[摘 要] 現(xiàn)行的中小學(xué)校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，是在對(duì)多種學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)體系進(jìn)行了認(rèn)真的分析總結(jié)和反復(fù)的對(duì)比研究后所得出的一種必然選擇。從政策分析視角看，校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制在政策制訂和實(shí)施過(guò)程中，存在政策失真現(xiàn)象，必須從教育政策的角度進(jìn)一步完善和改進(jìn)現(xiàn)行校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。

　　[關(guān)鍵詞] 校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制；政策失真；政策建議

　　現(xiàn)行的中小學(xué)校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制是在20世紀(jì)80年代中期開(kāi)始試點(diǎn)，并在90年代逐步推廣，最后在《中華人民共和國(guó)教育法》中加以明確規(guī)定。它是基于數(shù)十年來(lái)學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)體制變革的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)基礎(chǔ)之上的一種必然選擇。實(shí)踐表明，它也是比較適合我國(guó)國(guó)情的，同時(shí)又是需要不斷完善的一種學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)體制?？梢哉f(shuō)，它是基于現(xiàn)實(shí)國(guó)情做出的一種政策選擇。正如有學(xué)者指出的那樣，“在大多數(shù)情況下，政策不過(guò)是人們?cè)诒容^、鑒別、協(xié)調(diào)、平衡的基礎(chǔ)上進(jìn)行價(jià)值選擇的結(jié)果”，然而，由于社會(huì)環(huán)境的復(fù)雜性及一些不確定因素的存在，使校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制在實(shí)施過(guò)程中付出了較高的代價(jià)，以至于有學(xué)者尖銳指出：“現(xiàn)行校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制在一定程度上成了我國(guó)中小學(xué)深化改革和追求卓越的阻礙，對(duì)現(xiàn)行校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的重構(gòu)和再造不可避免”。本文擬從政策分析的角度試圖對(duì)現(xiàn)行中小學(xué)校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制重新進(jìn)行審視，并提出完善與改造校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的一些政策建議。

　　一、校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制政策的失真

　　從政策分析視野看，現(xiàn)行校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制在實(shí)施過(guò)程中確實(shí)出現(xiàn)了政策執(zhí)行及其結(jié)果與政策既定目標(biāo)、政策內(nèi)容不相符合的社會(huì)現(xiàn)象，即“政策失真”現(xiàn)象，這種失真主要表現(xiàn)在如下幾個(gè)方面：

　　校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制政策殘缺。所謂“政策殘缺”是指，一個(gè)完整的政策在執(zhí)行時(shí)，只挑選其中對(duì)自己有利的部分貫徹執(zhí)行，對(duì)自己不利的部分則拋之腦后，置之不理，使政策的內(nèi)容殘缺下全。比如，在執(zhí)行校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制時(shí)，僅僅強(qiáng)調(diào)校長(zhǎng)是學(xué)校的法人代表，對(duì)學(xué)校全面負(fù)責(zé)，擁有決策權(quán)、指揮權(quán)、人事權(quán)。財(cái)經(jīng)權(quán)，卻忘記了貫徹落實(shí)“支部保證監(jiān)督，教工民主管理”等。這是由于部分校長(zhǎng)從自身利益出發(fā)，片面執(zhí)行政策，導(dǎo)致校長(zhǎng)權(quán)力無(wú)限擴(kuò)大，出現(xiàn)家長(zhǎng)作風(fēng)，蔑視教師的民主權(quán)利等不良現(xiàn)象。

　　校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制政策表面化。所謂“政策表面化”是指，政策在執(zhí)行中，只是被宣傳一通，做表面文章，而未被轉(zhuǎn)化為可操作的具體措施，政策并未真正落到實(shí)處，成了空架子。譬如，民主監(jiān)督是校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的一個(gè)有機(jī)的組成部分，雖然我們當(dāng)前一再?gòu)?qiáng)調(diào)要重視黨支部和教職工代表大會(huì)的監(jiān)督作用，但由于法律法規(guī)并沒(méi)有規(guī)定監(jiān)督的范圍、內(nèi)容、程序與方式，沒(méi)有任何的實(shí)施細(xì)則，致使黨支部和教職工代表大會(huì)的監(jiān)督形同虛設(shè)，始終不能到位。

　　校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制政策擴(kuò)大化。所謂“政策擴(kuò)大化”是指，政策在執(zhí)行過(guò)程中附加了不恰當(dāng)?shù)膬?nèi)容，盲目擴(kuò)大政策的外延，使政策的調(diào)控對(duì)象、范圍、力度、目標(biāo)超越原定政策要求。比如校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制在執(zhí)行過(guò)程中只是片面擴(kuò)大校長(zhǎng)的權(quán)力，把校長(zhǎng)與教師關(guān)系看作私營(yíng)老板與雇工的關(guān)系，導(dǎo)致校長(zhǎng)隨便解聘教師，任意處罰教師，按照自己的意志制訂學(xué)校的規(guī)章制度，使校長(zhǎng)高高凌駕于教師之上，學(xué)校管理缺少民主氣氛。

　　校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制政策為何失真？筆筆者認(rèn)為，從大的方面來(lái)看，主要有兩個(gè)方面的原因，

　　一方面是它本身所具有的缺陷。校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制政策本身的缺陷主要表現(xiàn)在：

　　一是缺少配套的規(guī)范制度或法律制度。比如實(shí)行校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，校長(zhǎng)的待遇怎么規(guī)定？校長(zhǎng)怎樣產(chǎn)生校長(zhǎng)的任職期限怎么定？校長(zhǎng)與黨支部、教代會(huì)、校務(wù)委員會(huì)是什么關(guān)系？等等一系列的問(wèn)題無(wú)規(guī)可循，無(wú)法可依。結(jié)果導(dǎo)致在實(shí)施過(guò)程中，隨各地經(jīng)濟(jì)環(huán)境的不同而不同，隨領(lǐng)導(dǎo)者素質(zhì)的變化而變化，缺少規(guī)范性、統(tǒng)一性，嚴(yán)重偏離政策既定的目標(biāo)。

　　二是政策目標(biāo)籠統(tǒng)，表述不具體。巴德克曾指出：在執(zhí)行過(guò)程中，政策目標(biāo)會(huì)遭到某種程度的改變，是因?yàn)檎邇?nèi)涵出現(xiàn)意義不清的情境，需要重新界定，或是因?yàn)檎咴谛纬芍畷r(shí)共識(shí)的基礎(chǔ)不夠堅(jiān)定，需要在執(zhí)行之時(shí)加以調(diào)整。因此，為避免或減少這種缺陷引起的失真，政策制訂者在制訂政策時(shí)，應(yīng)更加具體明確地界定政策目標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)。例如《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》中提到的“有條件的學(xué)校要設(shè)立由校長(zhǎng)主持的，人數(shù)不多的，有威信的校務(wù)委員會(huì)，作為審議機(jī)構(gòu)”。其中的“條件”指什么？“人數(shù)不多”，大中小學(xué)有無(wú)區(qū)別？大體上是多少？“有威信”是什么含義？等等表述不夠具體準(zhǔn)確，結(jié)果導(dǎo)致由于各個(gè)學(xué)校的不同理解，而各自為政，在實(shí)施過(guò)程中缺乏統(tǒng)一規(guī)范，致使政策在執(zhí)行過(guò)程可能與政策目標(biāo)完全背道而馳。

　　另一方面是由于校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制政策執(zhí)行者自身的素質(zhì)差異。有的教育行政部門人員和校長(zhǎng)缺少創(chuàng)新精神和決斷的魄力；缺少民主作風(fēng)，獨(dú)裁專橫，不能接納別人的意見(jiàn)；缺少全局的觀念，不能立足全局，著眼整體，缺少高度的原則性等等，諸如此類的問(wèn)題也會(huì)導(dǎo)致校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制政策失真現(xiàn)象的出現(xiàn)。例如實(shí)踐中，校長(zhǎng)的學(xué)校管理權(quán)往往受到上級(jí)教育行政機(jī)關(guān)和地方政府的干涉和限制，卻又無(wú)可奈何。由于對(duì)校長(zhǎng)的日常工作限制過(guò)多，致使相當(dāng)一部分校長(zhǎng)不思進(jìn)取，不愿改革，一切聽(tīng)從上級(jí)部門安排，只對(duì)上負(fù)責(zé)，而不對(duì)學(xué)校師生員工負(fù)責(zé)。此外，有的教師缺乏法制意識(shí)，不敢利用法律武器維護(hù)自己的合法權(quán)利，任憑校長(zhǎng)在學(xué)校中濫用權(quán)力，這也在某種程度上導(dǎo)致校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制政策的實(shí)施偏離既定的路線，無(wú)法達(dá)到既定的目標(biāo)。

　　二、完善與改造校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的政策建議

　?。ㄒ唬┟鞔_校長(zhǎng)自主權(quán)明確校長(zhǎng)自主權(quán)包括上級(jí)對(duì)校長(zhǎng)自主權(quán)的下放和控制兩個(gè)方面。

　　一方面，上級(jí)教育行政部門要進(jìn)一步下放權(quán)力，給校長(zhǎng)松綁。教育行政部門只通過(guò)規(guī)劃、協(xié)調(diào)、監(jiān)督、指導(dǎo)，服務(wù)等方式進(jìn)行宏觀管理。給校長(zhǎng)下放的權(quán)力應(yīng)包括機(jī)構(gòu)設(shè)置權(quán)、人事管理權(quán)、經(jīng)費(fèi)權(quán)、教育教學(xué)管理權(quán)和校產(chǎn)管理權(quán)五個(gè)方面，教育行政部門對(duì)這些方面的權(quán)力下放還須進(jìn)一步到位、比如進(jìn)—步下放教改權(quán)，使校長(zhǎng)能按自己的思路、自己的教育思想進(jìn)行真正特色化辦學(xué)；再比如適當(dāng)下放招生權(quán)，促進(jìn)學(xué)校之間的競(jìng)爭(zhēng)等。

　　另一方面，教育行政部門對(duì)于已下放了的權(quán)力要有控制。放權(quán)不等于放任，要能放能收。黨支部、教代會(huì)和決策委員會(huì)的制約只是系統(tǒng)內(nèi)的制約，教育行政部門還要從系統(tǒng)外進(jìn)行制約，一方面通過(guò)政策法規(guī)（尤其是教育方面的政策法規(guī)），另一方面通過(guò)上級(jí)教育行政部門的行政監(jiān)督和督導(dǎo)進(jìn)行制約。不過(guò)，值得重視的是，在制度安排上，當(dāng)前完善校長(zhǎng)自主權(quán)的重點(diǎn)是放權(quán)，而不是強(qiáng)調(diào)學(xué)校的“法人制度”。因?yàn)?，學(xué)校從“法人制度”那里得不到辦學(xué)自主權(quán)，只有政府把手中的權(quán)力下故給學(xué)校，學(xué)校才會(huì)真正享有自主權(quán)。

　?。ǘ┟鞔_校長(zhǎng)的權(quán)力及其違法行使極力應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任“任何一項(xiàng)政策說(shuō)到底都是關(guān)于權(quán)利的分配或再分配，不管是在地區(qū)間、民族間或階層間，政策實(shí)施的結(jié)果總是反映了不同人、不同集團(tuán)、不同社會(huì)力量的利益”。現(xiàn)行的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制下，校長(zhǎng)擁有大量的自主權(quán)，權(quán)力比較集中，一些校長(zhǎng)滋生了家長(zhǎng)制作風(fēng)，按個(gè)人好惡行事，形成了“順我者昌，逆我者亡”的做法，濫用權(quán)力，為所欲為，甚至于腐敗。因此強(qiáng)化監(jiān)督和制約機(jī)制刻不容緩。

　　從作為廣義政策的法律來(lái)看，首先，在法律上明確地規(guī)定校長(zhǎng)權(quán)力具體范圍及其行使權(quán)力的方式和程序。其次，明確違法行使權(quán)力應(yīng)該承擔(dān)的法律責(zé)任。再次，建立有效的司法介入機(jī)制和完善的司法救濟(jì)途徑。因?yàn)樵谒痉ň葷?jì)方面，我國(guó)行政和民事訴訟都很難正常受理學(xué)校一般權(quán)力濫用問(wèn)題的相關(guān)訴訟。雖然在教育法和教師法等法律中規(guī)定了申訴制度、聽(tīng)證制度等，但受理機(jī)關(guān)的公正性和權(quán)威性尚不足以保障公民和其他利益關(guān)系群體監(jiān)督校長(zhǎng)權(quán)力、參與學(xué)校管理。

　?。ㄈ┰O(shè)立決策委員會(huì)現(xiàn)行校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制下，校長(zhǎng)擁有最終決策權(quán)，校長(zhǎng)個(gè)人作為決策主體有很大局限性，難免決策有誤，如果是重大決策的失捷將給學(xué)校帶來(lái)重大損失?？朔@些局限性除了發(fā)揮黨支部、民主機(jī)構(gòu)的制約作用外，在規(guī)模較大的學(xué)校，還應(yīng)該專門設(shè)立一個(gè)決策委員會(huì)。其成員應(yīng)具有廣泛的代表性，包括校長(zhǎng)、有關(guān)專家、黨支部書記，工會(huì)主席、教職工代表、家長(zhǎng)代表、學(xué)生代表。有條件地區(qū)還可以賦予決策委員會(huì)一定的權(quán)力，比如對(duì)校長(zhǎng)的選聘、監(jiān)督評(píng)價(jià)權(quán)，學(xué)校的預(yù)決算、重大事項(xiàng)審議權(quán)等等。設(shè)立決策委員會(huì)，一方面可以使校長(zhǎng)權(quán)力置于社會(huì)力量的監(jiān)督之下，更重要的是，各個(gè)社會(huì)主要利益群體參與中小學(xué)教育管理是維護(hù)中小學(xué)教育“公平正義”不可缺少的力量。

　　（四）完善校長(zhǎng)任用和培訓(xùn)制度現(xiàn)行的有關(guān)校長(zhǎng)的任用、培訓(xùn)等制度主要是1991年教育部頒布的《全國(guó)中小學(xué)校長(zhǎng)任職條件和崗位要求》，1992年教育部頒布的《關(guān)于加強(qiáng)全國(guó)中小學(xué)校長(zhǎng)隊(duì)伍建設(shè)的意見(jiàn)》， 1997年教育部頒布的《實(shí)行全國(guó)中小學(xué)校長(zhǎng)持證上崗制度的規(guī)定》和1999年教育部頒布的《中小學(xué)校長(zhǎng)培訓(xùn)規(guī)定》。我們認(rèn)為，根據(jù)新的形勢(shì)，完善校長(zhǎng)任用和培訓(xùn)制度重點(diǎn)是加強(qiáng)中小學(xué)校長(zhǎng)職業(yè)化建設(shè)。在政策制訂上，要明確中小學(xué)校長(zhǎng)職業(yè)化的主旨是“提高校長(zhǎng)的專業(yè)化程度，改善校長(zhǎng)的知識(shí)結(jié)構(gòu)，增進(jìn)校長(zhǎng)辦學(xué)管理的領(lǐng)導(dǎo)能力。”目的在于“把校長(zhǎng)職業(yè)化納入校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制中予以建設(shè)有助于進(jìn)一步改進(jìn)和完善校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”。

　　（五）加強(qiáng)中小學(xué)校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的內(nèi)外部監(jiān)督在內(nèi)部監(jiān)督與制約方面，應(yīng)明確黨支部保證監(jiān)督職能和教職工代表大會(huì)的監(jiān)督職能。賦予黨支部以明確的權(quán)力。這些權(quán)力包括，對(duì)學(xué)校行政工作的評(píng)議權(quán)和批評(píng)權(quán)，向上級(jí)黨委和教育行政部門反映學(xué)校工作的匯報(bào)權(quán)，對(duì)校長(zhǎng)及其他行政管理人員任免的建議權(quán)。將教職工代表大會(huì)的監(jiān)督的范圍，事項(xiàng)、程序與方式等進(jìn)一步細(xì)化，避免其監(jiān)督的落空。

　　在制度設(shè)計(jì)上，縱觀我國(guó)幾十年來(lái)的中小學(xué)校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的監(jiān)督，我們重視的住往是系統(tǒng)內(nèi)的監(jiān)督，而對(duì)校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制外部監(jiān)督相對(duì)忽視，沒(méi)有形成一套規(guī)范的制度，這很可能會(huì)導(dǎo)致外部監(jiān)督的失序，從而達(dá)不到應(yīng)有的監(jiān)督效果，有的甚至?xí)p害學(xué)校的形象，不利于教育的健康發(fā)展。誠(chéng)如一位學(xué)者指出的那樣：“在外部制度環(huán)境上，傳媒的介入、司法救濟(jì)途徑的暢通、中介組織的廣泛參與等等外部制度因素，都可能極大帶動(dòng)我國(guó)校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的完善”。

　　總之，從政策學(xué)視野看，任何一項(xiàng)政策在制訂與實(shí)施過(guò)程中，都沒(méi)有最好，而只能是更好。任何一項(xiàng)政策只有在多次與反復(fù)的博弈中才能逐漸臻完善與成熟。就這個(gè)意義而言，我們對(duì)現(xiàn)行的中小學(xué)校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的完善與改造，宜采取一種“漸進(jìn)式”的策略。某些“激進(jìn)式”的提法或建議，如學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)體制的決策、執(zhí)行、監(jiān)督“三權(quán)分立”形式，重構(gòu)和再造“第二代校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”等等，雖頗有新意，卻可能疏于空泛?，F(xiàn)行的中小學(xué)校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的弊端與政策疏漏，并沒(méi)有超出人們的認(rèn)識(shí)與控制能力范圍，我們完全可以借助于政策調(diào)整與技術(shù)改進(jìn)，使校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制生機(jī)盎然，在教育體制改革中發(fā)揮它應(yīng)用的作用。