【摘 要】2006年1月1日起，中國(guó)全面取消農(nóng)業(yè)稅，取消農(nóng)業(yè)稅是解決“三農(nóng)”問(wèn)題，促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、全面建設(shè)小康社會(huì)的一項(xiàng)具有歷史意義的舉措。然而取消農(nóng)業(yè)稅，將使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入的主體稅種缺失，因而對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入造成巨大沖擊。從取消農(nóng)業(yè)稅對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的影響進(jìn)行初步探討，以尋求鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政走出困境的出路。��

　　【關(guān)鍵詞】農(nóng)業(yè)稅；鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政��

　　1 取消農(nóng)業(yè)稅前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的運(yùn)轉(zhuǎn)狀況��

　　按照目前我國(guó)的財(cái)政體制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政基本上由三大塊資金構(gòu)成：（1）預(yù)算內(nèi)資金。（2）預(yù)算外資金。（3）自籌資金。在這種財(cái)政體制下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)的情況是：預(yù)算內(nèi)的財(cái)政收入能夠維持收入平衡，即預(yù)算內(nèi)收入足夠發(fā)放政府部門(mén)和鄉(xiāng)村教師的工資，預(yù)算外資金一般情況下能保證鄉(xiāng)政府的日常運(yùn)轉(zhuǎn)和鄉(xiāng)村公共商品的提供。��

　　2 取消農(nóng)業(yè)稅后鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所面臨的困境��

　　2.1 減少財(cái)政收入，制約基層政府功能發(fā)揮��

　　農(nóng)業(yè)稅是地方收地方用，尤其是農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)，農(nóng)業(yè)稅是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的主要收入來(lái)源，是基層政府的主要財(cái)力保障。取消農(nóng)業(yè)稅使鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入銳減，給基層政府帶來(lái)財(cái)政困難。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的支出遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于以農(nóng)業(yè)稅為主的財(cái)政收入，而這個(gè)差額部分，中央轉(zhuǎn)移支付不能覆蓋到。而當(dāng)前縣級(jí)財(cái)政又普遍困難，難以擠出財(cái)力安排鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移支付，由于受到財(cái)力約束，制約了基層政權(quán)功能的有效發(fā)揮，也影響到了政府工作的主動(dòng)性和積極性。 .

　　2.2 農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出缺口較大��

　　農(nóng)村稅費(fèi)改革取消了鄉(xiāng)鎮(zhèn)道路建設(shè)費(fèi)、集資和村提留，鄉(xiāng)鎮(zhèn)道路的建設(shè)要求列入鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算，村級(jí)道路的修建，則通過(guò)村民“一事一議”方式加以解決。對(duì)于大部分鄉(xiāng)村來(lái)說(shuō)，交通是這些地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸，道路修建任務(wù)繁重，在稅費(fèi)改革大幅度地減少了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入，上級(jí)轉(zhuǎn)移支付量又與道路修建實(shí)際所需資金量相去甚遠(yuǎn)且人員經(jīng)費(fèi)都存在嚴(yán)重缺口情況下，再擠出一塊經(jīng)費(fèi)來(lái)安排鄉(xiāng)鎮(zhèn)道路建設(shè)支出似乎不太現(xiàn)實(shí)。同樣，對(duì)于農(nóng)村水利設(shè)施建設(shè)、土地治理等方面的支出，稅費(fèi)改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政同樣是捉襟見(jiàn)肘。��

　　2.3 農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足��

　　為了解決教師工資的按時(shí)足額發(fā)放，鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)校教師工資從2001年起直接由縣財(cái)政通過(guò)教師工資專戶統(tǒng)一進(jìn)行，這有效解決了教師工資的拖欠問(wèn)題，但并未解決基礎(chǔ)教育投入不足的問(wèn)題。同時(shí)由于取消了農(nóng)業(yè)稅，取消了向?qū)W生的亂收費(fèi)，從而使教育投入不足的問(wèn)題更加明顯。一方面在上級(jí)轉(zhuǎn)移支付力度不夠的情況下，原缺口不僅沒(méi)有縮小，而且加劇了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的困難，影響鄉(xiāng)級(jí)政權(quán)其他職能的履行；另一方面教師未來(lái)工資標(biāo)準(zhǔn)提高的負(fù)擔(dān)也有可能累加在鄉(xiāng)財(cái)政，所以鄉(xiāng)財(cái)政的困難可能更大。取消農(nóng)業(yè)稅，以農(nóng)業(yè)稅為主要財(cái)政收入的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政將更加困難，鄉(xiāng)村小學(xué)的硬件建設(shè)和維護(hù)得不到有效保證，必然影響義務(wù)教育的質(zhì)量和普及。��

　　2.4 鄉(xiāng)村債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重，化解的難度增大��

　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債是當(dāng)前全國(guó)農(nóng)村面臨的突出問(wèn)題。它一般包括顯性債務(wù)和隱性債務(wù)。顯性債務(wù)有銀行存款、農(nóng)金會(huì)或其他基金貸款、統(tǒng)籌中借款和其他；隱性債務(wù)一般有欠發(fā)工資、欠發(fā)業(yè)務(wù)費(fèi)、欠付樓堂館所等基建基金、欠付修路修橋等公益項(xiàng)目資金、財(cái)政擔(dān)保和其他方面形成的債務(wù)。巨額赤字和債務(wù)由于農(nóng)村稅費(fèi)改革形成的財(cái)政政策性缺口、收支管理、預(yù)算管理的規(guī)范化剛性約束，這些債務(wù)沒(méi)有消解的希望。取消農(nóng)業(yè)稅后，如果沒(méi)有上級(jí)大力度的轉(zhuǎn)移支付，債務(wù)更是無(wú)法化解。��

　　3 取消農(nóng)業(yè)稅后解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政問(wèn)題的對(duì)策��

　　3.1 發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)，不斷增強(qiáng)財(cái)政實(shí)力��

　　取消農(nóng)業(yè)稅后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政要走出困境，緩解當(dāng)前的收支矛盾，最主要的是發(fā)展經(jīng)濟(jì)，不斷壯大財(cái)源，形成穩(wěn)定增長(zhǎng)的收入來(lái)源。為此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制應(yīng)突出激勵(lì)機(jī)制，最大限度地激發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)培植財(cái)源的活力，主動(dòng)依托當(dāng)?shù)氐馁Y源優(yōu)勢(shì)，加大招商引資力度，調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，既注重發(fā)展投入少、見(jiàn)效快的項(xiàng)目，又注意發(fā)展生產(chǎn)周期長(zhǎng)、稅源穩(wěn)定的項(xiàng)目，以形成穩(wěn)定可靠的財(cái)源體。��

　　3.2 合理界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)事權(quán)財(cái)權(quán)，完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理體制��

　　要按照財(cái)權(quán)、事權(quán)相統(tǒng)一的原則，合理界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)事權(quán)財(cái)權(quán)，使之責(zé)權(quán)利相稱，確保基層政權(quán)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和各項(xiàng)事業(yè)的健康發(fā)展�？梢栽O(shè)想把鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的內(nèi)容分三級(jí)：凡是具有全國(guó)性意義的支出如義務(wù)教育，由全國(guó)人大規(guī)定，中央政府統(tǒng)一支付；凡是地方性的公共支出如道路交通，由地方人大規(guī)定，地方政府統(tǒng)一支付，凡是上級(jí)行政部門(mén)規(guī)定或交辦的事務(wù)，財(cái)力由該部門(mén)或上級(jí)政府跟隨；凡是鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍的事務(wù)，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府操作稅費(fèi)收支。在轉(zhuǎn)移支付目標(biāo)確定后，應(yīng)建立一種以一般性轉(zhuǎn)移支付為重點(diǎn)，以有條件轉(zhuǎn)移支付相配合，以特殊轉(zhuǎn)移支付作為補(bǔ)充的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。��

　　3.3 轉(zhuǎn)變基層政府職能，進(jìn)一步推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革��

　　首先是轉(zhuǎn)變政府職能，政府從競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域退出，不再投資辦企業(yè)，更多提供鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)居民和農(nóng)民需求的公共品服務(wù)。目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能主要是以經(jīng)濟(jì)的管理為主體，社會(huì)管理和公共服務(wù)的職能相對(duì)較少。取消農(nóng)業(yè)稅后縣鄉(xiāng)政府要抓住這一有利時(shí)機(jī)，有力推進(jìn)向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變，把財(cái)力物力等公共資源更多地向社會(huì)管理和公共服務(wù)傾斜，把更多精力放在促進(jìn)社會(huì)事業(yè)發(fā)展和建設(shè)和諧社會(huì)上，切實(shí)履行好社會(huì)管理和公共服務(wù)職能。其次，要精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，削減冗員。①歸并鄉(xiāng)鎮(zhèn)的站所。②改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)教師隊(duì)伍結(jié)構(gòu)。③改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)療衛(wèi)生和計(jì)劃生育辦事機(jī)構(gòu)；④在不影響社會(huì)穩(wěn)定，有利于發(fā)展生產(chǎn)和城鎮(zhèn)建設(shè)的前提下，適當(dāng)撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)。��

　　3.4 進(jìn)一步明確各級(jí)政府對(duì)發(fā)展農(nóng)村義務(wù)教育的責(zé)任��

　　資料顯示，對(duì)現(xiàn)行農(nóng)村義務(wù)教育投入中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政占78%，縣級(jí)財(cái)政占9%，省市占11%，中央財(cái)政所占比例很小。因此，要對(duì)發(fā)展農(nóng)村義務(wù)教育的管理體制進(jìn)行改革，變九年義務(wù)教育由“以縣為主”或“以縣鄉(xiāng)為主”為中央、省、市、縣鄉(xiāng)五級(jí)財(cái)政共同承擔(dān)。要按照在國(guó)務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)下，有地方政府負(fù)責(zé)、分級(jí)管理、以縣為主的要求，建立起各級(jí)政府責(zé)任明確，財(cái)政分級(jí)投入，經(jīng)費(fèi)穩(wěn)定增長(zhǎng)，管理以縣為主的體制。��

　　3.5 建立規(guī)范和科學(xué)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度��

　　轉(zhuǎn)移支付是貫徹國(guó)家政策意圖、平衡地方財(cái)力，緩解基層財(cái)政困難的一項(xiàng)有效措施，對(duì)縣鄉(xiāng)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，應(yīng)主要用于彌補(bǔ)稅收收入不足以提供基本公共品和服務(wù)的財(cái)政收支缺口，而且首先要保證不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平縣鄉(xiāng)和不同收入基層在享受基本公共服務(wù)方面達(dá)到均衡等。因此，在全面取消農(nóng)業(yè)稅后，應(yīng)增加中央財(cái)政對(duì)地方財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付和省市財(cái)政對(duì)縣鄉(xiāng)的轉(zhuǎn)移支付力度，以矯正當(dāng)前的不均衡和緩解地方財(cái)政， 特別是縣鄉(xiāng)財(cái)政壓力。��

　　3.6 加強(qiáng)債務(wù)管理，努力化解鎮(zhèn)村債務(wù)��

　　可考慮采取以下措施：一是按照統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)、口徑、內(nèi)容對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政債務(wù)進(jìn)行清理核實(shí)，核清債權(quán)債務(wù)主體、分清償債義務(wù)和清償責(zé)任。二是先易后難分步逐項(xiàng)消化債務(wù)存量。首先是按照形成原因分項(xiàng)剝離債務(wù)。然后是建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府償債基金。還可采用行政拍賣或法律的手段催收債權(quán)償還債務(wù)。三是健全機(jī)制，防止新增不良債務(wù)。為確保化解消除債務(wù)不反彈、新增不良債務(wù)不增加，還要特別對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)不良債務(wù)加以妥善處理、分類處置：對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府經(jīng)商辦企業(yè)形成的債務(wù)，要采取措施追回欠繳，或拍賣還債，企業(yè)仍正常經(jīng)營(yíng)的，要辦理債務(wù)劃轉(zhuǎn)手續(xù)；對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為企業(yè)擔(dān)保形成的債務(wù)，要依法解除擔(dān)保；對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府興辦公益事業(yè)形成的債務(wù)，要制定還款計(jì)劃列入預(yù)算，用鄉(xiāng)鎮(zhèn)增加的收入或向上級(jí)財(cái)政申請(qǐng)相應(yīng)�？钪鸩綒w還。