近年來,全國各地逐漸對村級組織負(fù)責(zé)人的經(jīng)濟責(zé)任展開了審計。我縣也根據(jù)地方組織部門的委托,對幾個村級組織負(fù)責(zé)人的經(jīng)濟責(zé)任履行情況進(jìn)行了審計試點。面對全新的審計對象,根據(jù)村級組織負(fù)責(zé)人的角色定位,緊緊圍繞其在發(fā)展地方經(jīng)濟、保持經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展方面承擔(dān)的經(jīng)濟責(zé)任和義務(wù),我們認(rèn)真分析了目前村級組織財務(wù)現(xiàn)狀,參照地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計的先進(jìn)經(jīng)驗,從審計的基本思路、審計內(nèi)容、審計評價、審計報告等方面總結(jié)出村級組織負(fù)責(zé)人任期經(jīng)濟責(zé)任審計的方法,供大家商榷。

　　一、目前村級組織財務(wù)管理中存在的問題

　　一是財務(wù)管理混亂。集中表現(xiàn)在相當(dāng)一部分村級組織財務(wù)制度不健全,無專職財務(wù)人員,財務(wù)收支混亂,開支不透明,不公開,部分村官新官不理舊賬,后任不管前事,只接錢不接賬,致使職責(zé)不清,經(jīng)濟責(zé)任難以區(qū)分;部分村組干部財經(jīng)法規(guī)意識淡薄,渾水摸魚,乘機揮霍浪費集體資財,甚至挪用公款、以權(quán)謀私;大部分集體資產(chǎn)管理無序,村干部任職一屆,債務(wù)增加一層,“富了和尚窮了廟”的現(xiàn)象普遍存在,造成了干群關(guān)系不融洽,群眾信任度不高。

　　二是現(xiàn)行的“村財鄉(xiāng)管”制度仍有缺陷。“村財鄉(xiāng)管”制度解決了村級組織無專職、專業(yè)財務(wù)人員這一問題,在一定程度上促進(jìn)了村組財務(wù)的規(guī)范化。但由于管理范圍大、涉及面多,再加上各村的財務(wù)狀況各不相同,很難摸清村級財務(wù)的實際情況,管理也就流于形式。另外還由于“鄉(xiāng)管”在報賬程序、發(fā)票審核上的正規(guī)要求。致使大部分未能取得正式憑證的支出改頭換面堂而皇之的列支,甚至相當(dāng)一部分村級組織采取虛開發(fā)票報賬,村級組織重新記賬分配支出,一方面導(dǎo)致“鄉(xiāng)管”賬務(wù)成了假賬,真實性無從談起,另一方面也滋生了“小金庫”以及由此引發(fā)的隱患。

　　三是監(jiān)督缺失。隨著新農(nóng)村建設(shè)的迅猛發(fā)展,鄉(xiāng)村經(jīng)濟的不斷發(fā)展壯大,以及改革的深入和工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的推進(jìn),配合實施“以發(fā)展城市經(jīng)濟為指導(dǎo)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”的戰(zhàn)略,國家對“三農(nóng)”的投入越來越大。每年用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的專項資金日益增多,在主客觀上都要求對村級財務(wù)收支加強監(jiān)管,以保證資金的使用效益。而原有的監(jiān)管體系不健全。在一定程度上導(dǎo)致了少數(shù)村干部鉆空子,亂支亂用集體資產(chǎn)和資金,甚至貪污等違法違紀(jì)案件的發(fā)生,致使農(nóng)民群眾對村干部的不滿意見增加,干群矛盾激化,一定程度上也影響著農(nóng)村的和諧和穩(wěn)定。

　　以上這些現(xiàn)象的存在不同程度既損壞了黨和政府的形象,也損壞了農(nóng)民群眾的利益。開展村級組織負(fù)責(zé)人經(jīng)濟責(zé)任審計,就是杜絕與防治這些違法違紀(jì)問題的重要手段之一。因此,對村級組織負(fù)責(zé)人實施經(jīng)濟責(zé)任審計,有利于促進(jìn)村干部自覺接受群眾監(jiān)督,增加工作透明度;有利于促進(jìn)農(nóng)村社會的和諧穩(wěn)定,維護群眾的合法權(quán)益;有利于查處違法違紀(jì)案件,促進(jìn)村干部廉潔自律。

　　二、開展村級負(fù)責(zé)人審計的基本思路

　　2009年5月30日,中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加強和改進(jìn)村民委員會選舉工作的通知》以及此前的中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于加強農(nóng)村基層黨風(fēng)廉政建設(shè)的意見》和中紀(jì)委提出的關(guān)于貫徹落實《意見》的任務(wù)分工要求,分別將加強村級財務(wù)審計工作以及建立和完善農(nóng)村基層干部任期經(jīng)濟責(zé)任審計制度進(jìn)一步明晰化,這為村級組織負(fù)責(zé)人經(jīng)濟責(zé)任審計工作的開展提出了新要求,同時也使這項工作在制度上有了支持和保障。

　　但是畢竟村級組織負(fù)責(zé)人經(jīng)濟責(zé)任審計相對來說還是個新生事物,在審計的組織、實施以及審計報告所反映的內(nèi)容及評價方面都沒有規(guī)范性的操作規(guī)程,所以應(yīng)該堅持本著經(jīng)濟責(zé)任審計“積極穩(wěn)妥、量力而行、提高質(zhì)量、防范風(fēng)險”的指導(dǎo)原則,在計劃安排上慎重考慮,既要積極應(yīng)對,更要加強風(fēng)險控制,特別是針對村級組織財務(wù)混亂的現(xiàn)狀,在審前調(diào)查階段一定要把工作做細(xì)做實,盡量考慮村級組織財務(wù)管理方面的特殊性,不可依照常規(guī)性審計去推斷并據(jù)以制定審計重點。在制定審計實施方案時,更是要突出保證其財務(wù)收支的真實性這一根本點,做到嚴(yán)謹(jǐn)細(xì)致,力求審計結(jié)果客觀公正,最大程度的降低審計風(fēng)險。

　　另外村級組織財務(wù)形式屬集體經(jīng)濟,而《憲法》和《審計法》沒有賦予國家審計機關(guān)對農(nóng)村集體經(jīng)濟進(jìn)行審計的職權(quán)。而村級組織負(fù)責(zé)人的經(jīng)濟責(zé)任審計勢必要涉及村級經(jīng)濟,所以審計的法律依據(jù)必須主要依靠黨和國家的有關(guān)方針政策、地方人大或政府制定的法規(guī)、規(guī)定、辦法、制度等,這就要求在審計思路上一方面更加慎重健全,做到師出有名,有理有據(jù)。同時也呼喚著相關(guān)法律法規(guī)的跟進(jìn),積極賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟審計主體具有執(zhí)法權(quán),并對違反國家有關(guān)法律、法規(guī)、制度以及農(nóng)村集體經(jīng)濟有關(guān)管理規(guī)定的單位或個人,依法做出處理、處罰。切實為村級組織審計提供有力的保障,使之達(dá)到預(yù)期的審計效果。

　　(一)審計內(nèi)容和方法

　　對村級組織負(fù)責(zé)人的任期經(jīng)濟責(zé)任審計,實質(zhì)上是對其在集體領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制下所扮演的角色的審計,即所肩負(fù)的經(jīng)濟責(zé)任審計。對“村官”經(jīng)濟責(zé)任審計什么,這個問題很關(guān)鍵,如果把握不好,就會直接影響工作效果。村級組織負(fù)責(zé)人在經(jīng)濟方面的職責(zé)決定了對其經(jīng)濟責(zé)任審計的內(nèi)容。因此,我們應(yīng)該在借鑒黨政機關(guān)企事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計內(nèi)容的基礎(chǔ)上,結(jié)合村級組織的實際,注意把握四條原則:一是全面、客觀、公正的原則;二是真實、合法、效益相結(jié)合的原則;三是勤政和廉政并重的原則;四是突出群眾關(guān)心的熱點、難點問題的原則。做到既突出重點,又不掛一漏萬。按照上述原則,村級組織負(fù)責(zé)人經(jīng)濟責(zé)任審計應(yīng)涵蓋以下主要內(nèi)容:①村級財務(wù)收支的真實性、合法性;②集體資產(chǎn)、負(fù)債的真實和完整性情況;③各類專項資金使用管理及效益情況;④村委會較大投入項目的管理、效益情況;⑤土地、林木等資源使用權(quán)的出售,出讓和建設(shè)項目的發(fā)包管理情況以及由此而來的財務(wù)收支情況;⑥國家發(fā)放給農(nóng)民的糧食、低保、醫(yī)療保險等補貼資金實際到位情況;⑦“村官”本人勤政廉政情況等其他需要審計的事項。但在實際操作中,村級組織的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、規(guī)模、形式大相徑庭不一而足,審計內(nèi)容應(yīng)該根據(jù)審前調(diào)查所了解的詳細(xì)情況有所偏重,抓住實質(zhì)內(nèi)容,比如對經(jīng)濟規(guī)模較小的村級組織可以偏重于財務(wù)管理和本人廉政情況等方面的經(jīng)濟責(zé)任,而對經(jīng)濟發(fā)展規(guī)模較大的就要兼顧重大活動決策等方面的經(jīng)濟責(zé)任,以利于節(jié)約審計資源,保證審計效果。

　　對村級組織負(fù)責(zé)人的經(jīng)濟責(zé)任審計應(yīng)當(dāng)立足于其所在單位財務(wù)收支的真實、合法、效益情況審計,并據(jù)以分清村級負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)負(fù)有的主管責(zé)任和直接責(zé)任。而鑒于上述的村級組織財務(wù)管理相對混亂又長期缺失監(jiān)督的客觀實際,所以在審計方法上應(yīng)當(dāng)突出采取賬內(nèi)和賬外相結(jié)合,內(nèi)查和外調(diào)相結(jié)合,審計組織和村民理財小組相結(jié)合的具體審計方法。在審前調(diào)查中,應(yīng)分別召開由村“兩委”、村民理財小組、村民小組長和村民代表參加的審前座談會,宣傳審計的目的和意義,消除村級組織和村民的顧慮和誤解,爭取理解與支持。在實施審計中要堅持“全面審計、突出重點”的方針,在摸清村級集體經(jīng)濟家底的同時,突出對農(nóng)民群眾關(guān)注的熱點問題,特別是對涉及集體資產(chǎn)出租及處置、債權(quán)債務(wù)管理、土地發(fā)包承包、征地款處置、專項資金管理、村干部收入分配,鄉(xiāng)規(guī)民約的制訂與執(zhí)行、財務(wù)公開、重大投資及投資效益等方面開展重點審計。同時注意把握原則性和靈活性。由于農(nóng)村實行的是“村民自治、民主管理”的管理制度,部分村規(guī)民約與國家有關(guān)規(guī)定可能存在一定的差異,審計人員必須在堅持國家大政方針的前提下,根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況給予充分的考慮,不能搞一刀切,要靈活處理,審計定性上需要慎重、處理宜靈活。

　　(二)審計報告和評價

　　村級組織負(fù)責(zé)人經(jīng)濟責(zé)任審計結(jié)果報告,除了要在財務(wù)收支方面作出是否真實、合法、效益的結(jié)論外,還要對村級的各項經(jīng)濟指標(biāo)進(jìn)行對比,作為全面客觀公正反映與評價村級領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)經(jīng)濟責(zé)任的重要內(nèi)容。根據(jù)村級組織經(jīng)濟活動的特點以及經(jīng)濟責(zé)任審計目的要求,村級組織負(fù)責(zé)人經(jīng)濟責(zé)任審計報告應(yīng)包括以下內(nèi)容:1、審計依據(jù)、審計時間、審計范圍、審計方法;2、被審計單位的基本情況;3、被審計單位的經(jīng)營管理情況,包括制度建設(shè)、資產(chǎn)管理情況、民主理財情況;4、存在問題;5、審計評價;6、意見和建設(shè)。在這里重點敘述一下審計依據(jù)。我們認(rèn)為,在過渡階段,在法律沒有明確賦予審計機關(guān)對村級組織負(fù)責(zé)人的經(jīng)濟責(zé)任進(jìn)行審計的權(quán)限時,審計依據(jù)應(yīng)多依賴于各地黨委、政府,根據(jù)中央文件精神制定的有關(guān)規(guī)定。各級審計機關(guān)是各級政府的組成部門,在法律允許的范圍內(nèi),有權(quán)利也有義務(wù)執(zhí)行各級政府授權(quán)安排的各項職能工作,也就是充分利用“受托”這一手段。另外在存在問題的反映上,特別是在確定被審計的“村官”任職期間所負(fù)有的經(jīng)濟責(zé)任時應(yīng)堅持以下原則:堅持客觀性原則,劃清主觀原因和客觀原因的界限;堅持實事求是的原則,劃清工作失誤和瀆職的界限;堅持全面性的原則,劃清集體決策和個人責(zé)任的界限;堅持歷史性的原則,劃清前任責(zé)任和后任責(zé)任的界限。從而做到公正確定“村官”任期經(jīng)濟責(zé)任,有效規(guī)避審計風(fēng)險。

　　審計評價是審計報告的重要部分,在經(jīng)濟責(zé)任審計中,審計評價更是審計報告的中心,是審計報告的核心內(nèi)容,對村級組織負(fù)責(zé)人的經(jīng)濟責(zé)任審計,審計評價尤為重要,如何進(jìn)行審計評價,需要慎重對待。在無規(guī)范性審計評價參照的前提下,借鑒目前經(jīng)濟責(zé)任審計評價的先進(jìn)經(jīng)驗,評價應(yīng)側(cè)重于對村級領(lǐng)導(dǎo)干部個人的經(jīng)濟責(zé)任,即重點是對村級領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)應(yīng)承擔(dān)的經(jīng)濟責(zé)任進(jìn)行審計評價。應(yīng)把握以下原則:1、堅持客觀公正、實事求是,不能主觀臆斷,妄加猜測。2、評價簡明扼要,定義準(zhǔn)確精煉,不能似是而非模棱兩可。3、妥善處理好個人與集體關(guān)系,分清個人責(zé)任與集體責(zé)任,界定明確,責(zé)任明晰。另外只對審計涉及范圍內(nèi)的事項進(jìn)行評價,不可越權(quán)以及超范圍對應(yīng)由組織人事部門給予評價的方面予以評價。4、對于無礙大局的一般性問題和不足,并不作原因剖析,也不宜進(jìn)行審計評價,而宜作為審計建議。在實際操作中,應(yīng)把握住對事實不清的事項不評;證據(jù)不充分的事項不評;政策法規(guī)界限不清的事項不評。從而增強審計評價的客觀性和準(zhǔn)確性以及安全性。同時,也要嚴(yán)格執(zhí)行四個界限即要全面地、辨證地評價是前任責(zé)任還是后任責(zé)任;是直接責(zé)任還是間接責(zé)任;是個人決策還是集體決策;是主觀原因還是客觀原因,準(zhǔn)確劃分責(zé)任,增加審計報告的說服力。在評價內(nèi)容上要突出財務(wù)收支、債權(quán)債務(wù)的真實、合法性,資產(chǎn)的保值、增值情況,涉農(nóng)政策的執(zhí)行情況,重大經(jīng)濟決策的形成情況以及領(lǐng)導(dǎo)干部本人遵守廉政規(guī)定的情況,切實保證審計效果。