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政府性債務(wù)如同一把“雙刃劍”在適度負債、統(tǒng)籌安排,規(guī)范管理的前提下,政府負債能有效促進區(qū)域經(jīng)濟的良性循環(huán),為社會積累更多的公共財富。但在負債過度、管理失控、違規(guī)融資的情況下,政府性債務(wù)將成為影響區(qū)域經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展、危及社會穩(wěn)定的重大隱患。隨著地方政府性債務(wù)規(guī)模的不斷膨脹,某些地方財政已經(jīng)超負荷運轉(zhuǎn),地方政府的債務(wù)負擔(dān)已瀕臨債務(wù)危機的邊緣,成為我國經(jīng)濟安全與社會穩(wěn)定不容忽視的潛在威脅,使國家經(jīng)濟安全面臨著嚴峻挑戰(zhàn)。因此,必須充分發(fā)揮國家審計防范和化解政府性債務(wù)的“防火墻”作用,采取有效治理對策來控制和防范債務(wù)風(fēng)險,維護國家經(jīng)濟安全和政治穩(wěn)定。
一、立足全局,落實責(zé)任,促進完善政府性債務(wù)管理機制
一是區(qū)分舉債主體,落實償還責(zé)任。分清地方政府債務(wù)結(jié)構(gòu),掌握各種類型債務(wù)的特點及成因,以確認償債風(fēng)險,劃分層次、區(qū)別對待,有針對性地提出相應(yīng)的化解措施和政策性建議。對政府部門、機構(gòu)和全額撥款事業(yè)單位的債務(wù),以及由差額撥款事業(yè)單位、融資平臺公司因提供公共服務(wù)產(chǎn)生且無償債資金來源的債務(wù),地方政府應(yīng)承擔(dān)直接償債責(zé)任;對各類融資平臺公司因基礎(chǔ)設(shè)施、公益性項目建設(shè)而產(chǎn)生,且有償債資金來源的債務(wù),地方政府應(yīng)督促其按計劃、合同的要求嚴格履行還款義務(wù),盡量避免其向政府直接債務(wù)轉(zhuǎn)化;對與公共服務(wù)無關(guān)的市場行為所產(chǎn)生的債務(wù),應(yīng)本著“誰舉債,誰償還”的原則,由舉債主體自行償還,政府不承擔(dān)兜底責(zé)任。
二是促進建立地方政府債務(wù)管理的責(zé)任機制。促進地方政府建立健全政府債務(wù)管理的責(zé)任機制,確定各級地方政府主要領(lǐng)導(dǎo)為第一責(zé)任人,切實加強地方政府性債務(wù)管理。對地方政府性債務(wù)問題進行深入細致的審計,全面揭示地方政府的顯性債務(wù)、隱性債務(wù)及或有債務(wù)等,為規(guī)范政府性債務(wù)摸清底子。對地方政府性債務(wù)實行歸口管理,明確地方各級財政部門在政府債務(wù)管理中的主體地位,將政府性債務(wù)納入預(yù)算管理,建立政府債務(wù)審核和報告制度。
三是促進健全債務(wù)防范機制。督促各級地方政府從當(dāng)?shù)貙嶋H出發(fā),健全債務(wù)風(fēng)險防范機制。重點建立舉債領(lǐng)導(dǎo)負債制、舉債決策會簽制、任期償債責(zé)任制、舉債建設(shè)報告制、債務(wù)風(fēng)險管理制、領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任追究制等,以促使領(lǐng)導(dǎo)干部謹慎舉債決策、規(guī)范舉債行為。同時,要配套建立債務(wù)風(fēng)險評估和預(yù)警制、政府債務(wù)督察或稽查制、債務(wù)信息公開制、政府債務(wù)集中管理制、舉債準備金制、債務(wù)償還激勵機制等,以制度約束債務(wù)行為,從而最大限度降低政府債務(wù)風(fēng)險。
二、創(chuàng)新思路,拓寬領(lǐng)域,加大政府性債務(wù)審計的力度
一是調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu),科學(xué)界定財政支出范圍,對不應(yīng)由地方財政承擔(dān)的項目,應(yīng)徹底“斷奶”。同時,加大土地出讓金和財政周轉(zhuǎn)金清理回收力度,用清理收回的出讓金及周轉(zhuǎn)金歸還借入上級周轉(zhuǎn)金和其他債務(wù)。加強融資平臺審計,規(guī)范融資平臺債務(wù)管理。此外,積極完善法人治理結(jié)構(gòu),切實增強融資平臺公司的凝聚力和發(fā)展動力。健全資金管理、使用、償還的一系列制度,包括責(zé)任追究制度、償債激勵制度,并監(jiān)督執(zhí)行到位。
二是按照財權(quán)與事權(quán)對等的原則,上級財政要加大對基層政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入,減少項目??畹呐涮踪Y金比例或規(guī)模,加大一般性轉(zhuǎn)移支付或?qū)m椦a助,緩解減輕基層政府財政壓力。
三是努力拓寬政府債務(wù)監(jiān)督渠道,建立嚴格的政府債務(wù)監(jiān)督檢查機制。要將地方政府債務(wù)納入預(yù)算執(zhí)行審計的重要內(nèi)容,既審查以往政府性債務(wù)的增減情況,也要關(guān)注當(dāng)年新增債務(wù)的效益、效果和安全性,在審計結(jié)果報告和審計工作報告中予以重點披露。在經(jīng)濟責(zé)任審計中,將債務(wù)問題作為領(lǐng)導(dǎo)干部承擔(dān)經(jīng)濟責(zé)任的重要選項,分清責(zé)任,客觀評價,促進被審計領(lǐng)導(dǎo)干部高度重視債務(wù)問題,增強債務(wù)風(fēng)險意識。同時,對于舉債建設(shè)的項目,審計機關(guān)要實行跟蹤檢查和重點檢查相結(jié)合,實行政府投資項目竣工決算必審制,對政府重大舉債項目的工程管理和財務(wù)活動進行全程跟蹤審計,重點關(guān)注建設(shè)程序、質(zhì)量管理、資金控制、經(jīng)濟和社會效益、目標預(yù)期、償債能力、群眾認可度等方面,及時發(fā)現(xiàn)問題,督促項目單位整改到位。不斷完善地方政府性債務(wù)審計和監(jiān)督檢查機制。
三、深化改革,強化監(jiān)督,促進健全法律法規(guī)體系
一是建議深化財政體制改革,合理劃分中央與地方的財權(quán)與事權(quán)??刂频胤秸畟鶆?wù)規(guī)模,就要自上而下優(yōu)化各級地方財政分配關(guān)系,合理配置財政資源。進一步明確劃分中央以及地方各級政府的事權(quán),合理劃分財權(quán),促進責(zé)權(quán)相稱。積極發(fā)揮財政轉(zhuǎn)移支付制度的作用,擴大一般性轉(zhuǎn)移支付,清理整合專項轉(zhuǎn)移支付并壓縮其比重。也可借鑒德國等國家的成功經(jīng)驗,嘗試橫向轉(zhuǎn)移支付。
二是促進加快政府職能轉(zhuǎn)變和投融資體制改革,實行政府性債務(wù)報告制度,規(guī)范地方政府投資行為。合理界定和劃分地方政府的職能范圍,準確把握政府與市場的邊界,將政府職能真正轉(zhuǎn)到提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)上來。按照公共財政制度的基本要求,改變目前地方政府履行職能的“越位”和“缺位”現(xiàn)象。規(guī)范地方政府的投融資行為和擔(dān)保行為,實行嚴格的債務(wù)投資決策機制,堅決遏制地方政府違規(guī)擔(dān)保承諾的行為,加大對違規(guī)決策投資和違規(guī)擔(dān)保的責(zé)任追究力度。
三是確立政府性債務(wù)報告制度。地方政府應(yīng)建立起債務(wù)預(yù)算編制體系,對債務(wù)進行確認、記錄、報告,不僅反映債務(wù)數(shù)量金額的變動,而且反映債務(wù)對其資產(chǎn)負債狀況及風(fēng)險的影響,并據(jù)此統(tǒng)籌財力狀況與舉債規(guī)模、債務(wù)結(jié)構(gòu)。對直接債務(wù),應(yīng)納入債務(wù)專項預(yù)算管理。同時,應(yīng)將地方政府性債務(wù)管理情況納入地方政府每年向人大提交的年度預(yù)算報告和預(yù)算執(zhí)行審計工作報告,有效抑制地方性政府舉債時的短期政策,限制過度直接負債或隱形負債。地方各級政府要逐步建立償債準備金制度,準備金數(shù)額一般為年初地方政府性債務(wù)余額的3%-8%,償債準備金由財政部門實行專戶管理。要加強預(yù)算的剛性約束,推動地方政府謹慎融資,風(fēng)險管理,努力構(gòu)建預(yù)算執(zhí)行的責(zé)任政府。
四是建議修改相關(guān)法律法規(guī)。盡快修改《預(yù)算法》《擔(dān)保法》及其實施條例,構(gòu)建地方性政府職務(wù)約束的法律體系,將政府性債務(wù)納入法制化管理。動員社會和媒介等廣泛參與,監(jiān)督推動地方政府融資和舉債在法律框架和可承受程度下有序進行,以促進地方經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。
四、規(guī)范評價,強化問責(zé),嚴格控制地方性政府債務(wù)規(guī)模
一是規(guī)范對地方政府舉債行為的審計評價。將地方政府性債務(wù)的相關(guān)指標、風(fēng)險狀況、化解舊債情況等納入地方主要領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計評價指標體系,建立完善領(lǐng)導(dǎo)干部任期績效評估的長效機制,避免地方政府的短期行為。
二是創(chuàng)新干部考核制度,增強領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任意識,牢固樹立 科學(xué)發(fā)展觀和正確的政績觀。加強宣傳教育和正面引導(dǎo),促使領(lǐng)導(dǎo)干部增強債務(wù)風(fēng)險意識,自覺規(guī)范政府舉債行為。
三是強化政府性債務(wù)借償量化考評。要將債務(wù)問題置于財政 收入、項目建設(shè)、固定資產(chǎn)投資考核同等重要位置,設(shè)計科學(xué)合理的考評指標體系,客觀反映地方政府債務(wù)管理水平。尤其要將債務(wù)規(guī)??s減、風(fēng)險管理、償債率、債務(wù)成本、債務(wù)效益、財政承受能力、領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任等指標盡可能細化和量化,在考核中占有適當(dāng)分值比重,促進地方政府強化債務(wù)風(fēng)險意識和責(zé)任意識,切實改變重舉債、輕償債,重投入、輕效益,重融資、輕風(fēng)險,重使用,輕管理的現(xiàn)狀。
四是強化問責(zé)機制,嚴格控制地方政府性債務(wù)規(guī)模,防止產(chǎn)生新的不合理債務(wù)。政府債務(wù)規(guī)模應(yīng)與本轄區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展和財力狀況相適應(yīng),年度債務(wù)余額已經(jīng)達到或超出當(dāng)年財政可支配財力的地區(qū),不得再直接或變相舉債或擔(dān)保。政府舉債資金除短期債務(wù)外,不得用于經(jīng)常性支出,只能用于與公共事業(yè)相關(guān)的資本性支出。防止將市場主體經(jīng)營性債務(wù)風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁到地方政府。對未按規(guī)定舉借債務(wù)、違規(guī)對外擔(dān)保、截留挪用債務(wù)資金、未按計劃償還債務(wù)的,嚴格追究有關(guān)單位領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)人員的責(zé)任。對國家財產(chǎn)造成損失的,依法移送相關(guān)部門查處。
五、強化預(yù)警,聯(lián)動協(xié)調(diào),加強對債務(wù)風(fēng)險的監(jiān)測和控制
一是建立地方性債務(wù)風(fēng)險的審計預(yù)警機制。有效的地方性債務(wù)風(fēng)險監(jiān)控預(yù)警機制是確保政府性債務(wù)安全的第一道屏障。建立規(guī)范、科學(xué)的審計預(yù)警指標體系,通過政府性債務(wù)評估模型對地方政府的債務(wù)風(fēng)險狀況進行綜合評價,及時向政府及相關(guān)部門發(fā)布審計預(yù)警信息。對部分指標超警戒值或綜合評價為“高風(fēng)險”的地方政府,應(yīng)及時實施追蹤審計,督促其采取切實可行的措施限期整改到位,將一切可能導(dǎo)致債務(wù)危機的安全隱患消滅在萌芽狀態(tài),最大限度地發(fā)揮國家審計“免疫系統(tǒng)”作用。
二是建立防范政府性債務(wù)風(fēng)險的聯(lián)動協(xié)調(diào)機制。由各級政府牽頭,建立包含審計機關(guān)在內(nèi)的有財政、監(jiān)察、國資委、發(fā)改委、工信局、人民銀行等多部門參與的聯(lián)動協(xié)調(diào)機制,制定防范債務(wù)危機的應(yīng)急處置預(yù)案,盡快制定出臺完善突發(fā)性債務(wù)風(fēng)險應(yīng)急處理辦法,明確職責(zé),合理分工,加強配合,建立立體化全方位的債務(wù)協(xié)調(diào)聯(lián)動機制,提高應(yīng)對突發(fā)性政府債務(wù)危機的處置能力,防范和化解政府性債務(wù)風(fēng)險,維護國家經(jīng)濟安全和政治穩(wěn)定。
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