摘要：審計質(zhì)量是審計的生命，審計質(zhì)量低下，不僅給審計機(jī)關(guān)本身帶來風(fēng)險，且影響政府對宏觀經(jīng)濟(jì)作出正確的經(jīng)濟(jì)決策。本文從依法行政的角度，從法律意識、遵循正當(dāng)程序、健全立法以及建立追責(zé)機(jī)制等方面提出了一些控制政府審計質(zhì)量的建議。

　　關(guān)鍵詞：審計質(zhì)量；正當(dāng)程序；追責(zé)機(jī)制

　　審計質(zhì)量是審計的生命，如果審計質(zhì)量比較低下，則失去其經(jīng)濟(jì)監(jiān)督的法定功能，不僅給審計機(jī)關(guān)自身帶來風(fēng)險，長遠(yuǎn)來看，可能會造成社會公眾對審計機(jī)關(guān)的不信任，影響審計事業(yè)的發(fā)展。因此規(guī)范審計行為，控制審計質(zhì)量，提高審計水平，就成為當(dāng)務(wù)之急。筆者曾跟蹤審計組現(xiàn)場審計，針對實(shí)踐中存在不少影響審計質(zhì)量的問題，本文將從注重法律意識的培養(yǎng)、遵循正當(dāng)程序、建立完善的審計法律體系、健全責(zé)任追究制度等方面提出一些建議，以期對改善審計工作質(zhì)量有所補(bǔ)益。

　　一、培養(yǎng)尊重法律、依法審計的意識

　　伯爾曼有言：“真正能阻止犯罪的乃是守法的傳統(tǒng)，這種傳統(tǒng)又根植于一種深切而熱烈的信念之中。”

　　培養(yǎng)審計人員信仰法律、自覺尊法守法的意識。需要轉(zhuǎn)變法制教育導(dǎo)向，變單純的守法教育為公民法律意識的積極培養(yǎng)，開展普法教育，引導(dǎo)和強(qiáng)化公民對國家制度、法律制度的合理性、合法性認(rèn)同，進(jìn)而塑造公民積極的守法精神。同時，對領(lǐng)導(dǎo)干部要格外加強(qiáng)法律權(quán)威教育，消除其權(quán)力本位和特權(quán)意識，培養(yǎng)其自覺帶頭護(hù)法守法、依法辦事的法律意識，營造尊重法律的良好氛圍。在審計工作中，自然要求審計工作人員養(yǎng)成法律至上、崇尚法律的尊法意識，拋棄權(quán)力本位的舊思維，一切審計行為和處理處罰都依法進(jìn)行。

　　二、審計執(zhí)法應(yīng)當(dāng)遵循正當(dāng)程序

　　美國行政法學(xué)家歐內(nèi)斯特•蓋爾霍恩和巴爾•B•傅勒在他們所著的《行政法和行政程序》一書中指出：“行政程序最基本的指針，是如何設(shè)計一個使政府官僚武斷和伸手過長的危險減少到最低限度的制度，同時保持行政機(jī)關(guān)進(jìn)行有效活動所需要的靈活性。”行政程序是防止行政專橫和行政權(quán)力濫用的屏障。審計機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)遵循行政法的正當(dāng)程序。這樣不僅可以保障被審計單位的合法權(quán)益不受侵害，同時也防止審計人員濫用職權(quán)。正當(dāng)程序的中心意義在于保障相對人得到公正的對待，為相對人盡可能保障自己的權(quán)益提供提供條件。

　　其次，實(shí)施審計回避制度，使審計機(jī)關(guān)的審計行為更加超脫、中立和公正?；乇苤贫仁侵赣谛姓袨橛欣﹃P(guān)系的人員不得參與該行政行為的制度，回避制度最早來源于英國普通法的自然公正原則，在我國的《行政處罰法》與《國家公務(wù)員暫行條例》也規(guī)定了執(zhí)法人員及公務(wù)員的回避范圍。我國的回避種類主要有任職回避，地區(qū)回避及公務(wù)回避，比較具體細(xì)致地規(guī)定了具體利害關(guān)系的回避情形。在審計署8號令關(guān)于審計聽證的規(guī)定中，有關(guān)于回避的規(guī)定。我們認(rèn)為在審計組實(shí)施的現(xiàn)場審計過程中，應(yīng)該實(shí)施回避制度。

　　三、完善審計方面的立法

　?。ㄒ唬┩晟屏柫畹诹邨l。 2000年審計署發(fā)布的2號令《審計機(jī)關(guān)審計復(fù)核準(zhǔn)則》第五條規(guī)定，“審計組所在部門應(yīng)當(dāng)向復(fù)核機(jī)構(gòu)或者專職復(fù)核人員提交下列復(fù)核材料：……（二）審計方案、審計工作底稿及審計證據(jù)。”2004年頒布的六號令中關(guān)于復(fù)核方面的規(guī)定例如第六十七條，“審計組所在部門應(yīng)當(dāng)將其代擬的審計報告、審計決定書、審計移送處理書、被審單位對審計報告的書面意見，以及其他有關(guān)材料報送法制工作機(jī)構(gòu)復(fù)核。”對于該條文的理解，就出現(xiàn)偏差：由于六號令屬于新法，2號令屬于舊法，按照立法法的原則，應(yīng)該適用六號令。因此實(shí)踐中一些審計人員就認(rèn)為， 根據(jù)六號令規(guī)定，只將審計報告、審計決定書、審計移送處理書、被審單位對審計報告的書面意見報送法制工作結(jié)構(gòu)即可，審計證據(jù)和底稿無需報送。但是按照審計機(jī)關(guān)的三級復(fù)核制度設(shè)計的精神，在審計機(jī)關(guān)的審計報告和審計決定下達(dá)之前層層把關(guān)，以防紕漏。因此對于該條文的理解應(yīng)該仔細(xì)考慮“……其他有關(guān)材料”的含義。我個人認(rèn)為實(shí)際上其他材料就是審計證據(jù)和審計底稿，以及于底稿中記載事項(xiàng)相關(guān)的審計日記。因此在六號令將來修改時，可以考慮將“……其他有關(guān)材料”的含義加以細(xì)化，以明確復(fù)核機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)復(fù)核的內(nèi)容。

　　（二）細(xì)化六號令第五十三條。該條內(nèi)容規(guī)定，“審計組長或者其委托的有資格的審計人員對審計底稿的下列事項(xiàng)進(jìn)行復(fù)核，并提出復(fù)核意見。……”，第二款規(guī)定，“必要時審計組組長或者其委托的有資格的審計人員可以對審計日記進(jìn)行檢查。”對于審計組長的底稿和日記應(yīng)該由誰來復(fù)核？是審計組長自己，還是其他有資格的人員？該條未作明確規(guī)定。如果審計組長自己給自己復(fù)核，則有違“法官不能作自己案件的法官。”原則。因此，為了保證審計質(zhì)量，可以細(xì)化該條文，采用交叉復(fù)核的原則，由具有資格的審計人員對審計組長的底稿和日記進(jìn)行復(fù)核，則可以更好地保證底稿和日記的質(zhì)量。

　　（三）在實(shí)體法方面，可以考慮出臺有關(guān)部門規(guī)章，對審計機(jī)關(guān)適用的財經(jīng)法律法規(guī)作出較為系統(tǒng)的規(guī)定。

　　目前審計機(jī)關(guān)沒有一部專門的規(guī)范性文件，對審計機(jī)關(guān)適用的財經(jīng)法律法規(guī)作出系統(tǒng)規(guī)定，這樣就直

　　接導(dǎo)致在實(shí)踐中，審計人員對于查出的違規(guī)行為有時難以查找到合適的定性依據(jù)。有必要出臺一部有關(guān)審計機(jī)關(guān)實(shí)體法應(yīng)用方面的文件，作為指導(dǎo)審計人員定性時如何正確地適用法規(guī)和規(guī)章。

　　四、強(qiáng)化對違法審計行為的追責(zé)制度并力求落實(shí)

　　徒法不足以自行，再好的制度，如果不加以落實(shí)，也是一紙空文。因此必須建立推行執(zhí)法責(zé)任追究制度的實(shí)際操作模式，可以實(shí)行審計執(zhí)法明示制度。將本部門的執(zhí)法權(quán)限、執(zhí)法依據(jù)、執(zhí)法程序、執(zhí)法人員以及違反明示的責(zé)任追究、社會監(jiān)督渠道等采用多種方式向社會公開明示，例如電子顯示屏、觸摸式公示屏等。并建立執(zhí)法違法人員舉報熱線和信箱，一旦有審計人員被人舉報，單位應(yīng)該組織人員調(diào)查落實(shí)，對于查處屬實(shí)的責(zé)任人依據(jù)審計執(zhí)法責(zé)任追究辦法嚴(yán)格追究其責(zé)任。對于情節(jié)嚴(yán)重者應(yīng)該調(diào)離其執(zhí)法崗位一定時間，如果將來重新上崗需進(jìn)行嚴(yán)格的考試和考核等。

　　自從國家倡導(dǎo)依法行政以來，審計署頒布了一系列控制審計質(zhì)量的規(guī)章，使得審計工作質(zhì)量有了很大的改善。但是實(shí)踐中依然存在不少違背法律精神的現(xiàn)象，而造成這種現(xiàn)象的原因有觀念和制度層面的，也與審計人員自身欠缺相關(guān)法律知識有關(guān)。因此，加強(qiáng)審計人自身依法審計的意識、使他們掌握執(zhí)法所需的相關(guān)財經(jīng)法律法規(guī)，同時加強(qiáng)立法和相關(guān)制度建設(shè)，則審計質(zhì)量就會上一個新臺階。

　　參考文獻(xiàn)：

　　[1][美]伯爾曼：《法律與宗教》，梁治平譯，生活。讀書。新知三聯(lián)書店，（1991），第47頁。

　　[2]王英津：《論我國的行政自由裁量權(quán)及其濫用防范》載《國家行政學(xué)院學(xué)報》2001年第3期。

　　[3]王名揚(yáng)《英國行政法》，中國政法大學(xué)出版社1987年版，第152頁。