jī)效低下等問(wèn)題的根本原因。鑒于此，特提出本文研究的邏輯思路，既有的國(guó)企改革只是完成了形式上的改革，在“后國(guó)企改革時(shí)代”，國(guó)企改革再也不能停留在形式層面的修修補(bǔ)補(bǔ)，而是要研究影響國(guó)企績(jī)效的深層問(wèn)題，即把改革的重點(diǎn)放到如何規(guī)范國(guó)企的實(shí)際控制人——管理者的行為上來(lái)。這就是要建立完善有效的國(guó)企管理層問(wèn)責(zé)機(jī)制。

　　二、國(guó)企管理層問(wèn)責(zé)的理論分析

　　構(gòu)建國(guó)企管理層問(wèn)責(zé)制是“后國(guó)企改革時(shí)代”國(guó)企改革質(zhì)的深化，是解決長(zhǎng)期以來(lái)國(guó)企績(jī)效低下問(wèn)題的有效途徑與思路。而對(duì)管理層問(wèn)題的分析，必須從委托代理關(guān)系的分析著手。代理問(wèn)題是伴隨著股份公司的出現(xiàn)而產(chǎn)生的，其思想淵源最早可以追溯到亞當(dāng)·斯密。斯密認(rèn)為，在錢(qián)財(cái)?shù)奶幚砩?，股份公司的董事是為他人盡力，而私人合伙公司的人員則純?yōu)樽约捍蛩?。所以，要想股份公司的董事們監(jiān)視錢(qián)財(cái)用途像私人合伙公司人員那樣用意周到是很難做到的（斯密，1776）。由此可見(jiàn)，現(xiàn)代公司運(yùn)行中所要解決的一個(gè)核心問(wèn)題，即代理問(wèn)題，它源于所有權(quán)與控制權(quán)的分離。

　　在國(guó)企產(chǎn)權(quán)制度改革之前，由于長(zhǎng)期的計(jì)劃體制形成了政企不分、多頭管理、權(quán)責(zé)不清、條塊分割、效率低下等弊端，國(guó)企的委托代理關(guān)系模糊不清。一方面，政府通過(guò)高度集中的計(jì)劃體系控制生產(chǎn)資料和產(chǎn)成品的流通；另一方面，企業(yè)是政府部門(mén)的“附屬”、“生產(chǎn)車間”，完全沒(méi)有生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的自主權(quán)。這種高度集中、政企合一的體制在我國(guó)基礎(chǔ)薄弱、內(nèi)貧外患的情況下為迅速建立起比較完備的工業(yè)體系發(fā)揮了重要作用。隨之帶來(lái)的弊端則是，國(guó)有企業(yè)的使用權(quán)（即決策權(quán)）在政府手中，形成政企不分的傳統(tǒng)；企業(yè)負(fù)責(zé)人作為政府派出的官員，只對(duì)政府負(fù)責(zé)，企業(yè)負(fù)責(zé)人作為企業(yè)的決策者有權(quán)作出決策，但并不從正確決策中獲得利益，也不承擔(dān)錯(cuò)誤決策的責(zé)任。經(jīng)營(yíng)者缺乏積極性，由此造成國(guó)有企業(yè)的效率低下。雖然中國(guó)80年代初的國(guó)企改革采用了“放權(quán)讓利”、“承包制”等方式給予利益刺激，但是這些改革卻無(wú)一是成功的。究其原因，這些改革都沒(méi)有觸及影響國(guó)企效率的根本問(wèn)題——產(chǎn)權(quán)制度問(wèn)題。

　　于是，我國(guó)的國(guó)企（尤其是大型國(guó)企）改革，在經(jīng)歷了“放權(quán)讓利”和“承包制”等方式后，找到了產(chǎn)權(quán)制度改革這一突破口。國(guó)企產(chǎn)權(quán)制度改革，理論是先導(dǎo)。理論上，股份制是所有市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中大型企業(yè)的產(chǎn)權(quán)形式，國(guó)企必須通過(guò)股份制改革來(lái)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)明晰。厲以寧（2008）認(rèn)為所有制改革對(duì)社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)換具有關(guān)鍵意義，必須以新型所有制取代傳統(tǒng)所有制，并明確提出實(shí)行股份制是改革的方向。我國(guó)的國(guó)企改革也相應(yīng)地轉(zhuǎn)變?yōu)橐运袡?quán)改革為主。梁小民（2004）認(rèn)為，“國(guó)企效率低下源于產(chǎn)權(quán)制度”。必須通過(guò)產(chǎn)權(quán)制度改革、實(shí)行股份制來(lái)消除在傳統(tǒng)的公有制下，名義上的所有者為全民，實(shí)際上并沒(méi)有一種機(jī)制能保證全民行使所有者權(quán)力的公有制下“所有者缺位”的弊端， 從而通過(guò)明晰產(chǎn)權(quán)來(lái)提高公司的效率。這種效率來(lái)源于：（1）股權(quán)多元化，而且產(chǎn)權(quán)的主體明確；（2）股權(quán)相對(duì)集中，有相對(duì)控股的大股東；（3）股份是可以交易、轉(zhuǎn)讓的。通過(guò)股權(quán)多元化，使企業(yè)做大，在股權(quán)主體明確的條件下達(dá)到權(quán)責(zé)利之間的一致。在實(shí)踐上，國(guó)企產(chǎn)權(quán)制度改革從股份制改革試點(diǎn)開(kāi)始，到全面推進(jìn)公司制改造、建立現(xiàn)代企業(yè)制度，大批國(guó)企改造成為以股份公司為主要組織形式的公司制企業(yè)，成為滬深股市上市公司的主力軍。到黨的十七大，明確提出：“深化國(guó)有企業(yè)公司制股份制改革，健全現(xiàn)代企業(yè)制度，優(yōu)化國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)國(guó)有經(jīng)濟(jì)活力、控制力、影響力”。國(guó)有企業(yè)股份制改革更加上升為黨的重要方針政策之一。產(chǎn)權(quán)制度改革后的國(guó)企委托代理關(guān)系逐漸明晰，國(guó)家作為國(guó)有企業(yè)出資人、企業(yè)的經(jīng)營(yíng)者則是企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理的受托人的地位得以明確，國(guó)企的委托代理關(guān)系如圖1所示。

　　但是，許多國(guó)有企業(yè)實(shí)行股份制之后績(jī)效卻仍然沒(méi)有根本性提高。在沒(méi)有進(jìn)行產(chǎn)權(quán)制度改革之前（甚至在產(chǎn)權(quán)制度改革之后），人們?cè)诓檎覈?guó)有企業(yè)低效的原因時(shí)都首先歸咎于“所有者缺位”。為什么在進(jìn)行了產(chǎn)權(quán)制度改革、實(shí)行了股份制之后還依然如故呢？這除了如張維迎教授形象的比喻，即部分國(guó)企的股份化是“白馬身上畫(huà)道道——冒充斑馬”，除徒有其名而無(wú)其實(shí)的原因外，實(shí)際上，國(guó)企實(shí)行股份公司形式并沒(méi)有從根本上克服“所有者缺位”的弊端。于是就有了國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革，即將原來(lái)由國(guó)務(wù)院各部委和地方政府各部門(mén)分頭管理國(guó)有資產(chǎn)改為由國(guó)務(wù)院國(guó)資委和各級(jí)地方國(guó)資委統(tǒng)一管理國(guó)有資產(chǎn)的體制。以國(guó)務(wù)院及各級(jí)地方國(guó)資委的成立為標(biāo)志，國(guó)有資產(chǎn)委托代理制度初步建成。這一改革使過(guò)去“九龍治水”的情況，即國(guó)有企業(yè)有很多部門(mén)在管，但沒(méi)有哪個(gè)部門(mén)真正對(duì)國(guó)有資產(chǎn)保值增值負(fù)責(zé)的局面得到改善。前國(guó)資委主任李榮融撰文認(rèn)為，“成立國(guó)資委從機(jī)構(gòu)設(shè)置上實(shí)現(xiàn)了‘政企分開(kāi)’、‘政資分開(kāi)’，使國(guó)有資產(chǎn)保值增值的責(zé)任得到了有效落實(shí)。”（李榮融，2007）

　　但是，成立國(guó)資委，由其代為履行出資者職能，并沒(méi)有改變國(guó)有資產(chǎn)管理仍然是一種多級(jí)委托代理鏈條的狀況。而在這種多級(jí)委托代理?xiàng)l件下，所有者的缺位依舊存在：“人人所有，人人沒(méi)有”、“人人享有權(quán)利，人人不盡義務(wù)”的局面并未從根本上得到改觀；國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理者仍然沒(méi)有壓力也沒(méi)有動(dòng)力來(lái)真正努力經(jīng)營(yíng)好自己所管理的企業(yè)，國(guó)有企業(yè)的效率仍然低下。而且還可能產(chǎn)生新的問(wèn)題，如公司管理層與國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)管人之間的“合謀”。這時(shí)的國(guó)企多級(jí)委托代理關(guān)系變?yōu)槿鐖D2所示。

　　我們之所以將國(guó)企的委托代理稱為多級(jí)委托代理關(guān)系，是因?yàn)槠渑c傳統(tǒng)委托代理理論中的私人或法人資本的委托代理關(guān)系相比增加了一個(gè)委托代理環(huán)節(jié)，即全體人民將資產(chǎn)委托給政府行使所有者職能，政府再將國(guó)有企業(yè)委托給企業(yè)的經(jīng)營(yíng)者——管理層。傳統(tǒng)委托代理理論中的委托代理關(guān)系如圖3所示。

　　然而，如何解決股權(quán)分散、兩權(quán)分離條件下的委托代理問(wèn)題是一個(gè)世界性的難題。即使是在私人和法人投資的股份公司里，“所有者缺位”的問(wèn)題也依然存在。伯利和米恩斯（1932）在對(duì)美國(guó)大公司的所有權(quán)和管理權(quán)所作的論述中指出：在大多數(shù)這類公司里，全體董事的股份合起來(lái)通常也不過(guò)占全部股份的百分之一或百分之二，但事實(shí)上他們掌握全部管理權(quán)。“在選舉董事會(huì)的過(guò)程中，股東通常只有在下列三種辦法中擇一而行。他可以放棄投票權(quán)；他也可以出席年會(huì)并按照他的股權(quán)親自投票；他還可以簽署一張委托書(shū)將他的投票權(quán)委托給公司董事會(huì)所選派的某些人即代理委員會(huì)行使……無(wú)論選擇上面所說(shuō)的哪種辦法，他都不能行使任何程度的管理權(quán)。說(shuō)得更恰當(dāng)些，管理權(quán)往往操之于選派代理委員會(huì)的那般人手里……既然代理委員會(huì)是本屆董事會(huì)任命的，因此董事會(huì)在實(shí)際上能支配他們自己的繼任人。”（伯利、米恩斯，1932）雖然當(dāng)時(shí)伯利和米恩斯沒(méi)有用“所有者缺位”或“內(nèi)部人控制”這樣的用語(yǔ)，但這不恰恰說(shuō)明在股權(quán)分散的兩權(quán)分離條件下，西方發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的股份公司也同樣存在“所有者缺位”嗎？在股權(quán)分散、兩權(quán)徹底分離的美國(guó)股份公司也同樣存在管理層侵害股東利益的問(wèn)題。英國(guó)學(xué)者伯特蘭·羅素在1896年第一次訪問(wèn)美國(guó)時(shí)，對(duì)很多美國(guó)鐵路公司破產(chǎn)現(xiàn)象感到大為驚訝。經(jīng)了解后發(fā)現(xiàn)，“并非由于董事無(wú)能，而是由于他們耍一種手腕：這些董事用各種方法把普通股的投資轉(zhuǎn)移到對(duì)他們有巨大利益的其他公司里去了。這是一個(gè)很露骨的辦法，現(xiàn)在事情做得比較端正些，但原則還是一樣的。在任何一個(gè)大公司里，管理權(quán)必然不像所有權(quán)那樣分散……低聲下氣的股東們是能夠有禮貌地并合法地加以掠奪的。”（伯特蘭·羅素，1946）

　　以上分析表明，要解決國(guó)企因“所有者缺位”而導(dǎo)致的效率低下問(wèn)題，顯然不能僅從產(chǎn)權(quán)制度改革、委托代理關(guān)系的優(yōu)化上做文章。我們認(rèn)為，在中國(guó)國(guó)企改革進(jìn)程中展開(kāi)的產(chǎn)權(quán)制度改革、建立現(xiàn)代企業(yè)制度、完善國(guó)有資產(chǎn)管理制度等多項(xiàng)改革都是正確的，而且是必要的，它為國(guó)企的健康發(fā)展提供了制度基礎(chǔ)。問(wèn)題的關(guān)鍵是，在多級(jí)委托代理的條件下，如何讓多級(jí)委托代理鏈條上的每級(jí)委托人或代理人各司其職、各負(fù)其責(zé)，以避免委托代理鏈條無(wú)限延伸下去而陷入“死循環(huán)”？在國(guó)企的多級(jí)委托代理鏈條上，處于關(guān)鍵環(huán)節(jié)的當(dāng)然是取得了企業(yè)實(shí)際控制權(quán)的經(jīng)營(yíng)者（或管理層）。因此，加強(qiáng)對(duì)管理層的約束和監(jiān)管就成為關(guān)鍵。為此，我們提出應(yīng)該建立完善國(guó)企管理層問(wèn)責(zé)機(jī) 制，使國(guó)企管理層在充分享有企業(yè)管理控制權(quán)的同時(shí)，也要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

　　三、國(guó)企管理層問(wèn)責(zé)制構(gòu)建的思路

　　問(wèn)責(zé)制導(dǎo)源于法學(xué)。在法理的基本理念中，法治社會(huì)必然是責(zé)任社會(huì)，任何人必須有對(duì)自己的行為負(fù)責(zé)的“自然正義”準(zhǔn)則?！斗▏?guó)民法典》1382條集中表達(dá)為過(guò)失責(zé)任——“任何行為使他人受損害時(shí)，因自己的過(guò)失而致使行為發(fā)生之人對(duì)該他人負(fù)賠償?shù)呢?zé)任”。制度經(jīng)濟(jì)學(xué)也認(rèn)為，在任何一項(xiàng)制度中，都有相應(yīng)的懲罰機(jī)制。從組織學(xué)的角度看，所謂“問(wèn)責(zé)制”是指這樣一種制度：首先，在組織的規(guī)則中，有一個(gè)事先設(shè)計(jì)好的匯報(bào)體系和程序，通常是在一個(gè)多級(jí)的委托代理鏈條中，由低級(jí)向更高一級(jí)定期匯報(bào)情況；其次，責(zé)任追究制度，如果上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的下級(jí)出現(xiàn)責(zé)任事件，或其所管轄的單位出現(xiàn)重大責(zé)任事故，并造成一定負(fù)面影響，組織不僅要對(duì)直接行為人、單位按照事先約定的規(guī)則追究責(zé)任，而且還要求其上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)本人對(duì)相關(guān)事宜進(jìn)行解釋、剖析，就自己在其中有無(wú)責(zé)任、什么責(zé)任、責(zé)任大小等問(wèn)題向更高一級(jí)組織進(jìn)行說(shuō)明，組織并據(jù)此作出相應(yīng)的處理。

　　在公司制下，由股東大會(huì)選舉和任命產(chǎn)生的董事會(huì)必須對(duì)股東負(fù)責(zé)。他們必須為經(jīng)營(yíng)決策等行為負(fù)責(zé)并承擔(dān)責(zé)任。問(wèn)責(zé)是由授權(quán)產(chǎn)生的——股東大會(huì)給董事會(huì)授權(quán)，董事會(huì)給管理層授權(quán)，管理層對(duì)股東及其董事會(huì)負(fù)責(zé)，董事會(huì)則是通過(guò)管理層對(duì)股東負(fù)責(zé)。所以，問(wèn)責(zé)制度的全部正當(dāng)性是基于“權(quán)為股東所授”，“責(zé)因擁權(quán)而擔(dān)”。正因如此，管理層有責(zé)任首先向股東報(bào)告他們的決策行為和經(jīng)營(yíng)情況，股東有權(quán)利要求制裁那些瀆職的管理者（包括董事）。這是公司制的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。隨著科學(xué)發(fā)展觀的落實(shí)，管理層（董事）①問(wèn)責(zé)已經(jīng)成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活中一個(gè)十分引人注目的新現(xiàn)象（朱羿 錕。2008）。怛如何將對(duì)國(guó)企管理層的問(wèn)責(zé)落到實(shí)處則既是一個(gè)十分迫切的問(wèn)題，也是一個(gè)難點(diǎn)問(wèn)題。對(duì)此，我們認(rèn)為應(yīng)從以下幾方面著手建立完善管理層問(wèn)責(zé)機(jī)制。

　?。ㄒ唬┙⑼晟茋?guó)企管理層問(wèn)責(zé)的法制體系。有管理層（董事）問(wèn)責(zé)之事，自應(yīng)有問(wèn)責(zé)之法（朱羿錕，2008）。在我國(guó)現(xiàn)行的法制體系中，對(duì)于國(guó)企管理層問(wèn)責(zé)的法規(guī)制度主要存在兩個(gè)層面的規(guī)范：一是法律層面的規(guī)范，主要體現(xiàn)在《公司法》的相關(guān)條文中。如《公司法》第150條規(guī)定，董事違反注意義務(wù)，給公司造成損失的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任；在第152條的股東派生訴訟中則規(guī)定了股東有權(quán)為了公司的利益以自己的名義向人民法院提起訴訟；第153條賦予了股東直接訴訟的權(quán)力，規(guī)定“股東可以向人民法院提起訴訟”。二是國(guó)務(wù)院及地方政府部門(mén)規(guī)章。如2003年國(guó)務(wù)院頒發(fā)（儉業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理?xiàng)l例》，第40-41條規(guī)定了國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè)的企業(yè)負(fù)責(zé)人因?yàn)E用職權(quán)、玩忽職守而造成企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)損失應(yīng)負(fù)賠償責(zé)任、紀(jì)律處分r行政處分）和刑事責(zé)任，從而宣告了國(guó)有企業(yè)和國(guó)有控股公司管理層“無(wú)責(zé)任經(jīng)營(yíng)”模式的終結(jié)。2004年國(guó)務(wù)院頒布的《關(guān)于推進(jìn)資本市場(chǎng)改革開(kāi)放和穩(wěn)定發(fā)展的若干意見(jiàn)》中，明確要求建立對(duì)退市公司高管人員失職的責(zé)任追究機(jī)制，切實(shí)維護(hù)投資者的合法權(quán)益。與此相呼應(yīng)，各省市國(guó)資委相繼出臺(tái)了大量的國(guó)有資產(chǎn)重大損失的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任追究規(guī)定。例如，《北京市重大經(jīng)營(yíng)決策失誤責(zé)任追究暫行辦法》（2005）、《上海市國(guó)有資產(chǎn)重大損失領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任追究辦法》（2005）以及《廣東省省屬企業(yè)違規(guī)決策造成資產(chǎn)損失領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任追究暫行辦法》（2006）。2006年，中國(guó)保監(jiān)會(huì)也頒行了《國(guó)有保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)重大案件領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任追究試行辦法》。此外，鑒于我國(guó)國(guó)企治理結(jié)構(gòu)的特點(diǎn)，還可以依據(jù)有關(guān)黨紀(jì)和政紀(jì)對(duì)部分高管實(shí)施問(wèn)責(zé)。在我國(guó)國(guó)有及國(guó)有控股公司中，許多董事都是黨員，自應(yīng)受黨紀(jì)約束。如2004年修訂的《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》對(duì)企業(yè)負(fù)責(zé)人失職、瀆職的主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、重要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的追究做出了明確的規(guī)定。還根據(jù)黨管干部的原則，國(guó)有獨(dú)資公司的董事長(zhǎng)、副董事長(zhǎng)、董事、總經(jīng)理、副總經(jīng)理以及國(guó)有控股公司國(guó)有股權(quán)代表出任的董事長(zhǎng)、副董事長(zhǎng)、董事、總經(jīng)理、副總經(jīng)理等企業(yè)負(fù)責(zé)人，由政府按照相關(guān)干部管理權(quán)限進(jìn)行委派，他們往往具有中央管干部、省管干部或市管干部的身份，理應(yīng)受有關(guān)政紀(jì)的約束。比如，2006年監(jiān)察部和國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局頒發(fā)的《安全生產(chǎn)領(lǐng)域違法違紀(jì)行為行政處分暫行規(guī)定》，對(duì)企業(yè)中由國(guó)家行政機(jī)關(guān)任命的負(fù)責(zé)人也同樣適用。

　　上述法規(guī)是當(dāng)前實(shí)施對(duì)國(guó)企管理層問(wèn)責(zé)的主要依據(jù)和規(guī)范體系。但是，在實(shí)踐中成功對(duì)管理層作出有效問(wèn)責(zé)的案例并不多見(jiàn)，執(zhí)行的效果并不好。這主要是因?yàn)?，一方面，在現(xiàn)有的法律規(guī)范體系下，管理層負(fù)有忠實(shí)和注意兩大傳統(tǒng)義務(wù)，分別是針對(duì)董事的品性和能力。對(duì)管理層這種責(zé)任的追究歷來(lái)是司法實(shí)踐中的一大難題。另一方面，《公司法》、國(guó)務(wù)院規(guī)章及各省市的辦法中對(duì)問(wèn)責(zé)的具體標(biāo)準(zhǔn)都尚未作出明確的規(guī)定，都只是籠統(tǒng)地規(guī)定對(duì)失職、瀆職、造成重大損失的國(guó)企負(fù)責(zé)人要實(shí)施問(wèn)責(zé)。如《公司法》第150條只是對(duì)“董事違反注意義務(wù)，給公司造成損失的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任”作出了規(guī)定，但沒(méi)有給出違反注意義務(wù)的判斷標(biāo)準(zhǔn)。各地國(guó)資委出臺(tái)的前述問(wèn)責(zé)辦法雖然不厭其煩列舉了企業(yè)負(fù)責(zé)人違規(guī)決策的領(lǐng)域，從個(gè)人決策、項(xiàng)目投資、對(duì)外擔(dān)保、對(duì)外資金拆借，到企業(yè)改制、重組、破產(chǎn)等等，但何謂“違規(guī)”則只字未提。

　　雖然明確規(guī)定了濫用職權(quán)和玩忽職守兩種問(wèn)責(zé)事由，但是，與誠(chéng)信的事前義務(wù)和行為標(biāo)準(zhǔn)相比，這還沒(méi)有涵蓋董事不誠(chéng)信行事的所有情形。誠(chéng)信的事前義務(wù)應(yīng)涵攝四種不當(dāng)行為：一是故意讓公司違法；二是不坦誠(chéng)告知；三是濫用職權(quán)，包括操縱公司決策和多余考慮；四是嚴(yán)重失職（朱羿錕，2008）?，F(xiàn)行法規(guī)的這些欠缺，既造成了對(duì)管理層問(wèn)責(zé)的困難，也給經(jīng)營(yíng)管理層在經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中如何規(guī)避“違規(guī)”風(fēng)險(xiǎn)造成了困惑，難怪企業(yè)家對(duì)此已經(jīng)頗有微詞。

　　那么，如何建立完善管理層（包括國(guó)企和非國(guó)企）問(wèn)責(zé)的法律規(guī)范體系，使管理層的不當(dāng)行為成為有法可依的問(wèn)責(zé)事由呢？我國(guó)作為成文法系國(guó)家，對(duì)法律執(zhí)行中出現(xiàn)的新情況、新問(wèn)題不像案例法國(guó)家那樣由法官造法來(lái)的靈活。但可由最高人民法院在適用《公司法》的司法解釋中就誠(chéng)信義務(wù)的適用作出具體規(guī)定。這是因?yàn)?，最高人民法院一直致力于頒行《公司法》的司法解釋。2002年12月26日最高人民法院公布的綴高人民法院關(guān)于審理證券市場(chǎng)因虛假陳述引發(fā)的民事賠償案件的若干規(guī)定》，為規(guī)范證券市場(chǎng)民事行為，保護(hù)投資人合法權(quán)益的民事訴訟提供了依據(jù)?，F(xiàn)在《公司法》施行近四年，其適用中的有關(guān)問(wèn)題得到了較充分的暴露，完全有條件推出系統(tǒng)的司法解釋，為界定誠(chéng)信的行為標(biāo)準(zhǔn)提供依據(jù)，進(jìn)而為各級(jí)法院運(yùn)用法律提供具有可操作性的審查標(biāo)準(zhǔn)，避免司法恣意和問(wèn)責(zé)的困難。

　?。ǘ┙⑼晟茋?guó)企管理層問(wèn)責(zé)的信息披露制度體系。問(wèn)責(zé)的前提是公開(kāi)與知情。對(duì)股東負(fù)責(zé)首先意味著讓股東知道這個(gè)公司已經(jīng)發(fā)生或正在發(fā)生的一切。會(huì)計(jì)信息作為公司經(jīng)營(yíng)的基本信息，是股東（包括潛在投資者）了解公司財(cái)務(wù)狀況和經(jīng)營(yíng)成果以及未來(lái)投資價(jià)值的重要依據(jù)和途徑。因而高質(zhì)量的會(huì)計(jì)信息對(duì)保護(hù)投資者的權(quán)益就顯得尤為重要。公開(kāi)原則是資本市場(chǎng)中證券發(fā)行與交易的基礎(chǔ)，貫穿于各國(guó)證券法律體系，成為證券立法的最高指導(dǎo)原則之一。美國(guó)大法官路易斯·布蘭戴斯在1914年所著的《池人的金錢(qián)》中有一句名言：“公開(kāi)是救治現(xiàn)代化社會(huì)及工業(yè)弊病的最佳良藥，陽(yáng)光是最好的防腐劑，燈光是最有效的警察。”會(huì)計(jì)信息披露制度是公開(kāi)原則的具體體現(xiàn)，是公開(kāi)原則在證券發(fā)行與交易制度中的具體應(yīng)用。會(huì)計(jì)信息披露制度的建立，為資本市場(chǎng)中投資者（包括債權(quán)人）的投資決策提供可信、簡(jiǎn)明和可理解的財(cái)務(wù)信息（會(huì)計(jì)信息），從而起到優(yōu)化資源配置的作用。此外，“社會(huì)公眾還利用個(gè)別主體的經(jīng)營(yíng)成果及財(cái)務(wù)狀況等有關(guān)信息進(jìn)行各種各樣的決策（FASB，1973）。”通過(guò)會(huì)計(jì)信息披露，使上市公司的經(jīng)營(yíng)者受到一種理性約束，從而有助于提高資本市場(chǎng)的有效性。正因?yàn)槿绱?，在世界各?guó)的證券立法中都將信息披露制度納入其范疇，建立起以財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)信息披露為核心的信息披露制度，并將之視為證券監(jiān)管制度的核心內(nèi)容。美國(guó)證券交易委員會(huì)在長(zhǎng)期的資本市場(chǎng)監(jiān)管中得出的經(jīng)驗(yàn)認(rèn)為：“（證券）立法的基本框架的中樞，就是公司信息公開(kāi)，利用上市公司適當(dāng)?shù)毓_(kāi)財(cái)務(wù)資料及其他信息，可使投資者作出賢明的投資判斷，而且，是防止證券欺詐的最好方法（SEC，1963）。”因此，構(gòu)建國(guó)企管理層問(wèn)責(zé)制必須建立健全除財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)信息以外的全 面信息披露制度，其中財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)信息披露是其核心內(nèi)容。

　?。ㄈ┙⑼晟乒芾韺訂?wèn)責(zé)的協(xié)調(diào)機(jī)制。管理層問(wèn)責(zé)制是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及到法律制度和公司治理兩個(gè)層面，依賴于可靠且相關(guān)的會(huì)計(jì)信息，作用于公司治理中的各責(zé)任主體。因此，我們預(yù)設(shè)存在四種類型的問(wèn)責(zé)制，即法律制度規(guī)定的問(wèn)責(zé)制、會(huì)計(jì)信息披露及問(wèn)責(zé)制、董事會(huì)問(wèn)責(zé)制和經(jīng)理層問(wèn)責(zé)制。四種類型的問(wèn)責(zé)制相互作 用，共同演化，構(gòu)成一個(gè)完整的問(wèn)責(zé)制度體系。首先，法律制度規(guī)定的問(wèn)責(zé)制直接影響著其他三類問(wèn)責(zé)制的形成、問(wèn)責(zé)的強(qiáng)度、責(zé)任履行的方式以及能否落到實(shí)處。其次，會(huì)計(jì)信息披露及問(wèn)責(zé)制在各類問(wèn)責(zé)制中起到中介和橋梁的作用。一方面它是法律制度的問(wèn)責(zé)制的具體化，在相關(guān)法律規(guī)定的對(duì)公司責(zé)任人的問(wèn)責(zé)中，絕大多數(shù)都離不開(kāi)公司所披露的會(huì)計(jì)信息；另一方面又是董事會(huì)問(wèn)責(zé)制和管理層問(wèn)責(zé)制得以落實(shí)的基礎(chǔ)。最后，董事會(huì)問(wèn)責(zé)制和經(jīng)理層問(wèn)責(zé)制則是公司治理問(wèn)責(zé)制的落足點(diǎn)。公司治理的核心——董事會(huì)作為公司運(yùn)營(yíng)的決策機(jī)構(gòu)對(duì)公司經(jīng)營(yíng)的成敗、優(yōu)劣負(fù)有不可推卸的責(zé)任；管理層作為經(jīng)營(yíng)決策的執(zhí)行者必須與董事會(huì)共同承擔(dān)責(zé)任。對(duì)董事會(huì)和經(jīng)理層問(wèn)責(zé)是在法律規(guī)定的框架內(nèi)，以財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)信息為基礎(chǔ)來(lái)實(shí)施的。因此，董事會(huì)和管理層除了對(duì)經(jīng)營(yíng)效果（業(yè)績(jī)）負(fù)責(zé)，還要對(duì)反映經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)的主要載體——會(huì)計(jì)信息的真實(shí)性和可靠性負(fù)責(zé)。這也是為什么各國(guó)法律對(duì)虛假會(huì)計(jì)信息披露的責(zé)任追究成為問(wèn)責(zé)的重要內(nèi)容之所在。管理層問(wèn)責(zé)制度體系如圖4所示。

　　通過(guò)以上分析，我們得出結(jié)論如下：現(xiàn)代公司中委托代理關(guān)系和信息不對(duì)稱的存在導(dǎo)致了企業(yè)績(jī)效的低下和股東（尤其是小股東）利益被侵占，這在我國(guó)國(guó)有企業(yè)中尤其如此。我國(guó)國(guó)企通過(guò)30多年的改革，已經(jīng)基本完成以建立現(xiàn)代企業(yè)制度為核心的產(chǎn)權(quán)制度改革，股份公司成為國(guó)企的基本組織形式，國(guó)企改革進(jìn)入到后改革時(shí)代。在后國(guó)企改革時(shí)代，改革的重點(diǎn)應(yīng)放在改善公司治理的結(jié)構(gòu)和機(jī)制、發(fā)揮制衡手段、降低委托代理成本、提高公司重大決策的科學(xué)性等方面。其中，建立完善管理層問(wèn)責(zé)機(jī)制應(yīng)該是后國(guó)企改革時(shí)代的重點(diǎn)內(nèi)容。通過(guò)實(shí)施對(duì)管理層的問(wèn)責(zé)來(lái)達(dá)到實(shí)現(xiàn)投資者資本價(jià)值保值增值的目標(biāo)，緩解國(guó)企多級(jí)委托代理?xiàng)l件下因“所有者缺位”而造成的效率低下問(wèn)題。我國(guó)是一個(gè)新興的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，資本市場(chǎng)還處在發(fā)育階段，雖然國(guó)企股份制改革從一開(kāi)始就注意借鑒吸收了發(fā)達(dá)資本市場(chǎng)通行的做法，公司（尤其是上市公司）在形式上都建立了資本市場(chǎng)法律規(guī)范所要求的公司治理結(jié)構(gòu)，但卻未能取得預(yù)期的效果。重要原因之一，就是公司運(yùn)作過(guò)程中管理層問(wèn)責(zé)制的缺失，法律規(guī)范和證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)經(jīng)營(yíng)者的問(wèn)責(zé)不力。因此，必須不斷加強(qiáng)我國(guó)資本市場(chǎng)的法制建設(shè)，完善法律層面的管理層問(wèn)責(zé)制，使國(guó)有和國(guó)有控股公司的經(jīng)營(yíng)者（管理層）得到真正有效的激勵(lì)和約束。

　?、僦祠噱K（2008）將問(wèn)責(zé)主體界定為對(duì)董事的問(wèn)責(zé)，雖然在公司治理結(jié)構(gòu)中董事會(huì)屬于決策層，經(jīng)理班子屬于執(zhí)行層，但在中國(guó)當(dāng)前的公司中，董事會(huì)和經(jīng)理層往往是交叉任職的，常常難以區(qū)分。因此，本文把公司董事和經(jīng)理層統(tǒng)稱為管理層。

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