摘　要：我國財政政策設(shè)計上存在一些問題：由于未將滿足經(jīng)濟發(fā)展和經(jīng)濟穩(wěn)定的政府支出分開，結(jié)果造成財政政策力度難以衡量；由于政策目標(biāo)定為經(jīng)濟增長，結(jié)果造成政策未能有效的通過經(jīng)濟目標(biāo)的實現(xiàn)，推動社會總目標(biāo)的實現(xiàn)；由于政策目標(biāo)設(shè)定不合理，結(jié)果造成政策效應(yīng)持續(xù)性差，經(jīng)濟增長對政策產(chǎn)生強烈的依賴性。

　　關(guān)鍵詞：財政政策；政策設(shè)計；政策力度；政策目標(biāo)；政策效應(yīng)

　　我國的財政政策在支撐經(jīng)濟增長方面應(yīng)該說起了很大的作用，但是如果我們對其進(jìn)行一番全面審視的話，也還是會發(fā)現(xiàn)一些問題的存在。我國是一個人口眾多的發(fā)展中國家，這種國情決定了我們在財政政策設(shè)計時，特別注意三個問題：政策的力度、目標(biāo)、效應(yīng)。然而由于缺乏這方面的研究，我國財政政策設(shè)計未能與國情很好的結(jié)合，致使財政政策存在一些先天不足。

　　一、財政政策力度難衡量

　　財政政策是通過調(diào)整稅收和支出兩個手段來實現(xiàn)經(jīng)濟穩(wěn)定的，由于這兩個手段都可量化，財政政策的實施也就存在一個力度大小的問題。政策力度衡量是一個非常重要的問題，因為政策力度大小只有同經(jīng)濟不穩(wěn)定程度相適應(yīng)，才能取得較好的政策效應(yīng)。目前我國正處在經(jīng)濟發(fā)展過程之中，財政政策力度的衡量同發(fā)達(dá)國家不同，這主要表現(xiàn)在財政支出方面。

　　在發(fā)達(dá)國家，政策力度衡量很簡單，如果政府支出越多一般就可理解政策力度越大，然而在發(fā)展中國家情況則不然。實行積極財政政策當(dāng)然要增加支出，但不能說政府增加支出就是實行積極財政政策。按羅斯托的觀點：一個國家在其經(jīng)濟發(fā)展過程中社會對公共品需求非常大。由此決定了政府出于經(jīng)濟發(fā)展考慮， 需要提供大量公共品，如道路、教育、環(huán)境衛(wèi)生、法律秩序等。社會對公共品的巨大需求會導(dǎo)致政府支出逐年增加，包括絕對支出和相對支出，而這些與經(jīng)濟穩(wěn)定無關(guān)的財政支出增加，不能視作財政政策的實施。

　　我國目前正處在經(jīng)濟發(fā)展之中，社會對公共品的需要非常大，這會導(dǎo)致政府支出年年增加，但我們不能簡單的將政府支出的增加全部視作穩(wěn)定經(jīng)濟的需要， 并理解為財政政策的實施，否則就會影響對財政政策力度的衡量。為了準(zhǔn)確衡量政策力度，我們一定要將政府為了經(jīng)濟發(fā)展而計劃增加的支出和為了經(jīng)濟穩(wěn)定而相機抉擇增加的支出分開來，不能單純根據(jù)政府支出的多少來衡量政策力度的大小。同樣，我們也不能單純根據(jù)國債發(fā)行規(guī)模的大小來衡量政策力度大小。

　　經(jīng)濟不穩(wěn)定出現(xiàn)衰退時政府收入就會下降，運用財政政策穩(wěn)定經(jīng)濟就只能采用債務(wù)融資，所以自1997以來我國國債發(fā)行年年增加，但是我們也不能簡單根據(jù)發(fā)債規(guī)模來判斷政策力度大小。穩(wěn)定經(jīng)濟實行財政政策當(dāng)然要增加國債發(fā)行，但發(fā)債增加并非完全為了穩(wěn)定經(jīng)濟，如前所述，政府為了滿足社會對公共品的需要也會增加國債發(fā)行。另外為了滿足央行公開市場業(yè)務(wù)的需要，以及非金融企業(yè)和居民對無風(fēng)險資產(chǎn)的需要，也要大量發(fā)行國債。因此我們不能單純根據(jù)發(fā)債規(guī)模大小來衡量財政政策力度大小。

　　那么如何才能準(zhǔn)確衡量我國財政政策力度呢？一個簡單可行的方法就是在財政政策設(shè)計時，對政府預(yù)算帳戶采取分類核算，以便將穩(wěn)定經(jīng)濟的支出和發(fā)債與其它的支出和發(fā)債區(qū)別開來。具體做法就是將政府帳戶分為三類———經(jīng)常帳戶、投資帳戶和穩(wěn)定帳戶。經(jīng)常帳戶包括經(jīng)常性支出（包括國債利息支出）和除政府借債之外的經(jīng)常性收入，它表明了政府在日常業(yè)務(wù)方面的責(zé)任，遵循個人和企業(yè)的理財原則即收支相等原則。投資帳戶表明政府的非經(jīng)常性支出，主要為滿足經(jīng)濟發(fā)展的公共品投資支出，這種支出可通過發(fā)債來滿足，其債務(wù)償還和公共品運營及維護(hù)成本歸屬于經(jīng)常性成本。穩(wěn)定帳戶表明政府純粹為履行穩(wěn)定經(jīng)濟職能而設(shè)立，無論是經(jīng)濟處于衰退還是通脹狀態(tài)，在穩(wěn)定帳戶中政府根據(jù)經(jīng)濟不穩(wěn)定狀態(tài)，分別機動的選擇預(yù)算平衡、盈余或赤字。如此當(dāng)經(jīng)濟不穩(wěn)定時，人們很容易根據(jù)穩(wěn)定帳戶中支出的變化，清楚的看出財政政策力度的大小，因為這些支出完全是為了對抗經(jīng)濟不穩(wěn)定，支出的多少自然也就反映了政策力度大小。不僅如此，政府預(yù)算分為三大帳戶還可明確政府的三種不同責(zé)任，更為重要的是，還可看出穩(wěn)定帳戶中任何預(yù)算狀態(tài)，無論是平衡與否都無所謂好壞，不必因采取財政政策出現(xiàn)赤字而擔(dān)心，因為實際上經(jīng)濟穩(wěn)定和預(yù)算平衡兩者不可能同時達(dá)到。

　　二、財政政策目標(biāo)欠合理

　　財政政策的直接目的是穩(wěn)定經(jīng)濟，這種穩(wěn)定狀態(tài)常用四個經(jīng)濟目標(biāo)來描述，即：充分就業(yè)、物價穩(wěn)定、持續(xù)增長、國際收支平衡。然而財政政策的最終目的還是促進(jìn)社會進(jìn)步和發(fā)展，這可用社會總目標(biāo)———自由、公正、安定和富裕的實現(xiàn)來說明。由于社會目標(biāo)的實現(xiàn)相當(dāng)程度上要依賴于經(jīng)濟目標(biāo)的實現(xiàn)，并且在一種政策工具只能實現(xiàn)一個目標(biāo)的情況下，經(jīng)濟目標(biāo)的選擇就非常重要，但政府在設(shè)計政策目標(biāo)時，需要認(rèn)識到經(jīng)濟目標(biāo)的從屬性和工具性。例如財政政策目標(biāo)設(shè)計為充分就業(yè)，則有利于社會安定、公正和經(jīng)濟持續(xù)增長，而政策目標(biāo)如果設(shè)計為經(jīng)濟增長，則僅在短期可較快促進(jìn)經(jīng)濟增長。

　　在我國，政府的積極財政政策目標(biāo)設(shè)計為經(jīng)濟增長，據(jù)此單純從經(jīng)濟增長這個目標(biāo)考慮，可以說財政政策的直接目的是達(dá)到了。自1997年以來，政府通過積極財政政策實施，在1998至2004的連續(xù)七年中，GDP增長分別為7. 8%，　7. 1%，8. 8%，7. 3%，8. 0%，9. 3%，9. 2%，有效的將GDP增長保持在7%以上。然而我們也應(yīng)該看到，隨著經(jīng)濟增長社會財富的增加，社會并未向安定、公正的目標(biāo)趨進(jìn)，如社會治安形式嚴(yán)峻、收入分配懸殊、因貧困、疾病、失業(yè)而自殺的人數(shù)激增，財政政策的最終目的并未達(dá)到。因此為了更好的實現(xiàn)社會總目標(biāo)，財政政策穩(wěn)定經(jīng)濟的目標(biāo)應(yīng)調(diào)整。

　　政府在設(shè)計經(jīng)濟目標(biāo)時，一定要選擇一個更能促進(jìn)社會總目標(biāo)的經(jīng)濟目標(biāo)。就目前我國情況而言，政府在設(shè)計財政政策目標(biāo)時一定要考慮人口眾多、社會失業(yè)率高和收入分配懸殊的現(xiàn)實狀況，選擇一個最能實現(xiàn)社會總目標(biāo)的經(jīng)濟目標(biāo)。根據(jù)當(dāng)前我國實際情況，經(jīng)濟目標(biāo)中最重要的和對社會總目標(biāo)影響最大的是充分就業(yè)。

　　從經(jīng)濟穩(wěn)定目標(biāo)來說，雖說經(jīng)濟穩(wěn)定是用四個目標(biāo)來描述的，但真正決定經(jīng)濟穩(wěn)定的只有充分就業(yè)和物價穩(wěn)定兩個目標(biāo)，也就是說只有這兩個目標(biāo)才是經(jīng)濟穩(wěn)定的可調(diào)整目標(biāo)，在一個政策工具只能實現(xiàn)一個目標(biāo)的條件下，具體是用財政政策刺激就業(yè)，用貨幣政策保持物價穩(wěn)定。而經(jīng)濟增長和國際收支平衡并非穩(wěn)定經(jīng)濟的可調(diào)整目標(biāo)，前者是一個獨立的目標(biāo)，后者是一個中間目標(biāo)，政策不能通過調(diào)整獨立目標(biāo)和中間目標(biāo)來實現(xiàn)經(jīng)濟穩(wěn)定。即使就增長和就業(yè)這兩個目標(biāo)而言，就業(yè)也比經(jīng)濟增長重要，就業(yè)率提高會使經(jīng)濟向潛在產(chǎn)出（也就是充分就業(yè)產(chǎn)出）靠攏，相反，產(chǎn)出增加不一定帶來就業(yè)相應(yīng)的增加，在產(chǎn)出增加所引起的就業(yè)增加這個過程中存在著嚴(yán)重的損耗，效果并非“奧肯定理”所言，這也可從我國就業(yè)產(chǎn)出和就業(yè)的關(guān)系變化中得到證明。20世紀(jì)80年代，我國的就業(yè)彈性為0. 308，而到2000年該指標(biāo)卻下降到0. 139，產(chǎn)出增加所引起的就業(yè)增加越來越少。不僅如此，僅就目前失業(yè)和經(jīng)濟增長兩者反映的問題看，前者也遠(yuǎn)大于后者。在1998至2004的七年中，我國失業(yè)率分別為6. 0%，7 .0%，8. 0%，9. 5%，11%，11. 3%，11. 5%，失業(yè)率逐年上升，這是一個非常嚴(yán)重的經(jīng)濟不穩(wěn)定狀態(tài)，而經(jīng)濟增長只要保持在5%以上已屬較高，遠(yuǎn)不足為優(yōu)。

　　從社會總目標(biāo)來看，就業(yè)率提高更有利于社會的安定和公平目標(biāo)的實現(xiàn)，而依賴政策支撐的經(jīng)濟增長僅在短期有利于代表財富的GDP的增加，長期并非如此。因此，在我國目前人口眾多、失業(yè)率高和收入分配懸殊的情況下，政府在設(shè)計經(jīng)濟穩(wěn)定目標(biāo)時，無論是從社會總目標(biāo)還是從經(jīng)濟穩(wěn)定目標(biāo)自身考慮，都要特別重視就業(yè)率這個經(jīng)濟穩(wěn)定目標(biāo)，如此，經(jīng)濟才能穩(wěn)定，社會才能安定。

　　三、財政政策效應(yīng)不穩(wěn)定

　　經(jīng)濟政策的直接目的是否達(dá)到要依政策效應(yīng)而定，而我們在評價政策效應(yīng)時要從兩方面進(jìn)行。從靜態(tài)的角度看：分析每次政策實施是否達(dá)到目標(biāo)值；從動態(tài)角度看：分析如果政策停止實施后目標(biāo)值能否連續(xù)保持，如果能就說明政策效應(yīng)具有了持續(xù)性，這時政策的直接目的才算真正達(dá)到，應(yīng)該說財政政策的效應(yīng)體現(xiàn)在持續(xù)性，財政政策的難點也在于此。那么，自1997年起實施的財政政策效應(yīng)究竟如何呢？從靜態(tài)看，政策是產(chǎn)生了效應(yīng)的，表現(xiàn)在每年政策的實施都帶來了7%以上的增長。但從動態(tài)看，政策效應(yīng)還缺乏持續(xù)性，表現(xiàn)在：隨著旨在保持經(jīng)濟增長的財政政策的實施，總需求的增加相當(dāng)部分是政府投資在其中唱了主角，而要維持穩(wěn)定增長的消費需求和生產(chǎn)性投資需求長期啟而不動。消費需求不足可從大量商品供過于求得到證明，據(jù)統(tǒng)計：在1997至2003年間，商品供過于求的比重分別為31 .8%，33 .8%，80%，　79 .7%，　83%，86 .3%，85 .3%.生產(chǎn)性投資可從同期反映貸款不能轉(zhuǎn)化為投資的銀行存貸比的變動中得到證明，據(jù)統(tǒng)計：　1997至2003年間銀行存貸比分別為90 .9%，90 .4%，86. 2%，80. 3%，78. 2%，76. 8%，76. 2%.顯然這些數(shù)據(jù)清楚的說明了政府投資在總需求中的重要性，因此政策若停止實施，總需求減少將難以避免，增長將難以持續(xù)，這說明政策效應(yīng)還缺乏持續(xù)性。政策效應(yīng)缺乏持續(xù)性又使政策實施處于一個進(jìn)退兩難的境地。一方面經(jīng)濟的長期穩(wěn)定主要依賴于經(jīng)濟的內(nèi)在機制，政策不可能長期實施；另一方面，在政府支出占了總需求相當(dāng)部分的情況下，經(jīng)濟增長又對財政政策產(chǎn)生了強烈的依賴性。

　　那么為何我國財政政策效應(yīng)缺乏持續(xù)性呢？一個重要原因就在于：政府在財政政策設(shè)計時經(jīng)濟目標(biāo)選擇不合理。經(jīng)濟目標(biāo)的不同選擇，可帶來政策的不同效應(yīng)，如果財政政策穩(wěn)定經(jīng)濟的目標(biāo)定為經(jīng)濟增長，那么政府通過增加公共品的投資支出，就可直接增加總需求以增加GDP，這種方式增加GDP雖然簡單直接，但效應(yīng)的持續(xù)性差，因為增加的產(chǎn)出中相當(dāng)部分來自政府的非生產(chǎn)性投資增加，由此引起的未來產(chǎn)出增加有限。如果財政政策穩(wěn)定經(jīng)濟的目標(biāo)定在充分就業(yè)，那么政策手段就應(yīng)通過減稅和增加支出來增加勞動需求和勞動的有效供給，這種方式增加GDP雖然復(fù)雜間接，但政策效應(yīng)的持續(xù)性好。

　　實際上經(jīng)濟的穩(wěn)定源于要素市場的穩(wěn)定，也就是廠商投資和就業(yè)的穩(wěn)定。政府通過積極財政政策減少稅收和增加支出，在要素市場上刺激廠商投資，如此從靜態(tài)分析：投資增加帶動就業(yè)增加，由此在商品市場上產(chǎn)生兩方面作用，一方面從供給看，生產(chǎn)函數(shù)中勞動投入增加產(chǎn)出增加；另一方面從需求看，勞動者收入增加，消費需求增加，產(chǎn)出增加，這兩方面作用的結(jié)果，可極大的減少周期性失業(yè)，使經(jīng)濟向充分就業(yè)產(chǎn)出靠攏。特別是提高就業(yè)率能增加低收入者收入，從而不僅有利于消費需求穩(wěn)定增長，保證政策效應(yīng)的持續(xù)性，而且也有利于邊際消費傾向的提高，極大的增強政策效應(yīng)。從動態(tài)看，投資增加不僅有利于短期總需求增加，而且還有利于長期總供給增加，從而保證經(jīng)濟長期穩(wěn)定的增長。同時政府也應(yīng)通過增加支出保證勞動的有效供給，這主要是提供免費的培訓(xùn)和就業(yè)信息，使技能和崗位相適應(yīng)，減少結(jié)構(gòu)性失業(yè)。

　　由此可見，我國的財政政策只有在刺激廠商投資提高就業(yè)率的情況下，經(jīng)濟才能穩(wěn)定，政策效應(yīng)才會持續(xù)，政策也才可鳴金收兵。也只有在充分就業(yè)基礎(chǔ)上的經(jīng)濟增長———才是適度的增長，才能持續(xù)的增長。

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