稅收競爭（Tax Competition），是指不同的政府主體為吸引資本和要素的流入而以稅收為手段展開的競爭，主要以稅收優(yōu)惠的形式表現(xiàn)。筆者認(rèn)為，稅收競爭的效應(yīng)既有積極的一面，也有消極的一面，是一把“雙刃劍”，就國域而言，可分為國際稅收競爭和國內(nèi)稅收競爭。

　　一、國際稅收競爭分析

　　隨著發(fā)達(dá)國家對資本和商品輸出的進(jìn)一步擴(kuò)張，發(fā)展中國家為發(fā)展本國經(jīng)濟(jì)也紛紛實行經(jīng)濟(jì)改革和對外開放的政策，全球經(jīng)濟(jì)日趨一體化。在經(jīng)濟(jì)全球化背景下，主權(quán)國家稅收政策的調(diào)整在微觀上對資本和要素的國際流動產(chǎn)生不同程度的影響，在宏觀上則影響本國及相關(guān)國家的財政收入，并進(jìn)而影響國與國之間的經(jīng)濟(jì)關(guān)系。經(jīng)濟(jì)全球化使稅收產(chǎn)生的跨國外部效應(yīng)已變得非常明顯，由此產(chǎn)生的國際間的稅收競爭，是經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程下國際稅收關(guān)系發(fā)展的一種必然現(xiàn)象，是稅收國家主權(quán)在經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程中的一種表現(xiàn)形式，集中反映了當(dāng)前國際稅收關(guān)系中主權(quán)與協(xié)調(diào)這對主要矛盾。各國為了把國際間的資本、要素、人才及技術(shù)吸引到本國，紛紛采取“以退為進(jìn)”的稅收競爭策略，即暫時“弱化本國的財政主權(quán)”，如對這些項目實施減稅措施甚至實行零稅率，以期帶來資本要素的流入和稅基的擴(kuò)大。目前，國際稅收競爭包含一般國家和地區(qū)所實施的所得稅優(yōu)惠，也包括以特定產(chǎn)業(yè)、特定交易形式為對象的稅收優(yōu)惠措施。OECD報告將國際稅收競爭分為兩類：一類是對所得一般按較低稅率課稅但并不從事惡性稅收競爭的轄區(qū)；另一類是不僅實行低稅率而且還直接或間接從事惡性稅收競爭的轄區(qū)。同時提出四個識別惡性稅收競爭的關(guān)鍵因素，包括對有關(guān)所得實行低有效稅率或零稅率：稅收制度顯得封閉保守（Ring Fencing）；這一制度的運(yùn)作缺乏透明度；推行這一制度的轄區(qū)不能有效地與其他國家進(jìn)行信息交流。

　　國際稅收競爭具有積極效應(yīng)，主要體現(xiàn)在：一是有利于貫徹稅收中性原則。從世界范圍看，經(jīng)濟(jì)全球化及由此引發(fā)的稅收競爭促使各國實行以擴(kuò)大稅基、降低稅率為主要內(nèi)容的稅制改革，使稅制對經(jīng)濟(jì)的扭曲作用減小，這對各國的稅制建設(shè)無疑產(chǎn)生了良好的影響。二是有利競爭優(yōu)勢國的經(jīng)濟(jì)利益。國際稅收競爭中，稅收競爭的直接表現(xiàn)是稅收優(yōu)惠政策的實行，其結(jié)果是稅率的降低及稅負(fù)的減輕，假設(shè)其他競爭條件相等，則稅負(fù)較低的國家處于優(yōu)勢，稅負(fù)較高的國家處于劣勢。稅收作為投資所要考慮的重要成本因素之一，較低的稅收負(fù)擔(dān)必然使競爭優(yōu)勢國在吸引國際資本和要素的投入上具有優(yōu)勢。隨著國際資本和要素的流入，必然給優(yōu)勢國帶來更多的就業(yè)機(jī)會，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長。三是促進(jìn)國際資源的有效配置。國際稅收競爭在一定程度上削弱了稅收對經(jīng)濟(jì)活動包括勞動、儲蓄和投資的扭曲作用，稅率降低帶來的全球性稅負(fù)減少從整體數(shù)量上削減了稅收的額外負(fù)擔(dān)，從而使資源配置在全球范圍內(nèi)得以優(yōu)化，國際儲蓄和投資配置得到了改善，提高了國際經(jīng)濟(jì)效率。同時，國際稅收競爭也具有消極的一面，如有悖稅收公平原則，增大征納雙方履行成本，使國際逃避稅者受益。因此，國際社會對有害稅收競爭持否定態(tài)度。

　　二、國內(nèi)稅收競爭分析

　　1994年的分稅制改革，明確了中央和地方政府的收入分配關(guān)系，同時硬化了政府間資金上解、下?lián)艿念A(yù)算約束關(guān)系，各級政府當(dāng)家理財、自收自支、自求平衡的動力明顯增強(qiáng)。與此同時，稅收立法權(quán)高度集中在中央，使得幾乎所有的地方稅種的稅法、條例及實施細(xì)則都是由中央制定與頒發(fā)，地方政府也沒有減免稅的權(quán)力。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，地方政府的事權(quán)逐步擴(kuò)大，地方可支配的收入受中央的整體性安排約束，即地方可支配的收入受到財政管理體制的約束。中央在財力上的集權(quán)和事權(quán)上的下放，使地方政府事權(quán)和財權(quán)不配套，為各地方政府之間展開稅收競爭提供了可能性與必然性。此外，我國自20世紀(jì)80年代實行對外開放政策以來，地區(qū)稅收政策導(dǎo)向方面基本上對沿海經(jīng)濟(jì)特區(qū)、經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)的外商投資企業(yè)給予一定的企業(yè)所得稅優(yōu)惠。這種稅收地區(qū)政策優(yōu)惠使東西部地區(qū)被動地層開了稅收競爭，其結(jié)果是資本、勞動力和資源大量聚集在東部沿海地區(qū)，加快了東部沿海地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，另一方面也人為擴(kuò)大了東西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)差異。地方政府通過減免稅、財政返還等各種優(yōu)惠措施盡量提高本地在吸引投資的優(yōu)勢，吸引外地資源流入本地，從而擴(kuò)大稅基，彌補(bǔ)因減稅而造成的收益損失，使地方政府由此獲利，這正是促使地方政府之間以稅收為杠桿展開區(qū)域競爭的真正動力。由此可見，引發(fā)稅收競爭的深層次原因在于地方政府的利益驅(qū)動。目前，我國地方政府稅收競爭的主要措施在于違反國家法令擅自和越權(quán)減免稅。可見，國內(nèi)稅收競爭屬制度外競爭。

　　稅收競爭為納稅人在資本和要素的投向上提供了選擇空間，使部分納稅人可以選擇較低稅負(fù)地經(jīng)營而受益，而且，較低的稅率會提高人們對投資的預(yù)期收益率，從而吸引潛在的投資成為實際的投資增量，在一定程度上刺激實行稅收競爭措施地方政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展。但是，國內(nèi)稅收競爭對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的負(fù)面效應(yīng)最終使國家利益受損，值得我們注意：

　　1.稅法的剛性被削弱。國內(nèi)稅收競爭基本上是地方政府出于自身利益最大化違反國家稅法的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行的，屬制度外稅收競爭。這種以違背國家稅法為前提的競爭不僅嚴(yán)重?fù)p害了稅法的嚴(yán)肅性與統(tǒng)一性，而且會破壞國家宏觀經(jīng)濟(jì)計劃的整體性，影響統(tǒng)一的宏觀產(chǎn)業(yè)政策及地區(qū)均衡發(fā)展政策的貫徹，干擾了正常的經(jīng)濟(jì)秩序，不利于宏觀經(jīng)濟(jì)的長期穩(wěn)定發(fā)展。

　　2.有悖稅收公平原則。國內(nèi)稅收競爭是地方政府出于本地的利益驅(qū)動來進(jìn)行的，對于在較高稅負(fù)地區(qū)內(nèi)又不愿或無法遷移的納稅人來說客觀上比積極遷移的納稅人承擔(dān)更高的稅負(fù)水平，在某種意義上為有逃避稅傾向的納稅人提供便利，這種稅負(fù)水平并不是“量能課征”的體現(xiàn)。

　　3.不利于稅收效率原則的貫徹。稅收競爭的存在，使得經(jīng)濟(jì)資源的配置或多或少受到稅負(fù)因素的影響，資本和要素的流動可能會因稅負(fù)的引導(dǎo)發(fā)生扭曲，這就使市場在資源配置中的基礎(chǔ)作用受到干擾。同時，由于富人比窮人更具有遷移傾向，且稅負(fù)對于富人的壓力遠(yuǎn)大于窮人，因此稅收競爭會導(dǎo)致富人遷往低稅負(fù)區(qū)域，促進(jìn)遷入地經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而遷出地的經(jīng)濟(jì)條件就會下降，從某種程度上進(jìn)一步促成“馬太效應(yīng)”。

　　三、結(jié)論及建議

　　如前所述，稅收競爭在我國是客觀存在的，這是一把“雙刃劍”。從微觀上看，稅收競爭會在短期內(nèi)使個別地方政府和納稅人受益，但宏觀上看，不僅造成相關(guān)地方政府財源流失，而且不利于全國統(tǒng)一公平競爭的市場形成。總體而言，筆者認(rèn)為國內(nèi)稅收競爭的負(fù)面效應(yīng)遠(yuǎn)大于正面效應(yīng)。在對外開放中，特別是加入WTO后，為維護(hù)國家利益，保證國家宏觀政策的有效執(zhí)行，進(jìn)一步強(qiáng)化稅法的剛性，為企業(yè)營造一個公平競爭的環(huán)境，筆者建議：

　　1.中央政府應(yīng)積極參與國際稅收競爭。目前，國際稅收關(guān)系主要靠國際稅收協(xié)定來協(xié)調(diào)。歐共體近20年的經(jīng)驗證明，執(zhí)行國際稅收協(xié)定的方法并不十分有效。一些國家不能放棄本國的目標(biāo)，當(dāng)單獨(dú)實行稅收政策比遵守協(xié)定更有利時，它們就不會同意稅收協(xié)定的規(guī)定。此外，不同政治制度的國家也難以接受某一種稅制結(jié)構(gòu)。即使是在歐共體內(nèi)部，稅收協(xié)定的進(jìn)程仍受到限制。稅收協(xié)定談判的實踐證明，有時哪怕在兩國之間，稅收協(xié)定也難以達(dá)成，需要花費(fèi)大量的時間和精力。當(dāng)一些國家利用免費(fèi)搭車可享受很大好處，并且沒有簡單有效的措施能迫使這些國家加入?yún)f(xié)定時，這種辦法就更難解決問題。而OECD報告在遏制惡性稅收競爭的同時，也指出“各國必須保持它們稅收政策的自由，如果它們在這樣做時能遵守國際準(zhǔn)則的話，”“各國為了刺激額外投資可以采取稅收鼓勵措施”?？梢?，主動參與稅收競爭屬于我國的稅收主權(quán)。當(dāng)前，我國致力于社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建設(shè)，綜合國力還有待進(jìn)一步提升，在本世紀(jì)中期達(dá)到世界中等發(fā)達(dá)國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平還任重道遠(yuǎn)，需要大量的資本和資源投入，境外資本在這個過程中的作用舉足輕重，而作為宏觀經(jīng)濟(jì)政策的重要組成部分——稅收政策必然對其產(chǎn)生直接影響。為維護(hù)我國國家利益，進(jìn)一步吸引國外資本和資源的流入，建議采取更為有效的稅收競爭政策，如中西部開發(fā)的稅收優(yōu)惠、支持科技進(jìn)步的稅收政策、刺激消費(fèi)的稅收政策等，在操作中注意避免違反約束條件。

　　2.限制和消除地方政府之間的稅收競爭。我國是中央集權(quán)國家，地方政府無稅收立法權(quán)。地方政府之間在吸引資本和要素的投入上應(yīng)主要靠加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、改善投資環(huán)境、給予投資者在地價、子女教育、費(fèi)用收取、審批條件上優(yōu)惠等措施，而不能采取違反統(tǒng)一稅法的稅收競爭方式。如果放任地方政府的制度外競爭，中央政府將很難控制地方政府的稅收行為，極易導(dǎo)致混亂局面，不利于維護(hù)稅法的統(tǒng)一性和嚴(yán)肅性以及全國統(tǒng)一公平市場的形成。因此，鑒于我國現(xiàn)實的經(jīng)濟(jì)環(huán)境，為將稅收競爭對經(jīng)濟(jì)的危害限制在一定范圍內(nèi)，建議：

　　（1）嚴(yán)格限制地方稅收競爭措施。借鑒《OECD關(guān)于惡性稅收競爭的報告》中推行“3R”：停止（refrain）實行新的措施或強(qiáng)化現(xiàn)行措施；對現(xiàn)行措施進(jìn)行檢查（review）；消除（remove）所有稅收優(yōu)惠制度中的惡性特征。對現(xiàn)有地方政府違反國家政策法令的稅收競爭措施進(jìn)行清理，以維護(hù)稅法的統(tǒng)一性和權(quán)威性。

　?。?）完善現(xiàn)有的財政體制。結(jié)合我國國情，合理界定中央和地方的事權(quán)和支出范圍。根據(jù)政府間事權(quán)和支出責(zé)任的劃分，以及劃分收入的原則，建立合理規(guī)范的政府間收入分配制度。首先，要合理劃分稅權(quán)，根據(jù)事責(zé)、事權(quán)、財權(quán)、稅權(quán)相對應(yīng)的原則，對中央和全國性地方稅的立法權(quán)應(yīng)集中在中央，同時也要適當(dāng)放權(quán)，讓地方政府在所在轄區(qū)內(nèi)結(jié)合自己的實際擁有一定的稅權(quán)。其次，給予地方政府適當(dāng)?shù)陌l(fā)債權(quán)。舉借地方公債已成為當(dāng)今世界各國地方政府廣泛采用的一種籌資手段。在我國，盡管目前不允許地方政府發(fā)行債券，但各地通過負(fù)債融資來加速發(fā)展本地基礎(chǔ)設(shè)施、城市建設(shè)的現(xiàn)象已不鮮見，如上海市的“市政建設(shè)債券”，廈門市的“高集海峽大橋債券”。地方政府通過發(fā)行公債來籌資，有助于減少通過稅收競爭來爭取財源的行為。再次，建立規(guī)范的財政轉(zhuǎn)移支付制度。逐步加大轉(zhuǎn)移支付力度，使轉(zhuǎn)移支付機(jī)制不僅在均衡地區(qū)差距方面發(fā)揮功能，而且使其成為中央對地方調(diào)控的有效手段，在一定程度上解決財政體制導(dǎo)致地方政府的收支缺口。

　　（3）加強(qiáng)法制建設(shè)。通過加強(qiáng)稅收法制建設(shè)，使地方政府的各項行為包括稅收行為納入法制化軌道。加快立法進(jìn)程，提高稅收法律級次，健全稅收法律體系。強(qiáng)化稅收執(zhí)法權(quán)，規(guī)范稅收的代征代繳制度，加大依法治稅力度，逐步規(guī)范地方政府的行為，進(jìn)一步營造良好的市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行環(huán)境。