一、政府體制變遷下的三級(jí)政府財(cái)政架構(gòu)

　　中國(guó)政府體制層級(jí)經(jīng)過(guò)一系列演變，形成目前的五級(jí)政府體制�？梢园l(fā)現(xiàn)，它與傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制是相適應(yīng)的。從中央一直到鄉(xiāng)，政權(quán)向整個(gè)社會(huì)自上而下地籠罩下去，這便于中央政府政令暢通，減少協(xié)調(diào)成本，增加對(duì)全社會(huì)的控制力。而隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革的深人.現(xiàn)行政府體制顯現(xiàn)出來(lái)的突出問(wèn)題就是管理層次偏多，行政區(qū)域單元大小懸殊，舊的以農(nóng)村為主要對(duì)象的行政區(qū)劃建制不再適應(yīng)現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求。層次過(guò)多，既增加管理成本，也影響辦事效率。據(jù)此.改革政府體制、減少政府層級(jí)已勢(shì)在必行。本文提出構(gòu)建中央一省一市(縣)三級(jí)政府來(lái)優(yōu)化政府體制層級(jí)，主要是依托于兩項(xiàng)重大的政府體制變革來(lái)完成。

　　第一項(xiàng)改革是取消“市管縣”體制，推行“省管縣”體制。從改革實(shí)踐來(lái)看.2002年以來(lái)，浙江、湖北、河南、山東、福建等省份先后根據(jù)本省的具體情況，將一部分歸屬于地級(jí)市的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)和社會(huì)管理權(quán)直接斌予經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣，在財(cái)政體制等方面實(shí)行了“省直管縣”。田這些“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”舉措，在實(shí)踐上直指上世紀(jì)80年代興起繼而約定俗成的“市管縣”體制。其核心意義在于，通過(guò)在行政層面上確認(rèn)和擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理權(quán)及財(cái)政管理權(quán)，帶動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)突破“市管縣”所形成的體制性障礙，為“市管縣”體制轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;省管縣”體制創(chuàng)造了條件。

　　第二項(xiàng)改革是推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制變革。鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的路徑選擇是將鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府取消，變?yōu)榭h級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu)。當(dāng)然，這一做法是鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的近期選擇.最為貼近我國(guó)農(nóng)村當(dāng)前實(shí)際、而鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治又具有明顯的長(zhǎng)期制度優(yōu)勢(shì)的乃是鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的必然歸宿。

　　結(jié)合政府層級(jí)結(jié)構(gòu)的變化趨勢(shì)，我國(guó)的政府級(jí)次可由原來(lái)的五級(jí)(中央、省、市、縣、鄉(xiāng)/鎮(zhèn))精簡(jiǎn)為三級(jí)(中央、省、市/縣)。在政府級(jí)次優(yōu)化后，按照“一級(jí)政府、一級(jí)財(cái)政”的原則，相應(yīng)形成中央、省、市/縣三級(jí)財(cái)政架構(gòu)。這樣.財(cái)政體制級(jí)次改革與政府體制層級(jí)變革達(dá)到協(xié)調(diào)一致。這三級(jí)政府財(cái)政構(gòu)成我國(guó)財(cái)政體制劃分的墓本層次。

　　二、優(yōu)化政府間財(cái)政關(guān)系的構(gòu)想在中央、省、市/縣三級(jí)政府財(cái)政架構(gòu)形成后，關(guān)于政府間財(cái)政關(guān)系的事權(quán)配里、財(cái)權(quán)安排及其相應(yīng)地轉(zhuǎn)移支付都要以新的基本層級(jí)為羞礎(chǔ)來(lái)重新構(gòu)建。

　　(一)優(yōu)化政府間事權(quán)配。

　　應(yīng)在轉(zhuǎn)變政府職能、理順政府與市場(chǎng)關(guān)系之后，按三級(jí)政府財(cái)政來(lái)優(yōu)化政府間的事權(quán)劃分，并以法律形式加以規(guī)范�？偟脑瓌t是，屬于全國(guó)性共同事務(wù)，應(yīng)由中央政府決策、承擔(dān)和管理;屬于地方性共同事務(wù)，應(yīng)由地方政府在中央政府統(tǒng)一政令許可范圍內(nèi)自行決策和承擔(dān)，劃歸地方政府管理。

　　從事權(quán)劃分的縱向配里上著，中央財(cái)政負(fù)貴國(guó)家安全、國(guó)防、內(nèi)政、外交、宏觀調(diào)控、地區(qū)財(cái)力平衡、全國(guó)性及跨地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)項(xiàng)目、大型國(guó)有企業(yè)興建與控股監(jiān)管、協(xié)調(diào)地區(qū)間經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展及其中央政府機(jī)關(guān)職能運(yùn)轉(zhuǎn)、中央直接管理的事業(yè)發(fā)展等支出項(xiàng)目，以保證國(guó)家法制、政令和市場(chǎng)的統(tǒng)一。省級(jí)財(cái)政主要負(fù)貴區(qū)域性的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、環(huán)境改善、中觀目標(biāo)的調(diào)控、本級(jí)機(jī)關(guān)的職能: 運(yùn)轉(zhuǎn)和省直管事業(yè)的發(fā)展等地方性支出項(xiàng)目，以完善中觀調(diào)控，增強(qiáng)行政活力。市、縣財(cái)政具體負(fù)責(zé)各自轄區(qū)范圍內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、行政管理和公用事業(yè)發(fā)展等具體支出事宜.主要包括:本級(jí)政府行政事業(yè)費(fèi)、公檢法經(jīng)費(fèi)、地方統(tǒng)縛安排的基建投資、企業(yè)技改和科研投人、城市維護(hù)建設(shè)經(jīng)費(fèi)、支農(nóng)經(jīng)費(fèi)和社保經(jīng)費(fèi)等事業(yè)支出。②

　　中央、省、市/縣三級(jí)財(cái)政共有的職貴范圍包括基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)等涉及全體國(guó)民素質(zhì)、國(guó)計(jì)民生、國(guó)土資源保護(hù)和環(huán)境治理方面的支出，中央需在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一調(diào)控、協(xié)調(diào)發(fā)展。比如，在荃礎(chǔ)教育領(lǐng)域，從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，一般是由墓層地方政府承擔(dān)份導(dǎo)管理貴任，支出貴任由各級(jí)政府共同承擔(dān)，其中中央或較高級(jí)地方政府往往負(fù)有更大的投人責(zé)任。而在我國(guó)，“以縣為主”的基礎(chǔ)教育提供體制沒(méi)有對(duì)服務(wù)的具體提供和支出兩種貴任進(jìn)行劃分，致使縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府不得不承擔(dān)起大部分基礎(chǔ)教育支出。伴隨著縣鄉(xiāng)政府的財(cái)政困難，基礎(chǔ)教育投人很難達(dá)到實(shí)際需要的水平，尤其是農(nóng)村義務(wù)教育，幾乎到了難以為繼的地步。驀礎(chǔ)教育并不嚴(yán)格地具備地方性公共物品的特征，它存在一定程度的外部性，應(yīng)屬各級(jí)政府的共有事權(quán)，由各級(jí)財(cái)政共同分擔(dān)。

　　根據(jù)三級(jí)政府間事權(quán)配里格局，財(cái)政總支出的主體在省以下的地方，市縣財(cái)政支出占全國(guó)財(cái)政總支出的比重約為55一60%，省級(jí)財(cái)政支出占全國(guó)財(cái)政總支出的比重約為巧一20%，中央財(cái)政支出占全國(guó)財(cái)政總支出的比重約僅占25一30%。

　　(二)優(yōu)化政府間對(duì)權(quán)安排。

　　按照本文設(shè)計(jì)的三級(jí)政府財(cái)政架構(gòu)，在各級(jí)財(cái)政間合理配里主體稅種，并需進(jìn)行相應(yīng)的稅制改革。

　　1.中央稅種的優(yōu)化。

　　歸屬于中央財(cái)政的稅系應(yīng)以關(guān)稅、消費(fèi)稅為主體稅種，并輔之以證券交易稅、資源稅等，其收人總最約占全國(guó)財(cái)政收人的55—60%。關(guān)稅是國(guó)家處理國(guó)內(nèi)貿(mào)易與對(duì)外貿(mào)易之間的關(guān)系、調(diào)節(jié)貿(mào)易進(jìn)出口規(guī)模和結(jié)構(gòu)的稅種，它關(guān)系到對(duì)外貿(mào)易中的國(guó)家主權(quán)，理所當(dāng)然歸屬于中央稅。完善關(guān)稅制度的努力目標(biāo)是使關(guān)稅從原來(lái)的“高稅率、多減免、窄稅羞、低征收”轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;低稅率、少優(yōu)惠、寬稅基、實(shí)征收”。消費(fèi)稅作為選擇性商品稅，著重體現(xiàn)公平兼顧效率。它已經(jīng)不符合當(dāng)前形勢(shì)的需要，應(yīng)進(jìn)行結(jié)構(gòu)性調(diào)整，包括調(diào)整征稅范圍、采用價(jià)外稅、將部分消費(fèi)品納稅環(huán)節(jié)移至批發(fā)零售環(huán)節(jié)等。證券交易稅稅源來(lái)自全國(guó)各地，但繳納地點(diǎn)卻基本集中在設(shè)有證券交易所的上海和深圳兩地，因而將其劃作中央與地方共享稅的做法有失公平。由于證券交易稅的稅源具有全國(guó)性的特點(diǎn)，稅基流動(dòng)性大，且實(shí)際分享該稅的地區(qū)財(cái)力較寬裕，調(diào)整后不會(huì)對(duì)相關(guān)地區(qū)財(cái)政運(yùn)行產(chǎn)生多大影響，應(yīng)將其由共享稅改為中央稅。資源稅除了海洋石油資源稅外，其他資源稅收人都?xì)w屬于地方。從資源稅分布的地區(qū)間非均衡上看，應(yīng)該將該稅由共享稅改為中央稅，這有利于礦產(chǎn)資源的可持續(xù)性利用。

　　2.共享稅種的合理選擇。

　　按照徹底的分稅制要求，共享稅應(yīng)盡可能地少。而我國(guó)幅員廣闊，地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度和產(chǎn)業(yè)稅源結(jié)構(gòu)差別巨大，如果共享稅沒(méi)有一定的數(shù)量和規(guī)模，則難以實(shí)現(xiàn)地區(qū)間財(cái)力的合理分配。所以，短期內(nèi)需要保留適當(dāng)數(shù)量的共享稅。可考慮將增值稅、企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅、社會(huì)保險(xiǎn)稅等暫時(shí)作為各級(jí)財(cái)政的共享稅，待條件成熟后，應(yīng)逐步將其分解到中央稅與地方稅系中。

　　從理論上講，增值稅作為中央與地方共享稅是不妥的，其收人應(yīng)當(dāng)完全歸屬于中央財(cái)政。而我國(guó)的增值稅是第一大稅種，在政府稅收收人所占比例為1/3一1/2左右，在地方政府的稅收收人中所占比例約為1/5。在地方稅稅源不充足的情況下，將增值稅完全劃給中央政府，會(huì)使地方政府的稅收收人過(guò)少，影響到地方政府組織收人的積極性及提供公共服務(wù)的能力。因此，從財(cái)政孺要角度考慮，目前仍需將增值稅作為共享稅，但可對(duì)分享比例作適當(dāng)?shù)恼{(diào)整。增值稅制改革的重心在于進(jìn)一步加大增值稅轉(zhuǎn)型力度、擴(kuò)大征稅范圍至服務(wù)業(yè)等。

　　企業(yè)所得稅從2002年起作為共享稅，從我國(guó)現(xiàn)實(shí)看是比較合適的。企業(yè)所得稅在稅制結(jié)構(gòu)中具有重要的地位，對(duì)地方政府而言，是僅次于營(yíng)業(yè)稅、增值稅的第三大稅種。在這種情況下，它的稅種功能只能讓位于其收人功能。根據(jù)公平內(nèi)外資企業(yè)稅負(fù)的要求，統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)所得稅，既符合勺vTO原則的要求，也與和諧社會(huì)追求的公平要求相一致。個(gè)人所得稅具有強(qiáng)烈的收人再分配、經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的內(nèi)在功能，且有很好的稅源增長(zhǎng)潛力，適合于作為共享稅。其改革的方向是適當(dāng)調(diào)整費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范和拓寬稅基，優(yōu)化稅率結(jié)構(gòu)，逐步建立綜合與分類相結(jié)合的個(gè)人所得稅制。

　　社會(huì)保險(xiǎn)稅的社會(huì)性決定其應(yīng)作為中央稅或至少是共享稅。將其作為中央收人，有利于在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)收繳和管理全面社會(huì)化的最終目標(biāo)。西方許多國(guó)家將社會(huì)保險(xiǎn)稅劃作中央稅種，這樣可以使得全國(guó)上下能得到大致均等的社會(huì)保障。就我國(guó)現(xiàn)階段來(lái)看，實(shí)現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)的全國(guó)性統(tǒng)一，似乎有些不切實(shí)際，社會(huì)保險(xiǎn)稅目前以作為共享稅為宜。

　　3.構(gòu)建各級(jí)地方的主體稅種。

　　省級(jí)財(cái)政形成的是以營(yíng)業(yè)稅為主體稅種，增值稅、企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅、社會(huì)保險(xiǎn)稅等共享稅為重要稅種的收人體系，其收人總量約占全國(guó)財(cái)政收人的巧一20%。通過(guò)建立這些主體稅種，基本上可以保證省級(jí)財(cái)政獲得履行職能所需的必要財(cái)力，同時(shí)，也有助于減少層層集中財(cái)力的內(nèi)在利益機(jī)制，保證基層政府的財(cái)權(quán)。

　　市(縣)財(cái)政形成的是以財(cái)產(chǎn)稅類為主體稅種的收入體系，其收人總盆約占全國(guó)財(cái)政收人的25一30%。從國(guó)際上看，財(cái)產(chǎn)稅是一種備受推崇的地方稅，構(gòu)成了基層政府的主體稅種。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2005年我國(guó)房產(chǎn)稅收人435.9億元;城鎮(zhèn)土地使用稅收人137.33億元;土地增值稅收人140.02億元;車船使用稅收人38.89億元等③。從這個(gè)角度看，把財(cái)產(chǎn)稅類列為市(縣)財(cái)政主體稅種既可增加該稅收人，同時(shí)還可調(diào)節(jié)收人分配，這是一種個(gè)人收人結(jié)構(gòu)調(diào)整型的稅收增長(zhǎng)。

　　在目前開(kāi)征一般財(cái)產(chǎn)稅困難較大的情況下，財(cái)產(chǎn)稅稅制的改革在于修訂、改進(jìn)已有的個(gè)別財(cái)產(chǎn)稅。它包括開(kāi)征房地產(chǎn)稅(或物業(yè)稅)、改造車船稅、取消土地增值稅、適時(shí)開(kāi)征遺產(chǎn)稅和蹭與稅。市(縣)財(cái)政除了構(gòu)建財(cái)產(chǎn)稅作為其主體稅種外，還需要重點(diǎn)加強(qiáng)城市維護(hù)建設(shè)稅、環(huán)境保護(hù)稅、旅游稅等具有地方受益性質(zhì)稅種的建設(shè)。

　　(三)優(yōu)化政府問(wèn)轉(zhuǎn)移支付體系。

　　按照三級(jí)政府財(cái)政來(lái)建立轉(zhuǎn)移支付，大體上有兩個(gè)基本環(huán)節(jié)，即中央對(duì)省級(jí)、省級(jí)對(duì)市(縣)。而中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付是政府間轉(zhuǎn)移支付體系的中心環(huán)節(jié)。省以下財(cái)政轉(zhuǎn)移支付設(shè)計(jì).應(yīng)在考慮本地實(shí)際情況的基礎(chǔ)上，盡量與中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計(jì)相協(xié)調(diào)，形成省對(duì)市(縣)的、以一般性轉(zhuǎn)移支付與專項(xiàng)性轉(zhuǎn)移支付為形式的規(guī)范化轉(zhuǎn)移支付制度。

　　首先，歸并現(xiàn)行種類繁多的一般性轉(zhuǎn)移支付�，F(xiàn)行的稅收返還是為了照顧地方的既得利益，與公平原則相悖。原體制補(bǔ)助是由于歷史原因形成的，本身就是不公平的，影響了地方組織財(cái)政收人的積極性。而只有過(guò)渡期轉(zhuǎn)移支付是規(guī)范化一般性轉(zhuǎn)移支付的雛形，通過(guò)逐步吸納稅收返還等一系列非規(guī)范補(bǔ)助金，可以最終演變?yōu)榕c市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求相適應(yīng)的一般性轉(zhuǎn)移支付制度。改革的措施是取消原體制補(bǔ)助或上解;對(duì)增加工資補(bǔ)助、農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助進(jìn)行歸并;對(duì)其他補(bǔ)助進(jìn)行清理;逐年降低直至最終取消稅收返還。其次，完善專項(xiàng)性轉(zhuǎn)移支付。對(duì)于屬于上級(jí)委托事項(xiàng)的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金分配數(shù)額，應(yīng)根據(jù)委托事項(xiàng)的直接成本計(jì)算確定;無(wú)配套條件的，要按照各種保障性公共產(chǎn)品提供水平達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)缺口數(shù)量和受援地區(qū)該項(xiàng)公共產(chǎn)品的單位成本計(jì)算得出;有配套條件的，不僅要測(cè)算出受援地區(qū)改善公共產(chǎn)品需要提供資金的總量，還要根據(jù)受援地區(qū)不同的人均財(cái)力水平確定有差別的資金配套比例。最后，用“因素法”替代“基數(shù)法”�；鶖�(shù)法已成為現(xiàn)行分稅辦法的制度性缺陷，必須盡快拋棄，采用國(guó)際上通用的因素法。因素法的基本特點(diǎn)是，選取一些不易受到人為控制的、能反映各地收人能力和支出需要的客觀性因素，如人口數(shù)盤(pán)、城市化程度、人均GDP、人口密度等。為了鼓勵(lì)各地加強(qiáng)稅收征管，提高地方增加收人的積極性.可考慮收人努力因素，如各地財(cái)政收人占GDP的比重。根據(jù)因素來(lái)衡t各地的財(cái)政地位，以公式化的形式確定各地的轉(zhuǎn)移支付額，從而提高轉(zhuǎn)移支付的科學(xué)化水平。

　　①宗和:《強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán):政府管理模式的創(chuàng)新》.《學(xué)習(xí)月刊)2004年第10期。

　　②賈康、閻坤:《完善省以下財(cái)政體制改革的中長(zhǎng)期思考》，《管理世界)X2005年第8期。

　　③《國(guó)家稅務(wù)總局網(wǎng)站》的有關(guān)數(shù)據(jù)。