摘　要：世界內(nèi)部審計(jì)已經(jīng)向全面融入組織治理轉(zhuǎn)型，而人民銀行自身的發(fā)展迫切需要內(nèi)部審計(jì)為組織提供更深層次的全面治理服務(wù)。然而，當(dāng)前人民銀行內(nèi)部審計(jì)工作仍然是以遵循性審計(jì)為主的業(yè)務(wù)工作檢查工具，當(dāng)前人民銀行內(nèi)部審計(jì)應(yīng)該進(jìn)行績(jī)效審計(jì)和風(fēng)險(xiǎn)管理審計(jì)，改變自身職能定位。同時(shí)，在定位轉(zhuǎn)變的過程中應(yīng)該注意建設(shè)與之適應(yīng)的組織環(huán)境、人才知識(shí)結(jié)構(gòu)并審慎把握獨(dú)立性、客觀性。

　　關(guān)鍵詞：人民銀行;職能定位;組織治理

　　1 內(nèi)部審計(jì)發(fā)展歷程和現(xiàn)代內(nèi)部審計(jì)組織定位

　?。?）內(nèi)部審計(jì)起源和發(fā)展歷程。內(nèi)部審計(jì)源于企業(yè)管理者為了驗(yàn)證用以決策的（會(huì)計(jì)）信息而產(chǎn)生了對(duì)分離的內(nèi)部確認(rèn)職能的迫切需要。剛開始，內(nèi)部審計(jì)作為內(nèi)部經(jīng)營職能主要集中在防止工資欺詐、現(xiàn)金和其他資產(chǎn)的損失，很快地，內(nèi)部審計(jì)的范圍擴(kuò)展到對(duì)幾乎所有財(cái)務(wù)事項(xiàng)的驗(yàn)證。1947年，IIA發(fā)布的《內(nèi)部審計(jì)師責(zé)任說明書》里指出，盡管內(nèi)部審計(jì)主要處理會(huì)計(jì)和財(cái)務(wù)事務(wù)，業(yè)務(wù)性質(zhì)的事務(wù)也屬于它的活動(dòng)范圍。直到上世紀(jì)九十年代，內(nèi)部審計(jì)主要工作還是進(jìn)行業(yè)務(wù)信息真實(shí)性和業(yè)務(wù)工作合規(guī)性審計(jì)，1993年IIA發(fā)布的《內(nèi)部審計(jì)責(zé)任說明書》指出“內(nèi)部審計(jì)的范圍包括檢查和評(píng)價(jià)組織內(nèi)部控制系統(tǒng)的適當(dāng)性和有效性，及履行職責(zé)的工作質(zhì)量”，主要是對(duì)業(yè)務(wù)遵循法規(guī)、制度、程序和組織目標(biāo)計(jì)劃的情況以及各種信息數(shù)據(jù)的真實(shí)性進(jìn)行合規(guī)性地審查。進(jìn)入新世紀(jì)，IIA在《職業(yè)實(shí)務(wù)框架》（2002版）中對(duì)內(nèi)部審計(jì)進(jìn)行了新的定位：“內(nèi)部審計(jì)是一種旨在增加組織價(jià)值和改善組織營運(yùn)的獨(dú)立、客觀的確認(rèn)和咨詢活動(dòng)。它通過系統(tǒng)化、規(guī)范化的方法來評(píng)價(jià)和改善風(fēng)險(xiǎn)管理、內(nèi)部控制及治理程序的效果，以幫助實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)”。

　?。?）組織治理中的內(nèi)部審計(jì)。較早的治理研究將治理定義為“指導(dǎo)和控制公司的系統(tǒng)”。而IIA準(zhǔn)則將治理程序定義為“組織利益相關(guān)者（如股東）的代表所使用的各種程序，旨在對(duì)管理層所管理的風(fēng)險(xiǎn)和控制過程進(jìn)行監(jiān)督。” 這其中將組織風(fēng)險(xiǎn)管理和內(nèi)部控制從組織治理中特別單列出來，說明這兩項(xiàng)是內(nèi)部審計(jì)改善組織治理的重點(diǎn)領(lǐng)域。其次，就組織治理的其他內(nèi)容而言，內(nèi)部審計(jì)還包括了對(duì)政策、程序和法律的遵循情況進(jìn)行確認(rèn)，另一個(gè)重要內(nèi)容是對(duì)組織經(jīng)營的效果與效率進(jìn)行評(píng)價(jià)。因此，內(nèi)部審計(jì)的職能定位就是為組織治理提供三種確認(rèn)和一種咨詢，即：風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、控制確認(rèn)和遵循性確認(rèn)和提供咨詢或經(jīng)營導(dǎo)向的工作。

　　當(dāng)我們以上述內(nèi)部審計(jì)的定位來審視人民銀行內(nèi)部審計(jì)的工作內(nèi)容時(shí)，可以發(fā)現(xiàn)當(dāng)前人民銀行內(nèi)部審計(jì)工作與現(xiàn)代內(nèi)部審計(jì)的職能定位存在很大距離。當(dāng)前人民銀行內(nèi)部審計(jì)工作還主要局限于對(duì)業(yè)務(wù)工作遵循性的確認(rèn)，尤其是對(duì)業(yè)務(wù)工作遵守各種法律規(guī)章、制度規(guī)程的合規(guī)性確認(rèn)。對(duì)組織內(nèi)部控制評(píng)估的探索也還是以業(yè)務(wù)合規(guī)性為主要評(píng)價(jià)內(nèi)容，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行的責(zé)任審計(jì)也沒有落實(shí)工作效率、效果評(píng)價(jià)，至于風(fēng)險(xiǎn)管理的評(píng)價(jià)也還沒有真正開展。總之，目前人民銀行內(nèi)部審計(jì)還僅僅是業(yè)務(wù)工作的檢查工具。

　　2 人民銀行內(nèi)審工作未來的新定位

　?。?）開展績(jī)效審計(jì)，改進(jìn)人民銀行工作績(jī)效管理。人民銀行目前未將績(jī)效審計(jì)納入正式審計(jì)項(xiàng)目，也沒有將績(jī)效審計(jì)納入審計(jì)規(guī)范，績(jī)效審計(jì)在人民銀行內(nèi)審工作中還處于實(shí)踐探索和欠缺規(guī)范的階段，但是人民銀行對(duì)于績(jī)效審計(jì)卻有著日益強(qiáng)烈的實(shí)際需求。這種需求源于兩方面的壓力，一是隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，人民銀行不斷進(jìn)行職能調(diào)整，承擔(dān)起諸如開展征信業(yè)務(wù)和征信業(yè)務(wù)管理、反洗錢管理等新業(yè)務(wù)；二是隨著人們對(duì)政府行政效率的關(guān)注，人民銀行面臨著提高行政效率的壓力，表現(xiàn)在機(jī)構(gòu)和人員編制上受到剛性約束。因此，如何有效提高資源，尤其是人力資源的利用效率成為人民銀行分支行需要解決的重要課題。為此，人民銀行分支行采用多種措施開展內(nèi)部挖潛，來保障履行日益增長的法定職能，比如加快業(yè)務(wù)系統(tǒng)建設(shè)，提高工作流程自動(dòng)化程度，比如利用社會(huì)資源，開展業(yè)務(wù)外包嘗試，還有探索合理兼崗，協(xié)調(diào)有限人力與崗位需求增加的矛盾。以上措施要想取得預(yù)期效果離不開內(nèi)部審計(jì)的科學(xué)評(píng)估：一是對(duì)原有業(yè)務(wù)流程進(jìn)行績(jī)效評(píng)估，尤其是評(píng)估特定資源的使用效率，確定亟待改進(jìn)的業(yè)務(wù)流程；二是對(duì)備選的改進(jìn)方案進(jìn)行安全、質(zhì)量和預(yù)期效果方面的評(píng)估，因?yàn)樵诤芏鄷r(shí)候安全性和業(yè)務(wù)質(zhì)量的提高是資源投入的結(jié)果，此時(shí)需要在二者間進(jìn)行平衡與取舍；三是對(duì)改進(jìn)措施實(shí)施后效果的評(píng)估，也是對(duì)組織決策進(jìn)行信息反饋，確證改進(jìn)方案是否達(dá)到了提高效率預(yù)期效果，是否產(chǎn)生預(yù)料之外的副作用。

　?。?）風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)徲?jì)，開展組織風(fēng)險(xiǎn)管理。近年來，人民銀行除一般的合規(guī)性審計(jì)外逐步開展內(nèi)控評(píng)估工作，但是，人民銀行進(jìn)行的內(nèi)部控制評(píng)估多數(shù)沒有擺脫合規(guī)性審計(jì)的框架，也就是說對(duì)于內(nèi)部控制中存在的問題，或者對(duì)組織面臨的潛在風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)定僅以人民銀行的規(guī)章制度為準(zhǔn)繩，得出審計(jì)結(jié)論的方法和審查的角度與合規(guī)性審計(jì)如出一轍。這其中除了舊有審計(jì)模式的慣性外，還有兩個(gè)主要原因，一是原有行政體系的封閉性，各分支行主要是對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)，完成上級(jí)部署的工作，只要遵循上級(jí)規(guī)章制度，即使對(duì)外管理、服務(wù)出現(xiàn)問題，也能夠?qū)?nèi)部規(guī)章做盾牌；二是原有業(yè)務(wù)模式相對(duì)固定，因此針對(duì)原定業(yè)務(wù)流程制定的各種制度能夠全面地涵蓋固有潛在風(fēng)險(xiǎn)。但是，近年來隨著人民銀行內(nèi)外環(huán)境的變化，日益需要將內(nèi)部控制建設(shè)和評(píng)估轉(zhuǎn)變?yōu)橐燥L(fēng)險(xiǎn)為導(dǎo)向。首先，隨著社會(huì)發(fā)展，各界對(duì)人民銀行的行政服務(wù)與管理提出了更高的要求，并且越來越善于利用法律、社會(huì)輿論等工具就人民銀行服務(wù)和管理中的缺陷向人民銀行問責(zé)，各種外部風(fēng)險(xiǎn)不是僅遵循部門規(guī)章就能夠化解的。其次，中國金融的發(fā)展使人民銀行職能與業(yè)務(wù)在不斷調(diào)整，新職能、新業(yè)務(wù)需要在實(shí)踐中不斷完善，不斷規(guī)范，這一過程就是在對(duì)業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別評(píng)估的基礎(chǔ)上建章立制的過程。再次，為適應(yīng)社會(huì)環(huán)境變化，人民銀行對(duì)現(xiàn)有業(yè)務(wù)工作也在不斷改革，從業(yè)務(wù)崗位的合理調(diào)整，到信息系統(tǒng)替代手工操作，都意味著對(duì)原有業(yè)務(wù)流程的改造，其規(guī)范與完善同樣要建立在對(duì)業(yè)務(wù)工作風(fēng)險(xiǎn)的重新識(shí)別評(píng)估的基礎(chǔ)上。

　　3 向新的組織定位轉(zhuǎn)變的必要條件

　　重新進(jìn)行職能定位不會(huì)僅因組織需求就能水到渠成般地自然完成，這一過程需要滿足組織環(huán)境、知識(shí)結(jié)構(gòu)、工作管理等方面的一系列約束條件：

　?。?）領(lǐng)導(dǎo)層觀念的轉(zhuǎn)變和有力支持。雖然人民銀行對(duì)內(nèi)部審計(jì)職能轉(zhuǎn)變有了強(qiáng)烈需求，但是這一過程卻依賴于領(lǐng)導(dǎo)層的支持和推動(dòng)?？?jī)效審計(jì)和風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)徲?jì)的審計(jì)結(jié)論不再是以規(guī)章制度為唯一的判斷依據(jù)，更依賴于審計(jì)人員的專業(yè)判斷。如果銀行領(lǐng)導(dǎo)對(duì)內(nèi)部審計(jì)的定位仍舊停留在查錯(cuò)糾弊的合規(guī)性審計(jì)階段，就會(huì)認(rèn)為缺乏規(guī)章制度明確支持的審計(jì)結(jié)論缺乏客觀性，得不到領(lǐng)導(dǎo)層的認(rèn)可，所引發(fā)的質(zhì)疑和反對(duì)將阻斷內(nèi)部審計(jì)職能定位的轉(zhuǎn)型之路。反之，當(dāng)銀行領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)可了內(nèi)部審計(jì)作為新時(shí)期人民銀行變革轉(zhuǎn)型中的有效管理工具這一地位，領(lǐng)導(dǎo)層就會(huì)主動(dòng)要求內(nèi)審部門擔(dān)負(fù)起為組織全面風(fēng)險(xiǎn)管理進(jìn)行評(píng)估、規(guī)劃和建議的職責(zé)，也會(huì)主動(dòng)要求內(nèi)部審計(jì)就領(lǐng)導(dǎo)層決策執(zhí)行效果的反饋信息進(jìn)行獨(dú)立、客觀地確認(rèn)。此時(shí)，決策層希望得到內(nèi)審部門提出自主獨(dú)立的專業(yè)判斷，人民銀行內(nèi)部審計(jì)職能轉(zhuǎn)變得到領(lǐng)導(dǎo)層的有力支持。

　?。?）更廣泛的人才儲(chǔ)備和更廣泛的知識(shí)結(jié)構(gòu)儲(chǔ)備。向績(jī)效審計(jì)和風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)徲?jì)轉(zhuǎn)型，最明顯的變化就是審計(jì)結(jié)論的得出的方式和程序。在合規(guī)性審計(jì)中，審計(jì)人員通過將業(yè)務(wù)工作實(shí)際情況與規(guī)章制度的要求進(jìn)行對(duì)比，不符之處即是審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題，因此，審計(jì)人員只需要對(duì)業(yè)務(wù)工作流程有大致了解，最重要的是對(duì)規(guī)章制度的把握與認(rèn)識(shí)，把握好規(guī)章制度，其得出的審計(jì)結(jié)論就是扎實(shí)有效的。然而績(jī)效審計(jì)和風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)徲?jì)中，審計(jì)結(jié)論的得出是建立在對(duì)審計(jì)指向的業(yè)務(wù)工作流程的深刻認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)之上的：績(jī)效審計(jì)是在對(duì)業(yè)務(wù)流程中各種資源的使用情況進(jìn)行審計(jì)的基礎(chǔ)上對(duì)資源利用效率進(jìn)行判斷；而風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)徲?jì)是在確認(rèn)業(yè)務(wù)流程各控制環(huán)節(jié)和措施對(duì)工作行為、重要人員、重要資產(chǎn)、工作記錄資料等各種業(yè)務(wù)要素進(jìn)行控制的現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上判斷內(nèi)部控制的可靠性、完整性和適應(yīng)性。同時(shí)這種變革對(duì)人民銀行內(nèi)審部門工作人員提出了真正意義上的熟練性和職業(yè)謹(jǐn)慎要求：一是要了解基本的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)理論，以便獨(dú)立判斷被審計(jì)業(yè)務(wù)流程中重要資產(chǎn)的安全性和使用效率；二是要了解基本的組織管理理論或組織倫理知識(shí)，以便獨(dú)立判斷業(yè)務(wù)流程中的權(quán)力分配、崗位牽制等控制環(huán)節(jié)有效性或者業(yè)務(wù)流程改造對(duì)資源利用效率改善的可能性；三是要了解一定的計(jì)算機(jī)技術(shù)或者信息系統(tǒng)知識(shí)，以便獨(dú)立判斷業(yè)務(wù)系統(tǒng)自動(dòng)控制環(huán)節(jié)的可靠性和完整性；四是了解一定的行政法律基礎(chǔ)知識(shí)，以便獨(dú)立判斷對(duì)外進(jìn)行金融服務(wù)和依法行政的業(yè)務(wù)流程中潛在的法律風(fēng)險(xiǎn)。

　?。?）對(duì)獨(dú)立性、客觀性更審慎的把握。人民銀行內(nèi)部審計(jì)工作實(shí)現(xiàn)向現(xiàn)代審計(jì)模式轉(zhuǎn)變的重要切入點(diǎn)是由合規(guī)性審計(jì)為主向全面融入組織管理的績(jī)效和風(fēng)險(xiǎn)管理審計(jì)轉(zhuǎn)變，這一轉(zhuǎn)變對(duì)內(nèi)部審計(jì)工作的獨(dú)立性、客觀性可能會(huì)產(chǎn)生一定的影響。這種擔(dān)憂既來源于新型審計(jì)活動(dòng)自身，也來源于行領(lǐng)導(dǎo)對(duì)內(nèi)部審計(jì)工作的理解和賦予的任務(wù)。在新審計(jì)類型方面，績(jī)效審計(jì)和風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)徲?jì)不再通過將實(shí)際情況與規(guī)章制度對(duì)比來得出審計(jì)結(jié)論，而是通過獨(dú)立、客觀地專業(yè)判斷來評(píng)價(jià)和改進(jìn)組織風(fēng)險(xiǎn)管理、控制和治理過程的適當(dāng)性和效果，于是，在向領(lǐng)導(dǎo)層報(bào)告和建議的過程中，前者主要圍繞著改正違規(guī)問題提出建議，最多是提示如何做才合規(guī)，而績(jī)效和風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)徲?jì)中，審計(jì)建議可能會(huì)就提高工作績(jī)效和有效控制風(fēng)險(xiǎn)提出管理建議或者工作措施，這些可能會(huì)涉及對(duì)組織治理行為的具體指導(dǎo)，進(jìn)而影響內(nèi)部審計(jì)工作的獨(dú)立性和客觀性。同時(shí)行領(lǐng)導(dǎo)在充分利用內(nèi)部審計(jì)工作專業(yè)性判斷的同時(shí)，往往會(huì)對(duì)內(nèi)審部門產(chǎn)生更多的期望，賦予更多的任務(wù)。他們希望內(nèi)部審計(jì)師不僅人民銀行治理中履行各種確認(rèn)職能，而且還應(yīng)該成為各種風(fēng)險(xiǎn)治理、內(nèi)部控制的顧問和推動(dòng)者，甚至希望內(nèi)審部門直接介入組織運(yùn)營的控制行為或者設(shè)計(jì)運(yùn)營程序。盡管在保持審計(jì)工作獨(dú)立性、客觀性與內(nèi)部審計(jì)積極參與人民銀行組織治理間保持平衡是困難的，但是仍然有一些原則可以遵循：首先，無論是內(nèi)審人員還是單位里其他成員，都應(yīng)該明白“審計(jì)建議是一種忠告，而不是強(qiáng)制執(zhí)行性的當(dāng)然審計(jì)人員也不對(duì)采納審計(jì)建議后所出現(xiàn)的后果負(fù)責(zé)” 這是避免審計(jì)建議影響審計(jì)人員客觀性的前提。其次，審計(jì)人員不應(yīng)當(dāng)參與人民銀行業(yè)務(wù)運(yùn)行的直接控制，也不應(yīng)該參與內(nèi)部控制程序和制度體系的設(shè)計(jì)工作，更不應(yīng)該參與業(yè)務(wù)工作或承擔(dān)運(yùn)營職責(zé)。再次，如果內(nèi)審工作人員被指示參加運(yùn)營工作，或者參與業(yè)務(wù)運(yùn)行控制活動(dòng)等不利于審計(jì)工作客觀性的工作，在對(duì)以上業(yè)務(wù)工作進(jìn)行審計(jì)時(shí)相應(yīng)審計(jì)人員應(yīng)該回避。最后，開展的非審計(jì)工作時(shí)，內(nèi)審工作人員和單位里其他成員都應(yīng)該明白，他不是以審計(jì)人員的身份發(fā)揮作用，并且可能有損于客觀性的非審計(jì)工作應(yīng)該得到全面披露。

　　參考文獻(xiàn)

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