[摘 要] 現(xiàn)行的中小學(xué)校長負(fù)責(zé)制，是在對多種學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)體系進(jìn)行了認(rèn)真的分析總結(jié)和反復(fù)的對比研究后所得出的一種必然選擇。從政策分析視角看，校長負(fù)責(zé)制在政策制訂和實施過程中，存在政策失真現(xiàn)象，必須從教育政策的角度進(jìn)一步完善和改進(jìn)現(xiàn)行校長負(fù)責(zé)制。

　　[關(guān)鍵詞] 校長負(fù)責(zé)制；政策失真；政策建議

　　現(xiàn)行的中小學(xué)校長負(fù)責(zé)制是在20世紀(jì)80年代中期開始試點，并在90年代逐步推廣，最后在《中華人民共和國教育法》中加以明確規(guī)定。它是基于數(shù)十年來學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)體制變革的經(jīng)驗教訓(xùn)基礎(chǔ)之上的一種必然選擇。實踐表明，它也是比較適合我國國情的，同時又是需要不斷完善的一種學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)體制?？梢哉f，它是基于現(xiàn)實國情做出的一種政策選擇。正如有學(xué)者指出的那樣，“在大多數(shù)情況下，政策不過是人們在比較、鑒別、協(xié)調(diào)、平衡的基礎(chǔ)上進(jìn)行價值選擇的結(jié)果”，然而，由于社會環(huán)境的復(fù)雜性及一些不確定因素的存在，使校長負(fù)責(zé)制在實施過程中付出了較高的代價，以至于有學(xué)者尖銳指出：“現(xiàn)行校長負(fù)責(zé)制在一定程度上成了我國中小學(xué)深化改革和追求卓越的阻礙，對現(xiàn)行校長負(fù)責(zé)制的重構(gòu)和再造不可避免”。本文擬從政策分析的角度試圖對現(xiàn)行中小學(xué)校長負(fù)責(zé)制重新進(jìn)行審視，并提出完善與改造校長負(fù)責(zé)制的一些政策建議。

　　一、校長負(fù)責(zé)制政策的失真

　　從政策分析視野看，現(xiàn)行校長負(fù)責(zé)制在實施過程中確實出現(xiàn)了政策執(zhí)行及其結(jié)果與政策既定目標(biāo)、政策內(nèi)容不相符合的社會現(xiàn)象，即“政策失真”現(xiàn)象，這種失真主要表現(xiàn)在如下幾個方面：

　　校長負(fù)責(zé)制政策殘缺。所謂“政策殘缺”是指，一個完整的政策在執(zhí)行時，只挑選其中對自己有利的部分貫徹執(zhí)行，對自己不利的部分則拋之腦后，置之不理，使政策的內(nèi)容殘缺下全。比如，在執(zhí)行校長負(fù)責(zé)制時，僅僅強調(diào)校長是學(xué)校的法人代表，對學(xué)校全面負(fù)責(zé)，擁有決策權(quán)、指揮權(quán)、人事權(quán)。財經(jīng)權(quán)，卻忘記了貫徹落實“支部保證監(jiān)督，教工民主管理”等。這是由于部分校長從自身利益出發(fā)，片面執(zhí)行政策，導(dǎo)致校長權(quán)力無限擴大，出現(xiàn)家長作風(fēng)，蔑視教師的民主權(quán)利等不良現(xiàn)象。

　　校長負(fù)責(zé)制政策表面化。所謂“政策表面化”是指，政策在執(zhí)行中，只是被宣傳一通，做表面文章，而未被轉(zhuǎn)化為可操作的具體措施，政策并未真正落到實處，成了空架子。譬如，民主監(jiān)督是校長負(fù)責(zé)制的一個有機的組成部分，雖然我們當(dāng)前一再強調(diào)要重視黨支部和教職工代表大會的監(jiān)督作用，但由于法律法規(guī)并沒有規(guī)定監(jiān)督的范圍、內(nèi)容、程序與方式，沒有任何的實施細(xì)則，致使黨支部和教職工代表大會的監(jiān)督形同虛設(shè)，始終不能到位。

　　校長負(fù)責(zé)制政策擴大化。所謂“政策擴大化”是指，政策在執(zhí)行過程中附加了不恰當(dāng)?shù)膬?nèi)容，盲目擴大政策的外延，使政策的調(diào)控對象、范圍、力度、目標(biāo)超越原定政策要求。比如校長負(fù)責(zé)制在執(zhí)行過程中只是片面擴大校長的權(quán)力，把校長與教師關(guān)系看作私營老板與雇工的關(guān)系，導(dǎo)致校長隨便解聘教師，任意處罰教師，按照自己的意志制訂學(xué)校的規(guī)章制度，使校長高高凌駕于教師之上，學(xué)校管理缺少民主氣氛。

　　校長負(fù)責(zé)制政策為何失真？筆筆者認(rèn)為，從大的方面來看，主要有兩個方面的原因，

　　一方面是它本身所具有的缺陷。校長負(fù)責(zé)制政策本身的缺陷主要表現(xiàn)在：

　　一是缺少配套的規(guī)范制度或法律制度。比如實行校長負(fù)責(zé)制，校長的待遇怎么規(guī)定？校長怎樣產(chǎn)生校長的任職期限怎么定？校長與黨支部、教代會、校務(wù)委員會是什么關(guān)系？等等一系列的問題無規(guī)可循，無法可依。結(jié)果導(dǎo)致在實施過程中，隨各地經(jīng)濟環(huán)境的不同而不同，隨領(lǐng)導(dǎo)者素質(zhì)的變化而變化，缺少規(guī)范性、統(tǒng)一性，嚴(yán)重偏離政策既定的目標(biāo)。

　　二是政策目標(biāo)籠統(tǒng)，表述不具體。巴德克曾指出：在執(zhí)行過程中，政策目標(biāo)會遭到某種程度的改變，是因為政策內(nèi)涵出現(xiàn)意義不清的情境，需要重新界定，或是因為政策在形成之時共識的基礎(chǔ)不夠堅定，需要在執(zhí)行之時加以調(diào)整。因此，為避免或減少這種缺陷引起的失真，政策制訂者在制訂政策時，應(yīng)更加具體明確地界定政策目標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)。例如《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》中提到的“有條件的學(xué)校要設(shè)立由校長主持的，人數(shù)不多的，有威信的校務(wù)委員會，作為審議機構(gòu)”。其中的“條件”指什么？“人數(shù)不多”，大中小學(xué)有無區(qū)別？大體上是多少？“有威信”是什么含義？等等表述不夠具體準(zhǔn)確，結(jié)果導(dǎo)致由于各個學(xué)校的不同理解，而各自為政，在實施過程中缺乏統(tǒng)一規(guī)范，致使政策在執(zhí)行過程可能與政策目標(biāo)完全背道而馳。

　　另一方面是由于校長負(fù)責(zé)制政策執(zhí)行者自身的素質(zhì)差異。有的教育行政部門人員和校長缺少創(chuàng)新精神和決斷的魄力；缺少民主作風(fēng)，獨裁專橫，不能接納別人的意見；缺少全局的觀念，不能立足全局，著眼整體，缺少高度的原則性等等，諸如此類的問題也會導(dǎo)致校長負(fù)責(zé)制政策失真現(xiàn)象的出現(xiàn)。例如實踐中，校長的學(xué)校管理權(quán)往往受到上級教育行政機關(guān)和地方政府的干涉和限制，卻又無可奈何。由于對校長的日常工作限制過多，致使相當(dāng)一部分校長不思進(jìn)取，不愿改革，一切聽從上級部門安排，只對上負(fù)責(zé)，而不對學(xué)校師生員工負(fù)責(zé)。此外，有的教師缺乏法制意識，不敢利用法律武器維護自己的合法權(quán)利，任憑校長在學(xué)校中濫用權(quán)力，這也在某種程度上導(dǎo)致校長負(fù)責(zé)制政策的實施偏離既定的路線，無法達(dá)到既定的目標(biāo)。

　　二、完善與改造校長負(fù)責(zé)制的政策建議

　?。ㄒ唬┟鞔_校長自主權(quán)明確校長自主權(quán)包括上級對校長自主權(quán)的下放和控制兩個方面。

　　一方面，上級教育行政部門要進(jìn)一步下放權(quán)力，給校長松綁。教育行政部門只通過規(guī)劃、協(xié)調(diào)、監(jiān)督、指導(dǎo)，服務(wù)等方式進(jìn)行宏觀管理。給校長下放的權(quán)力應(yīng)包括機構(gòu)設(shè)置權(quán)、人事管理權(quán)、經(jīng)費權(quán)、教育教學(xué)管理權(quán)和校產(chǎn)管理權(quán)五個方面，教育行政部門對這些方面的權(quán)力下放還須進(jìn)一步到位、比如進(jìn)—步下放教改權(quán)，使校長能按自己的思路、自己的教育思想進(jìn)行真正特色化辦學(xué)；再比如適當(dāng)下放招生權(quán)，促進(jìn)學(xué)校之間的競爭等。

　　另一方面，教育行政部門對于已下放了的權(quán)力要有控制。放權(quán)不等于放任，要能放能收。黨支部、教代會和決策委員會的制約只是系統(tǒng)內(nèi)的制約，教育行政部門還要從系統(tǒng)外進(jìn)行制約，一方面通過政策法規(guī)（尤其是教育方面的政策法規(guī)），另一方面通過上級教育行政部門的行政監(jiān)督和督導(dǎo)進(jìn)行制約。不過，值得重視的是，在制度安排上，當(dāng)前完善校長自主權(quán)的重點是放權(quán)，而不是強調(diào)學(xué)校的“法人制度”。因為，學(xué)校從“法人制度”那里得不到辦學(xué)自主權(quán)，只有政府把手中的權(quán)力下故給學(xué)校，學(xué)校才會真正享有自主權(quán)。

　　（二）明確校長的權(quán)力及其違法行使極力應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任“任何一項政策說到底都是關(guān)于權(quán)利的分配或再分配，不管是在地區(qū)間、民族間或階層間，政策實施的結(jié)果總是反映了不同人、不同集團、不同社會力量的利益”。現(xiàn)行的校長負(fù)責(zé)制下，校長擁有大量的自主權(quán)，權(quán)力比較集中，一些校長滋生了家長制作風(fēng)，按個人好惡行事，形成了“順我者昌，逆我者亡”的做法，濫用權(quán)力，為所欲為，甚至于腐敗。因此強化監(jiān)督和制約機制刻不容緩。

　　從作為廣義政策的法律來看，首先，在法律上明確地規(guī)定校長權(quán)力具體范圍及其行使權(quán)力的方式和程序。其次，明確違法行使權(quán)力應(yīng)該承擔(dān)的法律責(zé)任。再次，建立有效的司法介入機制和完善的司法救濟途徑。因為在司法救濟方面，我國行政和民事訴訟都很難正常受理學(xué)校一般權(quán)力濫用問題的相關(guān)訴訟。雖然在教育法和教師法等法律中規(guī)定了申訴制度、聽證制度等，但受理機關(guān)的公正性和權(quán)威性尚不足以保障公民和其他利益關(guān)系群體監(jiān)督校長權(quán)力、參與學(xué)校管理。

　?。ㄈ┰O(shè)立決策委員會現(xiàn)行校長負(fù)責(zé)制下，校長擁有最終決策權(quán)，校長個人作為決策主體有很大局限性，難免決策有誤，如果是重大決策的失捷將給學(xué)校帶來重大損失?？朔@些局限性除了發(fā)揮黨支部、民主機構(gòu)的制約作用外，在規(guī)模較大的學(xué)校，還應(yīng)該專門設(shè)立一個決策委員會。其成員應(yīng)具有廣泛的代表性，包括校長、有關(guān)專家、黨支部書記，工會主席、教職工代表、家長代表、學(xué)生代表。有條件地區(qū)還可以賦予決策委員會一定的權(quán)力，比如對校長的選聘、監(jiān)督評價權(quán)，學(xué)校的預(yù)決算、重大事項審議權(quán)等等。設(shè)立決策委員會，一方面可以使校長權(quán)力置于社會力量的監(jiān)督之下，更重要的是，各個社會主要利益群體參與中小學(xué)教育管理是維護中小學(xué)教育“公平正義”不可缺少的力量。

　　（四）完善校長任用和培訓(xùn)制度現(xiàn)行的有關(guān)校長的任用、培訓(xùn)等制度主要是1991年教育部頒布的《全國中小學(xué)校長任職條件和崗位要求》，1992年教育部頒布的《關(guān)于加強全國中小學(xué)校長隊伍建設(shè)的意見》， 1997年教育部頒布的《實行全國中小學(xué)校長持證上崗制度的規(guī)定》和1999年教育部頒布的《中小學(xué)校長培訓(xùn)規(guī)定》。我們認(rèn)為，根據(jù)新的形勢，完善校長任用和培訓(xùn)制度重點是加強中小學(xué)校長職業(yè)化建設(shè)。在政策制訂上，要明確中小學(xué)校長職業(yè)化的主旨是“提高校長的專業(yè)化程度，改善校長的知識結(jié)構(gòu)，增進(jìn)校長辦學(xué)管理的領(lǐng)導(dǎo)能力。”目的在于“把校長職業(yè)化納入校長負(fù)責(zé)制中予以建設(shè)有助于進(jìn)一步改進(jìn)和完善校長負(fù)責(zé)制”。

　　（五）加強中小學(xué)校長負(fù)責(zé)制的內(nèi)外部監(jiān)督在內(nèi)部監(jiān)督與制約方面，應(yīng)明確黨支部保證監(jiān)督職能和教職工代表大會的監(jiān)督職能。賦予黨支部以明確的權(quán)力。這些權(quán)力包括，對學(xué)校行政工作的評議權(quán)和批評權(quán)，向上級黨委和教育行政部門反映學(xué)校工作的匯報權(quán)，對校長及其他行政管理人員任免的建議權(quán)。將教職工代表大會的監(jiān)督的范圍，事項、程序與方式等進(jìn)一步細(xì)化，避免其監(jiān)督的落空。

　　在制度設(shè)計上，縱觀我國幾十年來的中小學(xué)校長負(fù)責(zé)制的監(jiān)督，我們重視的住往是系統(tǒng)內(nèi)的監(jiān)督，而對校長負(fù)責(zé)制外部監(jiān)督相對忽視，沒有形成一套規(guī)范的制度，這很可能會導(dǎo)致外部監(jiān)督的失序，從而達(dá)不到應(yīng)有的監(jiān)督效果，有的甚至?xí)p害學(xué)校的形象，不利于教育的健康發(fā)展。誠如一位學(xué)者指出的那樣：“在外部制度環(huán)境上，傳媒的介入、司法救濟途徑的暢通、中介組織的廣泛參與等等外部制度因素，都可能極大帶動我國校長負(fù)責(zé)制的完善”。

　　總之，從政策學(xué)視野看，任何一項政策在制訂與實施過程中，都沒有最好，而只能是更好。任何一項政策只有在多次與反復(fù)的博弈中才能逐漸臻完善與成熟。就這個意義而言，我們對現(xiàn)行的中小學(xué)校長負(fù)責(zé)制的完善與改造，宜采取一種“漸進(jìn)式”的策略。某些“激進(jìn)式”的提法或建議，如學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)體制的決策、執(zhí)行、監(jiān)督“三權(quán)分立”形式，重構(gòu)和再造“第二代校長負(fù)責(zé)制”等等，雖頗有新意，卻可能疏于空泛?，F(xiàn)行的中小學(xué)校長負(fù)責(zé)制的弊端與政策疏漏，并沒有超出人們的認(rèn)識與控制能力范圍，我們完全可以借助于政策調(diào)整與技術(shù)改進(jìn)，使校長負(fù)責(zé)制生機盎然，在教育體制改革中發(fā)揮它應(yīng)用的作用。