一

　　增值稅專用發(fā)票（以下簡稱專用發(fā)票）自1994年隨著新稅制實施開始使用以來，各級稅務機關在專用發(fā)票的領購發(fā)放、開具、管理、稽核檢查、違章處理等方面做了大量的工作，保證了專用發(fā)票的正確使用和安全管理。但是，在運行過程中也暴露出明顯的問題，虛開案件時有發(fā)生，以身試法者屢見報端。1994年全國查出虛開專用發(fā)票案件1442起，虛開發(fā)票90000多份，價款268億元，稅款46億元，立案482件，涉及人員1482人；？1995年查出虛開專用發(fā)票案件2131件，虛開發(fā)票55000多份，價款265億元，稅款44.6億元，立案663件，涉案人員2809人。1998年“金華稅案”，？218戶企業(yè)共虛開專用發(fā)票65？536份，價稅總合計63.1億元，稅額9.2億元，涉及全國36個省、自治區(qū)、直轄市和計劃單列市，受票單位已經(jīng)申報抵扣并造成國家經(jīng)濟損失7.4億元。“南宮稅案”，一個只有46萬人口、？261戶一般納稅人的北方縣級小城市，1996、1997年間，49戶共虛開專用發(fā)票17587份，價稅合計10.65億元，致使國家稅款流失1.37億元，流失稅款幾乎相當于南宮市3年的國稅收入。

　　這一筆筆觸目驚心的數(shù)字，一方面說明我國查處虛開專用發(fā)票取得了顯著的成績，另一方面也說明專用發(fā)票在使用和管理等方面確實存在著許多問題。就增值稅本身而言，其專用發(fā)票的抵扣制度將一項產(chǎn)品從最初生產(chǎn)到最終消費各環(huán)節(jié)聯(lián)系起來，形成鏈條，環(huán)環(huán)相扣，誰納稅多少及真?zhèn)稳加涗浽诎?，使得犯罪分子只要被查就難逃法網(wǎng)。但也正是這種“抵扣”的誘惑，使犯罪分子挺而走險，以身試法，虛開造假，非法牟利。這一問題的存在直接干擾和破壞了稅制改革，擾亂了經(jīng)濟秩序，減少了財政收入。問題的成因是多方面的，筆者僅就以下幾點加以分析：

　?。ㄒ唬┮话慵{稅人認定標準執(zhí)行不嚴，為虛開埋下隱患

　　按照《增值稅專用發(fā)票使用規(guī)定》，專用發(fā)票僅限于增值稅一般納稅人使用，因此對所有增值稅納稅人，必須進行認定。認定標準一看規(guī)模，二看財務核算，關鍵是賬證是否健全，能否正確核算。在實際認定過程中，由于稅務機關對納稅人情況掌握得不全面，形成幾種認定中的錯誤，為虛開埋下隱患。一是作為認定標準的數(shù)據(jù)和內容系動態(tài)的，認定時企業(yè)的銷售規(guī)模達到標準，而且賬證健全，但是認定后發(fā)生了變化；二是新辦企業(yè)未曾經(jīng)營，夠不夠條件都是自己提供資料，有些資料根本就是虛假的，但稅務機關并不知情，結果予以認定；三是當?shù)攸h政領導地方保護主義嚴重，為本地區(qū)的利益，搞所謂“引稅”，授意稅務機關放寬認定標準，或者干脆不做審查，隨意審批，致使“三無”公司、“開票”公司大量出現(xiàn)。如“南宮稅案”中65歲燒鍋爐的臨時工王立貴，在本人完全不知曉的情況下，被當作兩個“三無”公司的法人代表。這兩家“公司”，從1996年1月─3月，共計虛開專用發(fā)票154份，價稅合計2161萬元，稅金312萬元。

　?。ǘ┻`規(guī)操作，導致稅款流失

　　在專用發(fā)票的實際運行中，由于納稅人不按規(guī)定操作，導致國家稅款流失。一是納稅人不按規(guī)定范圍開具專用發(fā)票，不管是小規(guī)模納稅人，還是免稅商品，都予以開具。二是“三角”經(jīng)濟關系的存在，使一方非法獲取進項專用發(fā)票，一方逃避納稅義務。比如，甲企業(yè)（一般納稅人）用本廠A產(chǎn)品償還乙企業(yè)（小規(guī)模納稅人）的債務，乙企業(yè)又將這批A產(chǎn)品銷售給丙企業(yè)（一般納稅人）。按照規(guī)定，A產(chǎn)品經(jīng)歷了兩次銷售，應由甲、乙兩企業(yè)分別申報納稅，即甲企業(yè)按17％申報納稅，乙企業(yè)按6％申報納稅。而企業(yè)在具體操作過程中卻是：甲企業(yè)在將A產(chǎn)品銷售給乙企業(yè)時，違反專用發(fā)票使用規(guī)定，不僅向乙企業(yè)（小規(guī)模納稅人）開出專用發(fā)票，而且按照乙企業(yè)的旨意，在“購貨人名稱”一欄中填寫上丙企業(yè)的名稱。這一業(yè)務，就甲企業(yè)本身而言并沒有偷逃增值稅。而乙企業(yè)將這張由甲企業(yè)開具、購貨方為丙企業(yè)的專用發(fā)票作為向丙企業(yè)收取貨款的憑證，既不入賬，也不申報納稅。丙企業(yè)在接到這張和本企業(yè)無業(yè)務關系的甲企業(yè)虛開的專用發(fā)票后，按票面所載稅額抵扣當期應繳增值稅。這樣，乙企業(yè)逃避6％增值稅，丙企業(yè)非法抵扣進項稅額，造成了國家稅款流失。

　?。ㄈ┒悇諜C關審查把關不嚴，稽查不力，處罰過輕

　　專用發(fā)票的稽核檢查是加強增值稅征收管理的重要措施。稅制改革后，各級稅務機關集中了大量人力、花費了大量精力加強對專用發(fā)票的稽查工作。但由于納稅企業(yè)多，每月需審核專用發(fā)票的數(shù)量多，稅務機關從事發(fā)票管理的人員又不足。只靠少數(shù)幾個人憑手工審核大量的專用發(fā)票比較困難，導致虛假發(fā)票、使用第三者專用發(fā)票以及購進固定資產(chǎn)、生活福利、在建工程設備、材料等方面的進項稅額被抵扣的現(xiàn)象無法及時查處。

　　從目前情況來看，專用發(fā)票的稽查管理雖然已開始試用計算機聯(lián)網(wǎng)稽核（即“金稅工程”），實行存根聯(lián)和抵扣聯(lián)核對，但因受數(shù)量和范圍限制，效果還不夠明顯。對于查處的問題，處罰的力度也不夠。“以補代罰”、“以罰代刑”現(xiàn)象嚴重，該追究刑事責任的案件未移送司法機關，沒有形成威懾力，使稅收違法的人和事難以禁止。如某市1996年查處一企業(yè)虛開專用發(fā)票偷稅案，處罰6萬元。第二年再次檢查該企業(yè)，仍有虛開現(xiàn)象。最后，經(jīng)稅務機關內查外調，多方取證，落實偷逃稅款并處罰款256萬元。類似案件如果不追究直接責任人的刑事責任，稅法就不再有法的尊嚴。“金華稅案”就是由于長期以罰代刑，才造成了如此嚴重的后果。

　?。ㄋ模┩獠凯h(huán)境欠佳，各職能部門缺乏配合，使查處不暢

　　在歐美等發(fā)達國家，對稅收執(zhí)法往往有一系列的部門來協(xié)調配合，除了稅務征收機關外，還有稅務警察等執(zhí)法隊伍協(xié)助執(zhí)行，有稅務法庭、海關法庭等機關嚴懲偷逃稅行為，強行規(guī)范納稅人的行為。同時，通過大量宣傳和輿論，強化公民的納稅意識，把納稅看作是公民的基本義務，把偷逃稅視同盜竊公共財富，造成一種公民自覺納稅、國家依法治稅的氛圍，使不法之徒少有可乘之機，也鮮有以身試法之膽。而我國目前只有稅務機關在治稅，不遇大案要案，工商、銀行、公檢法機關難得與稅務機關協(xié)同配合。而且由于本位利益所系，有些地方政府及其某些職能部門，對各種費的關注更甚于稅；多年來的間接納稅，也使得公民甚至于一部分地方黨政領導沒有形成自覺納稅的意識和納稅的義務感。在這種環(huán)境中，虛開專用發(fā)票就成了難以杜絕的現(xiàn)象?？梢?，對于虛開專用發(fā)票的查處，沒有黨政部門、工商、銀行、公檢法以及其他部門的協(xié)調配合，沒有執(zhí)法環(huán)境的改善和優(yōu)化，單靠稅務機關一家去查，是不會收到好的效果的。

　　從工商與稅務的關系來看，工商行政管理法規(guī)體系與稅務管理法規(guī)體系在立法上銜接不夠，無法實現(xiàn)硬性的雙向制約。如《企業(yè)法人登記管理條例》規(guī)定，辦理工商登記后30日內必須到稅務機關辦理稅務登記，但有沒有辦理登記，如何辦理登記的，工商部門不到執(zhí)法檢查時便無法監(jiān)督。由于沒有硬性條款規(guī)定企業(yè)辦理完工商登記基本手續(xù)后，應立即辦理稅務登記，取得稅務登記證后，工商行政管理機關才正式發(fā)給營業(yè)執(zhí)照，這就為不法分子重復注冊、虛設“公司”留下了空子。

　　再看銀行與稅務的關系，按照現(xiàn)行法律法規(guī)，銀行也沒有對稅務執(zhí)法非配合不可的法律責任。盡管中國人民銀行與國家稅務總局聯(lián)合下發(fā)了《關于查核、暫停支付、扣繳納稅人、扣繳義務人在金融機構存款的通知》，但問題并沒有得到很好的解決。當前，存款利率一降再降，各專業(yè)銀行的競爭十分激烈。為吸引客戶，各金融單位特別注意保持與存款人的合作關系，視儲戶為“上帝”，與儲戶結成“利益共同體”，所以，談到與稅務部門配合，理論上說是成立的，但操作起來就不一定能達成共識了。？

　　二

　　針對以上問題，為了加強專用發(fā)票管理，減少稅款流失，維護市場秩序，筆者認為應從以下幾方面加以完善：

　　（一）嚴格一般納稅人的認定管理

　　做好一般納稅人的認定工作，是管好用好專用發(fā)票的前提。因此首先必須加強對一般納稅人的認定和管理。（1）在一般納稅人的認定上要層層把關，嚴格審核，不符合條件的一律不得認定為一般納稅人；（2）對已經(jīng)認定的要進行經(jīng)常性的檢查，一方面對專用發(fā)票領購、開具、取得、保管等環(huán)節(jié)加強檢查，看是否符合規(guī)定；另一方面檢查企業(yè)的財務核算是否正確，賬證是否健全，對不能正確核算銷項稅額和進項稅額、會計制度不健全的企業(yè)立即責令限期改正，逾期不改的堅決取消一般納稅人資格，收繳專用發(fā)票。

　?。ǘ┘訌姸悇諜C關內部建設，完善專用發(fā)票的運作機制

　　首先，對于專用發(fā)票的管理，稅務機關在機構設置上應做到省、地、縣三級上下統(tǒng)一，集中力量，層層管理。人員配備上，應力求高質量，嚴要求，由政治素質高、責任心強、業(yè)務素質好的人員來管理。建立健全考核獎懲制度，明確工作職責，完善辦事手續(xù)，理順崗位機構，統(tǒng)籌協(xié)調管理。搞好稅務人員的業(yè)務培訓，做到會管會查。

　　其次，稅務干部要嚴把執(zhí)法關，做到依法征收，依率計征，不能變通稅法。金華縣虛開專用發(fā)票案就是由于地方政府規(guī)定開發(fā)票只繳1.02％的稅款，才導致了如此惡劣的后果。稅務干部支持地方經(jīng)濟發(fā)展應建立在及時兌現(xiàn)稅收優(yōu)惠政策、服務企業(yè)等各項措施上，決不能變通稅法，降低稅率，吸引外地稅源。

　　第三，專用發(fā)票使用制度應盡力完善?？梢栽囆卸悇諜C關為納稅人代開發(fā)票辦法，只要納稅人的經(jīng)營是合法的，可隨時為其代開發(fā)票，使他們不再到市場上去亂抓發(fā)票。對于外出經(jīng)營的納稅人，可采取由業(yè)務發(fā)生地稅務機關代開的辦法，比如可制作“請求代開專用發(fā)票證明單”等有效證件，經(jīng)營人持證前往經(jīng)營地由當?shù)囟悇諜C關代開，免得違反有關規(guī)定，攜帶發(fā)票外出，擾亂市場經(jīng)濟秩序，造成稅款流失。

　?。ㄈ┘訌娀斯ぷ?，盡快完善“金稅工程”

　　目前專用發(fā)票稽核分人工稽核和計算機稽核。人工稽核就是利用手工作業(yè)對專用發(fā)票進行票票交叉稽核，一般是定時定向和隨時抽樣。由于存在著回復時間長，反饋信息慢等缺點，所以必須將其制度化，由專人負責，建立發(fā)票審核、繳銷管理制度。為此，一是可將專用發(fā)票加以改進，增設購（銷）方單位主管稅務機關（所）名稱、地址、郵編等欄，便于核查；二是可建立一套強硬的協(xié)查機制，規(guī)定各地國稅機關之間的協(xié)查義務，對拒不執(zhí)行協(xié)查的責任人從嚴處理，譬如接函之日起一周內不予回復，給予警告處分，兩周不予回復，給予降級處分，嚴重者開除公職等等，以杜絕協(xié)查函寄出便泥牛入海、沓無音訊的官僚主義作風。在財力允許的情況下，盡快完善“金稅工程”，使稅務人員從繁重的手工勞動中解放出來，實行專用發(fā)票全面控管，以利于計算機交叉稽核，也利于稅務機關對計算機稽查指標的分析和計算機選案，及時堵住漏洞。

　?。ㄋ模淞?ldquo;大稅收”意識，營造法制的外部環(huán)境

　　面對眾多虛開專用發(fā)票現(xiàn)象，光靠稅務機關的圍追堵截是遠遠不夠的，需要社會各方共同努力，相互配合。

　　一是地方黨政領導要懂稅法，了解征稅的內在涵義，不得強迫稅務機關變通稅法，降低稅率，搞所謂的“引稅”，給不法分子虛開專用發(fā)票打開方便之門。應該認識到稅收收入的增長是建立在發(fā)展經(jīng)濟、培植稅源、依法征稅的基礎上的，不能為了本位一時的利益而搞所謂“引稅”。

　　二是營造良好的稅收執(zhí)法外部環(huán)境，加強工商與稅務的執(zhí)法協(xié)調，加強銀行與稅務的業(yè)務協(xié)作，以“法”的形式規(guī)范各自的職責范圍和協(xié)作方式，使其相互配合，協(xié)同作戰(zhàn)，減少漏洞。銀行在堅持“取款自由”的原則基礎上，也應該明查深究，減少大額現(xiàn)金交易，以防稅款流失。

　　三是建立一套適合中國國情的協(xié)稅護稅網(wǎng)絡，使廣大人民都能積極參與到護稅工作中來。這就要求不僅在宣傳上要到位，而且依法治稅要嚴厲，處罰要重，使違法者不敢以身試法。同時要建立一套完善的獎勵機制，對協(xié)稅護稅有突出貢獻者予以獎勵。調動全社會的積極性，提高國民的稅收意識，在全社會形成良好的治稅環(huán)境，使虛開專用發(fā)票失去生存的土壤。

　　要徹底解決虛開專用發(fā)票的問題，不僅需要完善有關稅收法規(guī)及其操作規(guī)程，而且應當健全稅收執(zhí)法體系，健全懲治違法亂紀行為的機制，改變傳統(tǒng)的納稅宣傳內容和方法，強化公民對社會的義務感。用法制和宣傳營造一個良好的征收及繳納的環(huán)境，以此來規(guī)范人們的行為。

　　主要參考資料：

　　（1）《中國稅務報》1998年11月6日、5日、25日。

　?。?）《中國稅務》月刊1999年第1期。

　?。?）郝永?！对鲋刀悓Ｓ冒l(fā)票“購貨方名稱”一欄的檢查不容忽視》（《稅收與企業(yè)》1998年第2期）。

　?。?）阮少平《對增值稅專用發(fā)票交叉稽核工作的思考》（《財經(jīng)論叢》？1998年增刊）。