一、土地保障與聯(lián)產(chǎn)承包制

　　20世紀80年代初期，在全國范圍內(nèi)實行聯(lián)產(chǎn)承包責任制，這是迄今為止中國農(nóng)村最具深遠意義的重大改革。它是20年多來農(nóng)村經(jīng)濟、乃至國民經(jīng)濟中，一系列重大改革的引子。對于這場改革的動因，不同的人可能從不同的角度作出解釋。但我認為，在改革之前，傳統(tǒng)集體經(jīng)濟體制的長期運行，導致了農(nóng)村土地保障功能的供給嚴重不足，則是引發(fā)這場改革的重要原因。

　　在20世紀80年代以前，農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的基本特征是，農(nóng)村經(jīng)濟以農(nóng)業(yè)經(jīng)濟為主，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟以種植業(yè)經(jīng)濟為主，種植業(yè)經(jīng)濟以糧食經(jīng)濟為主。這種農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，對于土地有著高度的依賴性，為土地成為農(nóng)民社會保障的主要來源提供了條件。因為在當時，對于絕大多數(shù)農(nóng)民來說，經(jīng)營土地是獲得收入、維持基本生存的主要手段。

　　在傳統(tǒng)的農(nóng)村集體經(jīng)濟體制下，農(nóng)村土地實行集體所有、統(tǒng)一經(jīng)營。農(nóng)民對這種集體的成員權(quán)，是與生俱來的。這種成員權(quán)主要體現(xiàn)在兩個方面，一是作為集體中不可分割的一部分，擁有對于土地的產(chǎn)權(quán)，特別是部分剩余索取權(quán)；二是成年后在土地上就業(yè)的權(quán)利。這種成員權(quán)加上土地的養(yǎng)育功能，使土地能夠在相當程度上，發(fā)揮對農(nóng)民的就業(yè)保障、生活福利保障和傷病養(yǎng)老保障功能。以其中較為復雜的養(yǎng)老保障為例，它主要是通過兩種形式實現(xiàn)的。其一是對于為數(shù)較少的孤寡老人實行集體養(yǎng)老；賴以進行集體養(yǎng)老的收入，則主要來源于土地。其二是對于為數(shù)眾多的一般老人，主要實行家庭養(yǎng)老。后者的養(yǎng)老保障收入，少量來自老人憑借其對于集體的成員權(quán)，所獲得的福利收入；主要來自于家庭內(nèi)收入的人際轉(zhuǎn)移，特別是代際轉(zhuǎn)移。而家庭內(nèi)收入人際轉(zhuǎn)移量的多少，則取決于兩個因素：集體土地生產(chǎn)力水平的高低、家庭勞力的強弱多寡。因此，一般老人的養(yǎng)老保障收入，雖然不是來自于老人長期生活中的現(xiàn)金積蓄，卻可視為其婚后的長期非現(xiàn)金儲蓄�！梆B(yǎng)兒防老”實際上是一種長期非現(xiàn)金儲蓄。

　　實行聯(lián)產(chǎn)承包制以前，傳統(tǒng)的集體經(jīng)濟體制的運行特征是，土地集體所有、集體統(tǒng)一經(jīng)營和統(tǒng)一分配。這種傳統(tǒng)的集體經(jīng)濟體制的長期運行，導致農(nóng)民缺乏生產(chǎn)經(jīng)營的積極性，也嚴重妨礙了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展和農(nóng)村經(jīng)濟效益的提高。在農(nóng)民人數(shù)不斷增加、農(nóng)村人地關(guān)系日趨緊張的背景下（注：在全國普遍實行聯(lián)產(chǎn)承包制的1984年，農(nóng)村人均耕地面積僅有1.5畝。），由此又進一步導致了土地的保障功能嚴重供給不足，土地對單位農(nóng)村人口的保障能力不斷弱化。到1978年，全國農(nóng)民人均純收入僅為133.57元，比1957年僅增加60.6元，其間年均遞增率僅為2.9％。同年，全國大約有2億人口不得溫飽，農(nóng)民的人均糧油消費量甚至比1957年還低。

　　在80年代以前，除五保戶、民政救濟和合作醫(yī)療等少數(shù)領(lǐng)域外，在廣袤的我國農(nóng)村，來自土地之外的社會保障，幾乎是一片空白。因此，在當時高度土地依賴性的農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)之下，農(nóng)民長期的生活困難和土地保障功能嚴重弱化的現(xiàn)實，極易誘發(fā)出農(nóng)民增強土地保障功能的制度創(chuàng)新沖動。聯(lián)產(chǎn)承包制的產(chǎn)生，就是這種沖動爆發(fā)的結(jié)果。在農(nóng)村改革初期，為什么實行聯(lián)產(chǎn)承包制首先是從貧困地區(qū)開始？為什么在進行這項制度創(chuàng)新時，在農(nóng)戶之間往往是按人口或人勞比例分配？土地保障功能方面的原因，不能不受到充分重視。既然進行這項制度創(chuàng)新的重要原因，是增強土地的保障功能；那么，在土地集體所有這一“集體”范圍內(nèi)，平等的成員權(quán)就應(yīng)該享有平等的土地保障權(quán)。因此，按人口或人勞比例均分土地，是一種難以回避的選擇。甚至在絕大多數(shù)地區(qū)，是按人口而不是勞動力，把集體所有的土地，按肥力劃等平分的。根據(jù)全國農(nóng)村固定觀察點辦公室的資料，即令是到1997年，在觀察點系統(tǒng)的317個村中，按人口或勞動力均分承包地的，仍占70.7％；其余29.3％實行所謂的“兩田制”，如口糧田按人均分，責任田按勞力均分。此外，調(diào)查的266個村自實行聯(lián)產(chǎn)承包制以來，有80％進行過土地調(diào)整；其中又有81％的村，在調(diào)整中采取增人增地、減人減地的原則（注：全國農(nóng)村固定觀察點辦公室：“當前農(nóng)村土地承包經(jīng)營管理的現(xiàn)狀及問題”，《中國農(nóng)村觀察》1998年第5期第57頁。）。

　　二、土地保障的新矛盾

　　實行聯(lián)產(chǎn)承包制（十五屆三中全會后改稱家庭承包制），從早期動因上看，是為了解決農(nóng)土保障功能的嚴重供給不足問題。這場改革的發(fā)生，也帶來了土地保障功能的一系列新變化。主要表現(xiàn)是：第一，提高了土地的生產(chǎn)力水平，增強了土地的收入保障功能。改革初期農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力迅速發(fā)展，農(nóng)民收入水平的迅速提高。第二，強化了土地的失業(yè)保障和社會穩(wěn)定功能。實行聯(lián)產(chǎn)承包制，賦予了農(nóng)民對部分土地的承包經(jīng)營權(quán)。這種土地承包經(jīng)營權(quán)，可以作為農(nóng)民從事非農(nóng)就業(yè)的退路。因此，農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)，有利于增強其抵御非農(nóng)就業(yè)風險的能力；也保證了不至于因多數(shù)農(nóng)民無從就業(yè)，而妨礙社會穩(wěn)定。80年代以來，隨著人口的變化，許多地方頻繁地進行的土地調(diào)整，在相當程度上，正是為了維護土地的上述保障功能。

　　但是，自實行聯(lián)產(chǎn)承包制以來，農(nóng)村經(jīng)濟和整個國民經(jīng)濟的迅速發(fā)展，也使土地保障功能的發(fā)揮，面臨著一系列新的矛盾：

　　1.發(fā)揮土地的保障功能與提高土地利用效率的矛盾

　　土地不僅是農(nóng)民社會保障的重要依托，還是重要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料。如果農(nóng)村的分工分業(yè)不發(fā)達，農(nóng)民經(jīng)營素質(zhì)的分化程度也不高；那么，發(fā)揮土地的保障功能與利用土地的生產(chǎn)資料功能，往往不存在明顯的矛盾。但是，隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展和農(nóng)民分化程度的提高，二者的矛盾將會越來越大。因此，土地向經(jīng)營能手集中，土地連片開發(fā)、發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，就是提高土地利用效率的必然要求。如果過分強調(diào)土地的社會保障功能，勢必導致農(nóng)戶的土地不斷細分，不利于土地的連片和有效開發(fā)，妨礙農(nóng)戶之間的土地流轉(zhuǎn)，延緩土地規(guī)模經(jīng)營的發(fā)展；進而有悖于土地利用的效率目標。80年代以來，在耕地面積不斷減少的同時，農(nóng)村的人口和勞動力卻不斷增加，導致人地關(guān)系不斷惡化。由此導致的結(jié)果是，從相對地位來看，土地所承擔的社會保障功能上升，生產(chǎn)資料功能下降。在有些地方，由于農(nóng)業(yè)經(jīng)營比較利益低等原因，土地的生產(chǎn)資料功能已經(jīng)嚴重退化，甚至基本消失；轉(zhuǎn)變?yōu)閱渭兊谋Ｕ鲜侄�。主要表現(xiàn)是，部分從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的農(nóng)戶，往往對土地進行粗放經(jīng)營，或?qū)⑼恋亓袒摹��?jù)張紅宇（2001）對安徽壽縣的調(diào)查，2000年全縣土地撂荒面積高達16.3萬畝，比上年增加1.4倍；占全縣耕地面積的9％。其中常年性撂荒面積占72％，季節(jié)性撂荒面積占28％；撂荒2年以上的，占撂荒面積的26.7％。

　　2.發(fā)揮土地的保障功能與土地保障功能弱化的矛盾

　　長期以來，農(nóng)民的社會保障，主要是以土地為中心的非正規(guī)保障；特別是那些在農(nóng)村經(jīng)濟和農(nóng)民的收入來源中，農(nóng)業(yè)所占份額大的地區(qū)。因此，隨著農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展和農(nóng)民收入水平的提高，農(nóng)村土地的保障功能應(yīng)該得以強化。但是，遺憾的是，近年來，農(nóng)村土地的保障功能不僅沒有得到強化，反而不斷弱化。主要表現(xiàn)是：

　　——農(nóng)業(yè)經(jīng)營的絕對收益越來越低，在有些地方，農(nóng)業(yè)經(jīng)營甚至絕對虧本。目前，多數(shù)農(nóng)產(chǎn)品提價的空間小，降價的壓力大。隨著加入WTO，農(nóng)產(chǎn)品提價的空間，將會越來越小。但與此同時，在以小規(guī)模農(nóng)戶分散經(jīng)營為主的農(nóng)業(yè)組織結(jié)構(gòu)之下，農(nóng)產(chǎn)品成本增加的勢頭，卻一直比較強勁；由此導致主要農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)成本占出售價格的比重，已經(jīng)很大。以1999年為例，糧食、棉花、戶養(yǎng)生豬的生產(chǎn)成本，占出售價格的比重分別高達82％、94％和99％。在價格、成本雙因素的夾擊下，我國農(nóng)業(yè)經(jīng)營的絕對收益，已經(jīng)越來越低。以浙江省農(nóng)村固定觀察點的10村資料為例，1995年畝均凈收益為680.04元，到1999年已經(jīng)下降到505.71元，4年間減幅達25.6％；如扣除人工和物質(zhì)費用因素，則農(nóng)地經(jīng)營的畝均純收益，1995年為34.51元，到1999年已經(jīng)下降到-174.72元；農(nóng)地經(jīng)營處于絕對虧本的狀態(tài)。（注：張忠根、史清華：“農(nóng)地生產(chǎn)率變化及不同規(guī)模農(nóng)戶農(nóng)地生產(chǎn)率比較研究”，《中國農(nóng)村經(jīng)濟》2001年第1期。）

　　——農(nóng)村土地負擔越來越重，越來越多的農(nóng)民視土地為“雞肋”或包袱。近年來，由于有關(guān)方面的積極努力，減輕農(nóng)民負擔工作取得了積極的成效。但是，農(nóng)民負擔問題的嚴重性，并沒有因此而有明顯的減弱；在有些地方，農(nóng)民負擔甚至越減越重。以1999年為例，未扣除價格變動因素的影響，全國農(nóng)民人均純收入較上年增加2.2％，但人均農(nóng)業(yè)各稅卻增加了5.8％。農(nóng)民負擔的增長往往呈現(xiàn)以下特點：費比稅增加快，隱性稅費比顯性稅費增加快，欠發(fā)達地區(qū)比發(fā)達地區(qū)問題重。在許多地方，日趨沉重的農(nóng)民負擔，有相當一部分是按地分攤的。日趨沉重的土地負擔，使越來越多的農(nóng)民感到承包地“食之無味，棄之可惜”；甚至有不少農(nóng)民將承包地視同包袱，早甩包袱早開心。在此背景下，土地的保障功能幾乎無從談起。

　　——土地的流轉(zhuǎn)價格越來越低，在有些地方，經(jīng)營土地甚至成了農(nóng)民的絕對負擔。根據(jù)《南方周末》2001年6月14日的資料，目前在河北監(jiān)利縣，多數(shù)農(nóng)民認為種田是劃不來的事，發(fā)生土地流轉(zhuǎn)時，轉(zhuǎn)出戶不僅不能從土地轉(zhuǎn)讓中獲得收益，反而要倒貼給轉(zhuǎn)入戶每畝300元，當?shù)胤Q此為“倒貼皮”。崔紅志對吉林省梨樹縣新豐村的調(diào)查顯示，該村將集體按規(guī)定預留的5％機動地，租賃給農(nóng)民經(jīng)營。1998年，在每畝租賃價格為105元時，農(nóng)民還踴躍租賃；但到2000年，每畝租賃價格下降到60元，竟有不少地無人愿意租賃。

　　3.發(fā)揮土地的保障功能與國民經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整的矛盾

　　——隨著農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)機會的增加，和農(nóng)民收入來源渠道的多元化，在農(nóng)民的收入來源中，農(nóng)業(yè)或土地收入的相對重要性，將會趨于下降；土地經(jīng)營的要素成本和機會成本趨于提高，農(nóng)業(yè)經(jīng)營的比較利益趨于減少。因此，土地保障的相對作用，也會趨于下降；主要依靠土地保障的局限性，也將趨于增加。據(jù)齊莉梅（2001）對廣東石基鎮(zhèn)的調(diào)查，在農(nóng)村高度市場化和城市化以后，農(nóng)戶依靠小規(guī)模耕地，根本保證不了基本生活，更不能保證養(yǎng)老。特別是，有些農(nóng)民已經(jīng)較長時期地離開了土地，進入城市或鄉(xiāng)村的非農(nóng)領(lǐng)域，其就業(yè)觀念和生活方式已經(jīng)發(fā)生了質(zhì)的變化。其中多數(shù)人即使暫時喪失了非農(nóng)就業(yè)機會，也未必把回歸農(nóng)業(yè)、經(jīng)營土地，作為一條退路；土地的保障作用將因此失去了意義。

　　——城鎮(zhèn)化是國民經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整的基本方向。隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，一方面，農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地的規(guī)模，將會迅速擴張；另一方面，在那些城郊或小城鎮(zhèn)重點發(fā)展的地區(qū)，土地資產(chǎn)將會迅速增值。但是，當前，國家基本上壟斷了農(nóng)村土地的一級市場，在農(nóng)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地的過程中，比較規(guī)范的程序是，先征為國有，再由國家或政府將使用權(quán)出讓給非農(nóng)用地單位。國家征地時，往往將征地價格壓得很低，而國家的土地出讓價格卻通常很高。在此過程中，政府一轉(zhuǎn)手即可獲得高額收益；而作為土地所有者的集體和擁有土地承包權(quán)的農(nóng)民，卻所得甚少。根據(jù)有關(guān)資料，目前在城市建設(shè)征用農(nóng)用地的過程中，征地收入的分配比例大致是：農(nóng)民得5～10％，集體得25～30％，政府及其機構(gòu)得60～70％。（注：張正河、武晉，“論農(nóng)村生產(chǎn)要素的準城市化”《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題》2001年第7期第22頁。）在土地農(nóng)轉(zhuǎn)非的過程中，也有相當一部分是以不規(guī)范的方式進行的。其大致情形是，地方政府與土地開發(fā)商合謀，以較低的價格，從農(nóng)村集體（農(nóng)民）手中征得土地，通過土地開發(fā)或直接轉(zhuǎn)手，賺得高額利潤。可見，目前在與城鎮(zhèn)化相關(guān)的土地農(nóng)轉(zhuǎn)非過程中，相關(guān)集體和農(nóng)民的利益往往受到侵害。從土地農(nóng)轉(zhuǎn)非中，農(nóng)民得到的有限利益，甚至遠遠不能替代轉(zhuǎn)非的土地，發(fā)揮相應(yīng)的保障作用。此外，許多農(nóng)民還會因為失去土地，不得不更大程度地介入先前不太熟悉的非農(nóng)領(lǐng)域或城鎮(zhèn)生活，而增加了生活和就業(yè)風險。

　　——在不少地方的農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中，基層組織仍然習慣于計劃經(jīng)濟下的行政命令，不顧當?shù)貤l件和群眾意愿，假借推進農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營和企業(yè)化經(jīng)營等名義，強迫、甚至替代農(nóng)民和集體轉(zhuǎn)出土地，或隨意縮短土地承包期、收回承包地、多留機動地，侵犯農(nóng)民的經(jīng)營自主權(quán)。在有些地方，鄉(xiāng)村組織甚至與“龍頭企業(yè)”合謀，人為壓低土地轉(zhuǎn)包價格，為鄉(xiāng)村或領(lǐng)導者個人創(chuàng)收。有的地方在招商引資中，甚至競相壓低條件，熱衷于“低價格、長期限、大規(guī)�！钡剞D(zhuǎn)讓和租賃土地。由此，不僅侵犯了農(nóng)民的物質(zhì)利益和經(jīng)營自主權(quán)，也剝奪了農(nóng)民正常地獲得土地保障的權(quán)利。這種現(xiàn)象為什么會發(fā)生？城鎮(zhèn)化過程中農(nóng)民的利益為什么會受到損害？在很大程度上是因為，在現(xiàn)有的以小規(guī)模農(nóng)戶分散經(jīng)營為主的農(nóng)業(yè)組織結(jié)構(gòu)下，農(nóng)民與政府、農(nóng)民與企業(yè)的交易地位嚴重不對等，農(nóng)戶多而散，談判地位低、對話能力弱。

　　——目前，我國農(nóng)村65歲以上的老年人口，已占農(nóng)村人口的7％以上。由于70年代以來長期實行的計劃生育政策的滯后效應(yīng)，在今后相當長的時期內(nèi)，農(nóng)村老年人口的比重將會繼續(xù)上升。因而，農(nóng)村養(yǎng)老的任務(wù)將會日趨艱巨。與此同時，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，我國農(nóng)村核心家庭的主流地位，將會繼續(xù)提高。加之，農(nóng)村勞動力的就業(yè)空間將會不斷擴大。因此，主要依靠土地保障的傳統(tǒng)農(nóng)家養(yǎng)老方式，將會面臨養(yǎng)老保障能力供不應(yīng)求的挑戰(zhàn)。從近期來看，80年代實行“獨生子女”政策后的新生代，其父母很快將進入需要養(yǎng)老的階段。屆時，這些由“獨生子女”組成的家庭，將面臨一對夫婦供養(yǎng)4個以上老人的繁重養(yǎng)老任務(wù)。可見，提高農(nóng)村的養(yǎng)老保障能力，不僅是一項長期任務(wù)，更是當前的迫切要求。面對如此日趨繁重的養(yǎng)老保障任務(wù)，單純依靠發(fā)揮土地的養(yǎng)老保障能力，是遠遠不夠的。

　　三、土地保障能力的再造與農(nóng)民社會保障體系的建設(shè)

　　1.雙管齊下，提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營效益和比較利益水平，激活土地的保障能力

　　針對現(xiàn)有的土地均分制與提高土地利用效率的矛盾，許多學者提出了各具特色的土地制度創(chuàng)新思路，希望借此促進土地流轉(zhuǎn)，提高土地利用效率。其中許多思路不乏創(chuàng)意。但是，多數(shù)思路的實施，因為受到兩方面的制約，可操作性并不很強。一是農(nóng)業(yè)經(jīng)營比較利益低，導致農(nóng)戶轉(zhuǎn)入土地的動力不足；二是因缺乏非農(nóng)就業(yè)機會，導致農(nóng)戶轉(zhuǎn)出土地后的收入來源和社會保障問題無從解決。提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營的比較利益水平，不僅可以提高農(nóng)戶轉(zhuǎn)入土地、擴大農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模的積極性，有利于實現(xiàn)土地經(jīng)營的效率目標，還可以提高農(nóng)村土地的現(xiàn)實保障能力。當然，農(nóng)業(yè)經(jīng)營比較利益水平的提高，也有可能導致農(nóng)戶轉(zhuǎn)出土地的動力不足。但是，綜合而論，其積極作用還是會大于其消極作用的。農(nóng)業(yè)經(jīng)營效益和比較利益水平的提高，有利于提高農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)價格，進而提高農(nóng)民的土地轉(zhuǎn)讓所得；也有利于促進土地真正向經(jīng)營能手集中。目前，在農(nóng)業(yè)經(jīng)營比較利益水平較低的背景下，通過農(nóng)戶之間自發(fā)的土地流轉(zhuǎn)，也有可能實現(xiàn)土地向部分人手中集中。但是，集中的指向往往不是經(jīng)營能手，而是經(jīng)營和就業(yè)能力比較差的農(nóng)民。長期下去，對于提高農(nóng)業(yè)競爭力，是非常不利的。

　　從當前來看，要提高農(nóng)業(yè)的經(jīng)營效益和比較利益水平，應(yīng)該雙管齊下。一方面，積極促進農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，加快農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營；借此，優(yōu)化農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，提高農(nóng)產(chǎn)品的價格競爭力和農(nóng)產(chǎn)品的加工增值程度。另一方面，適應(yīng)加入WTO以后農(nóng)業(yè)政策調(diào)整和提高農(nóng)業(yè)競爭力的需要，改善政府對農(nóng)業(yè)的調(diào)控方式，優(yōu)化農(nóng)業(yè)的發(fā)展環(huán)境。特別是要根據(jù)“綠箱政策”的要求，加強政府對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)科技、農(nóng)產(chǎn)品營銷等方面的支持，改善支持方式。

　　2.鼓勵土地流轉(zhuǎn)制度的創(chuàng)新，積極探索多種形式的土地資本化，實現(xiàn)土地保障模式由消極向積極的轉(zhuǎn)變

　　土地既可成為農(nóng)民獲得社會保障的重要手段，也是重要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料。但如果我們將目光僅停留在這樣兩點，則容易產(chǎn)生土地利用公平與效率的矛盾；與此相對應(yīng)的，實際上是土地的消極保障模式。如果我們將視野放得更為開闊一些，看到土地還是一種可以資本化的資源；那么，就可能協(xié)調(diào)土地利用公平與效率的矛盾，將發(fā)揮土地的社會保障功能與利用其生產(chǎn)資料功能有效結(jié)合起來。與此相對應(yīng)的，實際上是土地的積極保障模式。近年來，許多地方在此方面進行了積極的探索，通過實行反租倒包、轉(zhuǎn)包轉(zhuǎn)讓、租賃、拍賣、土地經(jīng)營權(quán)入股、企業(yè)或大戶托管等形式，有效地盤活了土地資產(chǎn)，實現(xiàn)了土地增值；也明顯加快了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的進程，促進了農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營。有關(guān)資料顯示，目前，在廣東、浙江、江蘇等沿海發(fā)達地區(qū)，土地流轉(zhuǎn)面已達10％。多數(shù)地方還將促進土地流轉(zhuǎn)和土地資本化，與促進農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整結(jié)合起來，產(chǎn)生了一石數(shù)鳥的效果。以江蘇南京市為例，根據(jù)我們2001年8月的調(diào)查，全市土地流轉(zhuǎn)面積已達41.9萬畝，占土地承包總面積的15.2％；各種形式的土地流轉(zhuǎn)面積，分別比上年增加1～3倍。其土地流轉(zhuǎn)的特點是，土地流轉(zhuǎn)與結(jié)構(gòu)調(diào)整同步發(fā)展，大多明顯提高了農(nóng)業(yè)經(jīng)營的科技含量、投入水平和經(jīng)濟效益，實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)增效與農(nóng)民增收的統(tǒng)一。在土地流轉(zhuǎn)過程中，轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)戶，不僅可以擺脫土地經(jīng)營的后顧之憂，每畝還可得到平均300元、最高達800元的利益補償。通過土地流轉(zhuǎn)實現(xiàn)了農(nóng)民土地承包權(quán)的資本化，因而實現(xiàn)了土地保障功能的再造（案例1-2）。

　　案例1  目前，在江蘇南京市六合縣，已有1500畝土地，通過反租倒包的形式，轉(zhuǎn)讓給了香港超大集團從事蔬菜栽培。原先承包這些土地的農(nóng)民，每畝每年可得土地轉(zhuǎn)讓收入150元。按照有關(guān)協(xié)議，轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)民可長期到超大集團，從事與蔬菜種植有關(guān)的勞務(wù)活動。在此方面每人每月可另得勞務(wù)收入400～500元。為此，公司一年支付的勞務(wù)費用高達80萬元。農(nóng)民通過為公司提供勞務(wù)，也學到了蔬菜栽培方面的新技術(shù)。

　　案例2  江蘇高淳縣從1999年開始，在全縣9個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中成立了鎮(zhèn)集體資產(chǎn)經(jīng)營公司，公司負責流轉(zhuǎn)后土地的重新發(fā)包，并對發(fā)包土地中由縣、鎮(zhèn)、村投入形成的實物性資產(chǎn)，和耕地、水面等資源性資產(chǎn)，實施有效的經(jīng)營管理。公司采取股份制的方式運作，并對土地流轉(zhuǎn)實行4個規(guī)范。即：（1）規(guī)范流轉(zhuǎn)合同。（2）規(guī)范發(fā)包方式。公司在取得土地經(jīng)營權(quán)后，先進行必要的基礎(chǔ)設(shè)施配套，再按照公開、公平、公正的原則，統(tǒng)一向社會競價招標發(fā)包。（3）規(guī)范收益分配。土地發(fā)包收益，50％給原承包農(nóng)戶，體現(xiàn)農(nóng)戶的承包權(quán)；20％作村組集體收入，體現(xiàn)土地所有權(quán)；15％作為政府投資者的收益，由鎮(zhèn)集體資產(chǎn)辦公室監(jiān)管，用于農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施維修，實行滾動發(fā)展；10％作為農(nóng)業(yè)稅、特產(chǎn)稅；5％作為公司業(yè)務(wù)經(jīng)營服務(wù)費用。（4）規(guī)范公司運作。

　　當前需要注意的是在促進土地流轉(zhuǎn)和土地資本化過程中，第一，要把長期穩(wěn)定土地承包關(guān)系，與鼓勵有條件的地區(qū)積極探索土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度改革結(jié)合起來。高度重視尊重農(nóng)民的土地承包權(quán)和經(jīng)營自主權(quán)，尊重農(nóng)戶在土地流轉(zhuǎn)中的主體地位。要防止土地流轉(zhuǎn)中的盲目刮風和“一刀切”。第二，加快試點，鼓勵探索；注意規(guī)范，但不急于進行過多的規(guī)范。目前，農(nóng)戶之間的土地流轉(zhuǎn)，大多是自發(fā)進行的，多數(shù)只要轉(zhuǎn)出轉(zhuǎn)入雙方的口頭協(xié)議，流轉(zhuǎn)的期限也較短。這種不規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)難以形成真正意義上的土地規(guī)模經(jīng)營。因此，要注意加強政府和社區(qū)組織的引導作用，促進土地流轉(zhuǎn)的規(guī)范化。但出現(xiàn)這種情況的原因，是非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)機會不穩(wěn)定，需要土地發(fā)揮失業(yè)保障作用。因此，由于外部環(huán)境的制約，近期內(nèi)在多數(shù)地方。不太可能很快形成較長期、較規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)。過早地要求對土地流轉(zhuǎn)進行過多的規(guī)范，往往會耗散土地流轉(zhuǎn)制度的創(chuàng)新潛力，造成拔苗助長的后果。第三，加快土地流轉(zhuǎn)的環(huán)境建設(shè)，包括土地流轉(zhuǎn)市場的建設(shè)。土地流轉(zhuǎn)市場的發(fā)展，與借貸市場、勞動力市場等要素市場的發(fā)育息息相關(guān)，不可孤軍獨進。

　　3.積極促進各種形式的農(nóng)民合作組織和農(nóng)民自我保護組織的發(fā)展，提高農(nóng)民的談判能力

　　土地制度的建設(shè)和社會保障制度的完善，都是一個制度變遷過程。制度變遷的方向，不僅取決于效率原則的指向，還取決于與此相關(guān)的不同利益集團之間相對談判能力的強弱。在城鎮(zhèn)化及與此相關(guān)的土地農(nóng)轉(zhuǎn)非過程中，在農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中，要規(guī)范政府行為，有效地維護農(nóng)民利益（包括土地承包經(jīng)營權(quán)或社會保障權(quán)），必須有相當發(fā)達的農(nóng)民組織作支撐。農(nóng)民要制約土地負擔的迅速增長，要在與農(nóng)產(chǎn)品經(jīng)營有關(guān)的諸多“談判”中，節(jié)約交易成本，減少信息不對稱性，改變其被動接受的地位，必須依靠其組織化程度的提高。在市場經(jīng)濟條件下，發(fā)展各種形式的農(nóng)民合作組織，既是提高農(nóng)民生產(chǎn)能力的重要形式，也是增強農(nóng)民自我保護能力的重要形式。

　　4.因地制宜，加快發(fā)展面向農(nóng)民的土地外社會保障

　　長期以來，農(nóng)民的土地保障基本上屬于非正規(guī)社會保障。正規(guī)的社會保障，基本上屬于土地外保障。從前文分析可見，僅從今后農(nóng)村養(yǎng)老保障的需求來看，發(fā)展農(nóng)民的社會保障，必須把增強土地的養(yǎng)老保障能力，與發(fā)展土地外養(yǎng)老保障結(jié)合起來，積極實現(xiàn)養(yǎng)老方式的轉(zhuǎn)變，由傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老轉(zhuǎn)變?yōu)榧彝ヰB(yǎng)老與社會養(yǎng)老并舉。實際上，養(yǎng)老保障如此，其他方面的保障也如此。當前，農(nóng)民的社會保障需要重點關(guān)注以下問題，一是農(nóng)民工的社會保障問題。二是逐步建立農(nóng)村最低生活保障制度。

　　長期以來，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)在社會保障問題上的反映，就是將大多數(shù)農(nóng)民排斥在正規(guī)的社會保障制度之外。在這種社會保障的發(fā)展格局下，面對未來收入預期下降、支出預期上升的形勢，農(nóng)民往往不得不壓縮現(xiàn)時消費，將為數(shù)可觀的儲蓄和手持現(xiàn)金留備不測。這是導致近年來農(nóng)村消費市場擴張乏力的重要原因。因此，面向農(nóng)民加強正規(guī)的社會保障建設(shè)，有利于緩解近年來農(nóng)村市場的擴張困難。農(nóng)村人口占全國人口的70％；目前農(nóng)村市場的消費需求，水平低、層次也低，城鄉(xiāng)之間存在巨大的消費斷層。擴張農(nóng)村市場的意義，不僅在于能夠產(chǎn)生簡單的數(shù)量意義上的擴張效應(yīng)，更在于能夠延長我國現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)的生命周期，改善整個經(jīng)濟的循環(huán)關(guān)系，緩解包括城市企業(yè)在內(nèi)的企業(yè)經(jīng)營狀況，擴大國民經(jīng)濟吸納就業(yè)的能力。這對于整個社會保障體系建設(shè)的“開源節(jié)流”，（注：這里所說的開源節(jié)流，分別是指增加社會保障的資金來源，在失業(yè)保障等方面，減少社會保障的支出壓力。）都是有益的。因此，加強農(nóng)民的社會保障體系建設(shè)，與加強市民的社會保障體系建設(shè)之間，固然有相互矛盾的一面，比如爭奪資源；也有相互促進的一面。通過它，可以消除農(nóng)民的后顧之憂，促進農(nóng)村市場的擴張，進而促進市民社會保障“開源節(jié)流”。

　　5.積極開拓農(nóng)民正規(guī)社會保障基金的多元融資渠道

　　可在科學測算、加強試點的基礎(chǔ)上，將農(nóng)民的土地轉(zhuǎn)讓所得，拿出一個固定的份額，用于建立農(nóng)民的社會保障基金。土地資本化不僅適用于農(nóng)業(yè)用地不改變用途的情況，也適用于農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地的情況。在城鎮(zhèn)化發(fā)展中，對于農(nóng)轉(zhuǎn)非的土地，積極探索多種形式的土地證券化思路，促進土地的資本化開發(fā)，實現(xiàn)以地生財，以地建立正規(guī)的社會保障基金，也能明顯地提升土地的保障功能。比如，鼓勵農(nóng)民采取土地入股等形式，參與城鎮(zhèn)擴張地帶的土地開發(fā)；或通過土地證券化，直接進入土地一級市場。在農(nóng)民入股所得或土地證券化所得中，拿出一個固定的比例，納入相應(yīng)城鎮(zhèn)的社會保障基金，使轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)民，此后享有與所在城鎮(zhèn)人口同樣的社會保障待遇。結(jié)合相關(guān)政策或法律的調(diào)整，發(fā)展以土地使用權(quán)或所有權(quán)抵押為特征的土地金融，提高城鎮(zhèn)化過程中的融資能力，加快土地開發(fā)或增值的進程。此外，市以上政府可以根據(jù)當年的城鎮(zhèn)開發(fā)情況，從財政收入中劃出一個固定的比例，用于建立農(nóng)民的社會保障基金。

　　農(nóng)民正規(guī)社會保障的資金來源，還可有另外兩個渠道，一是鄉(xiāng)村集體資產(chǎn)的收益，包括集體資產(chǎn)改制中收回的價值形態(tài)的資產(chǎn)，以及股權(quán)收益、租賃收益等。二是發(fā)行國債的部分收益、部分國有資產(chǎn)和國有企業(yè)收益，包括上市公司國有股減持的部分所得，國有企業(yè)轉(zhuǎn)制中的資產(chǎn)拍賣、變現(xiàn)所得和股權(quán)收益。這些國債收益、來自國有資產(chǎn)和國有企業(yè)的收益，轉(zhuǎn)入國家財政，再通過轉(zhuǎn)移支付等形式，支持農(nóng)民的土地外社會保障體系建設(shè)。國有資產(chǎn)是全國人民所有的資產(chǎn)，不是城市人獨有的資產(chǎn)，更不是國有企業(yè)職工獨有的資產(chǎn)。因此，在國有資產(chǎn)和國有企業(yè)的收益中，應(yīng)該有屬于農(nóng)民的那部分資產(chǎn)收益。否則，就是對農(nóng)民利益的侵犯和剝奪。至于農(nóng)民正規(guī)社會保障基金的增值問題，限于篇幅，在此不作專門分析。

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